我國職業培訓立法的現狀與發展

現在，中國的職業教育和職業培訓已經初步具備了依法發展的良好基礎，但由于學術理論的影響，職業培訓的性質、風格和制度的混亂，長期以來一直不受重視，管理體制不順暢。雖然職業培訓在解決我國當前就業和產業結構升級問題上的重要作用已為大家普遍認同,但實踐中對職業培訓重視不夠、依據不明、走過場、重形式的問題比較突出,加強職業培訓立法已刻不容緩。從歷史的角度對我國相關立法進行梳理、分析和考量,將為今天的職業培訓立法提供線索和借鑒。一、職業培訓立法及相關規定職業培訓也稱為職業培訓，是指受過教育和就業的員工為發展他們的專業技能而進行的職業培訓和培訓。職業培訓是現代教育制度中的重要組成部分,從教育內容看屬于職業教育,從教育形式看屬于非全日制教育,從接受教育后的結果看屬于非學歷教育,從教育對象看以成人和接受過義務教育的未成年人為主。職業培訓立法包括兩層含義:一方面指有關部門依據職權和一定程序立法的活動;另一方面指立法活動的結果,即制定出來的有關職業培訓的法律、法規、規章或其他規范性文件。20世紀初，中國建立了相對完整的教育法規制度，包括職業資格證書包括的職業培訓立法。我國最早施行的現代學制構建了包括實業學校教育、實業補習教育和實業教員教育的完整實業教育體系。實業補習教育最初分別針對成人和未成年人制定規范,后來隨著現代學制的發展,只出臺針對成年人的規范并改稱職業補習教育。新中國成立后,學制多次變遷,職業補習教育的名稱不復使用,被各種職業培訓形式所取代,并在教育立法中得以明確。考察實業(職業)補習教育的內容、形式、性質和特點,都和今天的職業培訓非常接近;從中外職業教育發展的歷程追溯,也可以明確其正是職業培訓的前身二、清末“東南角”的職業教育構造1904年出版的《桂茂學制》是中國歷史上首次實行的現代學制。它是中國教育現代化進程的深刻先驅，包括豐富而系統的職業教育法律規范。這些規范既借鑒外國學制又綜合我國辦學經驗,地位獨立,體系一貫,避免了其他各類教育法規的缺陷,被譽為“癸卯學制”中最適合中國的部分根據《工業學校正常的教育和培訓條例》，治療性性教育和“可以根據當地情況從不同的角度選擇合適的人員，并根據他們的方便分配來確定他們……應該注意符合他們的實際工作范圍。”。在教育形式上“不妨其本業而以余暇學習……酌量以夜間及放假日授之,又或擇用雪期、農隙等閑暇時節授之?！逼湓O學宗旨“較之他種專施普通教育及專施實業教育之學堂不同,以各項實業中人其知能日有進步為成效。”在管理中也明文規定這些教育機構“均可于中小學堂便宜附設,不在各學堂程度之內”三、民國時期職業培訓立法辛亥革命后，《仁子學制》正式頒布，反映了民主和革命精神，但該法律的實質內容基本上繼承了桂茂學制?！秾崢I學校令》明確了實業補習學校和藝徒學校的法律地位,《實業學校規程》設專章對實業補習學校進行規范,藝徒學校則參照適用補習學校的相關規定。經過教育專家們精心討論而來的1922年新學制,雖然僅公布了《學校系統改革案》,但卻包含了豐富的內涵,是民國時期職業培訓立法前期的代表。此后,當時的教育主管部門通過出臺具體的部令,教育團體則通過會議議案或公告等形式加強職業培訓的立法,較為重要的如“各縣乙種實業學校一律改稱職業補習學校”的命令、凇滬工業補習委員會擬訂的補習教育設施標準與辦法以及全國教育會聯合會的相關議案等。以上活動借助20世紀30年代初教育法制化的東風,終于推動了1933年《職業補習學校規程》的出臺,成為民國時期職業培訓立法后期的集大成者。此后職業培訓立法不斷調整發展,并一直延續到1949年以前。1922年的新學校體系不僅正式取代了“職業培訓”，還豐富了職業培訓的內涵。規定從小學高年級開始,增加“職業準備之教育”;小學畢業后,“予以相當年期之補習教育”;對年長失學者,則設初、中等補習學?；蜓a習科。這表明,職業補習教育和職業學校教育一樣成為貫穿學制始終,在任何階段都可參與、接受的教育形式。同時,配合義務教育(時稱強迫教育)的開展,學制中不再規定藝徒學堂的教育形式,而將其融入職業準備教育和補習教育之內。南京國民政府加快教育立法的步伐,以1933年《職業補習學校規程》、1935年《短期職業訓練班辦法》、1936年《各省市推行職業補習教育辦法大綱》以及此后《補習學校法》為主體,形成我國職業培訓立法的一個高潮。