第二章行政主體與行政職能一、行政主體：政府二、政府的行政權(quán)力三、政府的行政職能1一、行政主體：政府（一）政府的基本內(nèi)涵1.政府的一般內(nèi)涵廣義政府(government)指所有國家機關(guān)。包括立法、司法、行政以及一切公共機關(guān)。狹義的政府（administration）指一個國家的各級行政機關(guān)。我國政府指中央人民政府——國務(wù)院及其領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級人民政府。2（1）國家和地方各級人民政府都由相應(yīng)的人民代表大會產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。（2）政府不僅要向本級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，而且要向上一級政府負(fù)責(zé)并報告工作和接受其監(jiān)督。（3）各級政府的行政管理，從范圍來說是全方位的。（4）政府擁有法定的執(zhí)行和管理的行政權(quán)力，運用行政手段進(jìn)行指揮活動。（5）為人民服務(wù)是國家和各級政府的宗旨，是一切行政措施的出發(fā)點和歸宿。2.我國政府的基本含義3（二）政府的本質(zhì)：是階級性與公共性的有機統(tǒng)一。1.任何國家的政府總是代表和維護統(tǒng)治階級的利益，都包含著階級的規(guī)定性。2.政府是階級性與公共性的統(tǒng)一，是統(tǒng)治階級進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會公共管理的工具。4（三）政府的基本特點1.主權(quán)性和獨立性（主權(quán)獨立）2.強制性和約束性（強制約束）3.執(zhí)行性和實踐性（積極執(zhí)行）4.綜合性和動態(tài)性（綜合發(fā)展）5（四）政府的基本結(jié)構(gòu)1.政府的外部結(jié)構(gòu)：指不同層級政府之間領(lǐng)導(dǎo)與服從的縱向關(guān)系，以及同一層級的不同地域政府間的橫向關(guān)系。我國：從縱向上看是五層管理體制2.政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：指同一層級政府內(nèi)部的分工協(xié)作關(guān)系。我國：首腦機構(gòu)（國務(wù)會議）、部、委員會、署、行、司、局、室6在西方，權(quán)力意譯為“能夠”或“具有做某種事的能力”（1）馬克思?韋伯認(rèn)為權(quán)力是實現(xiàn)自己意志的能力（2）伯特蘭?羅素認(rèn)為權(quán)力可以定義為有意努力。（3）羅伯特?達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力就是影響力。（4）詹姆斯?麥格雷戈?伯恩斯認(rèn)為權(quán)力=動機＋資源。二、政府的行政權(quán)力（一）什么是行政權(quán)力7

在東方，中國對權(quán)力的解釋

“權(quán)者，秤錘也。”①本義（辭海）“權(quán)者。銖、兩、斤、鈞、石，所以稱物平施，知輕重。②稱量。《孟子·梁惠王上》：“權(quán)，然而知輕重”。③權(quán)力。如掌權(quán)；當(dāng)權(quán)；有職有權(quán)。

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后來的法家著作《管子》也指出：“欲用天下之權(quán)者，必先布德諸侯”。這里的權(quán)就引伸為制約別人的能力。也就是說中國古代“權(quán)”的概念有兩個基本含義：一是衡量審度之義，二是制約別人的能力。9（1）當(dāng)官就有權(quán)：職務(wù)權(quán)力－－人＋職位（2）他有真本領(lǐng)：非職務(wù)性權(quán)力－－人＋能力（3）有錢就有權(quán)：資源性權(quán)力－－人＋財富（4）他是我爺爺：角色權