這一時期職業補習教育的宗旨以《職業補習學校規程》的規定為代表,“對于已經從事職業者,補充其現有職業應具之知識技能,或增進其他職業之知識技能,并予以公民之訓練。對于志愿從事職業者,授以職業之知識技能,并予以公民之訓練”民國時期，職業教育立法形成了科學完善的立法過程和體系，法律的正式實施初步實現。從立法過程看,北京政府無暇直接控制教育立法,反倒給教育團體和各界專家提供了充分醞釀和討論立法的寬松政治環境,立法過程的民主化、專業化程度大大提高;南京政府則建立了規范和權威的立法體系,中央政治會議、立法院、教育部和全國教育會議各司其責,立法過程井然有序。從立法結果看,職業培訓法規始終定位準確、體系嚴密,而且在職業教育法制中的地位日益突出。北京政府時期,職業培訓規范始終依附于職業學校教育的相關規范中,從《實業學校令》和規程到1922年新學制莫不如此;南京政府時期,關于職業補習教育的法律規范已經卓然獨立,形成了系列法規,相對于職業學校教育的法律規范毫不遜色。在立法成績的刺激下,職業培訓實踐蓬勃發展,并在20年代初和30年代中期分別形成兩次高潮,譜寫了我國近代職業培訓的華美樂章,如《職業補習學校規程》頒行僅一年,上海市就有各類補習學校達59所,其中市立的8所,學生1554人,私立的51所,學生17598人四、改革開放初期的職業培訓制度新中國成立后，我國的職業培訓經歷了從實踐到制度建設的轉變。從職業培訓實踐看,既有過適應經濟建設的快速發展,也有過運動式的大轟大嗡,更有過文革時的消沉停頓;職業培訓制度也由于主要以政策為載體,未能實現法制化發展而不能長期持續。新中國成立初期，為了滿足經濟恢復的需要，我們主要在城市進行了以失業工人為主體的轉業培訓，重點在農村地區進行了冬季和夜校等文化素養培訓。培訓系統主要基于勞動部和教育部的部門規章。1951年政務院《關于改革學制的決定》是當時有關職業培訓層次和效力最高的法律文件,借鑒在根據地重視各類培訓的經驗,指出“我國原有學制(即各級各類學校的系統)有許多缺點,其中最重要的,是工人、農民的干部學校和各種補習學校及訓練班,在學校系統中沒有應有的地位”,決定在初、中、高等教育階段都設立補習和訓練機構以徹底糾正這一缺點。對學校教育之外的培訓制度高度重視并建立、健全各級職業培訓,堪稱1951年學制最重要的特點,也是改革開放前我國關于職業培訓制度建設最全面的設想和最重要的嘗試。規定初等教育階段“對自幼失學的青年和成人實施初等教育的學校為工農速成初等學校、業余初等學校和識字學校(冬學、識字班)”;中等教育“各類技術學校得附設短期技術訓練班或技術補習班”;高等教育“各種高等學校得附設先修班或補習班,以便利工農干部、少數民族學生及華僑子女等入學”。此外,各級人民政府還可以“設立各級各類補習學校和函授學校”第三十一屆全國代表大會以來，隨著改革開放和新型勞動關系的需要，職業培訓在社會經濟中的作用和地位日益明確，中國特色的職業培訓體系逐步形成。1980年全國勞動就業工作會議要求建立勞動服務公司訓練中心,承擔職業培訓任務。1983年全國培訓工作會議確立了改革的總目標,即全面實行先培訓后就業的制度,提出必須從我國人口多、底子薄的國情和多種經濟形式長期并存的特點出發,發展不同目標要求、不同所有制、不同類型、不同學制的辦學形式,逐步建立起多種層次、多種形式、各方辦學、半工半讀和統籌安排、擇優分配、分級管理的職業技術培訓制度和培訓體系。1985年《關于教育體制改革的決定》提出,社會主義現代化建設迫切需要受過良好職業培訓的城鄉勞動者,為適應提高企業的技術、管理水平和農民勞動致富的需要,要著重職業技能的培訓。1986年、1991年和1996年陸續召開了三次全國職業教育工作會議,國務院頒發了關于大力發展職業技術教育的決定;1993年和1994年勞動部兩次召開全國培訓工作會議,確定了職業培訓事業發展思路和改革方案;1995年《勞動法》和1996年《職業教育法》的實施,為職業培訓事業的深層次改革和發展提供了法律依據和保障;而1997年開始的職業培訓基地建設、職業技能鑒定體系建設則為職業培訓實踐的發展提供了更高的起點。職業培訓制度具有和職業學校教育同等重要的地位,與職業學校教育并舉構成完整的職教體系。改革開放前，職業培訓的發展受到政治形勢的影響。該制度的建立主要基于政治，但不同時期有不同的特點。新中國成立初期,立足于解決工人失業、轉業及農民文化和生產技術水平較低的現實問題,職業培訓的發展貼近實際、形式多樣,取得了很大的成效。此后由于“左”的思想路線占據領導地位,職業培訓被更多地賦予政治運動的色彩,解決現實問題的本來功用反而被忽略。改革開放后,職業培訓的經濟功能被重新發現,職業培訓立法也在政策的持續強化下形成體系,職業培訓和市場的聯系日益緊密,這些為職業培訓的發展從制度和結構上奠定了良好基礎。五、《職業保險法》修訂的啟示為了確保《職業教育法》、《勞動法》以及2008年實施的《就業促進法》等法律規范，我們全面加強黨和政府對職業培訓政策的支持。特別是失業摩天工程的建設、農村勞動力的轉移培訓、職業旅游培訓和學生就業促進工程的大力支持。中國的市場營銷和社會化職業培訓體系初步建立。各類職業培訓規模不斷擴大,培訓質量明顯提高,年培訓城鄉勞動者達到上億人次,其中農村勞動力轉移培訓和農民工培訓達6000萬人次?！秶医逃聵I發展“十一五”規劃綱要》提出,“十一五”期間要實施國家技能型人才培養培訓工程,加快培養生產、服務一線急需的高素質高技能專門人才;實施國家農村勞動力轉移培訓工程和農村實用人才培訓工程,促進農村勞動力的合理有序轉移,培育有文化、懂技術、會經營的新型農民;實施成人繼續教育和再就業培訓工程,加強對在職職工、初高中畢業生、城鎮失業人員、農村轉移勞動力的職業技能培訓和創業培訓。健全覆蓋城鄉的職業教育和培訓網絡,努力使城鄉勞動力人人有知識、個個有技能。這一目標的提出,對當前職業培訓制度的發展產生了壓力和動力,也為職業培訓立法的發展提供了契機。2008年，教育部的這項工作的重點是修訂《職業教育法》。從開放和多年生的角度來看，對《職業教育法》的各個方面都有很大而緊迫的研究和思考。通過對職業培訓立法的縱向梳理,可得到以下啟示:首先，我們必須區分政策和法律，明確職業培訓的立法。教育政策和教育法律由于經濟基礎、指導思想、任務目標的一致性,決定了二者在本質上的一致性。但由于制定機關、程序、表現形式、實現形式、穩定程度不同,政策和法律畢竟各有不同的基本屬性。在規范我國職業培訓發展的歷程中,很早就明確以法律作為主要的手段和形式,這在“癸卯學制”、“壬子癸丑學制”中有充分的體現。通過法律的規范和保障,職業培訓制度得以在教育現代化的早期就扎根我國并取得一定的發展,這是歷史的合理結論,也是我們提倡依法治教的邏輯前提。在南京國民政府時期,也有過教育政策和法律相爭的情況,但通過法制化的運動,確立了教育立法是事業發展的根本保證和最終依據。新中國成立以來,政策和法律的高度一致關系暫時掩蓋了二者的矛盾,但隨著市場經濟體制的健全和依法治國戰略的實施,二者之間的關系必須明確。表現在職業培訓上,目前的快速發展表象主要依賴中央政策的推動,而各地由于條件的差異在政策的執行上卻很難一致,于是產生了表面轟轟烈烈、實際效果不大的狀況。因此,必須加強職業培訓的立法工作,用法律保障職業培訓政策的落實,用法律為地方職業培訓的發展保駕護航。在立法中,既可以將職業培訓法律規范仍規定于《職業教育法》中,以推廣大職教觀;還可以單獨立法,職業培訓法和職業學校法分立。同時立法還應盡量實現明確化和具體化的要求,借鑒近年其他教育法規的經驗教訓,把中央和地方的責權劃分、職業培訓的經費保障以及責任追究等內容明確規定,使其成為法律效力層次高、可操作性強的“硬法”。其次，為了實現這一目標，我們必須完善立法中的法律法規體系，并在不同地區制定實施計劃。近代以來,為了解決各省區職業培訓發展不平衡的問題,往往因地制宜地為各地作出特別規定,不過由于時代的限制,這一立法趨勢在近代未能堅持。當前我國《教育法》《職業教育法》《勞動法》《就業促進法》等法律中都規定了職業培訓的內容,但多是綱領宏大的原則性、指導性法律規范,真正推動其實施的除了一些具有權宜性質的行政措施或命令,主要是各省區制定的實施細則等,沒有形成穩定和系統的專門法規,使職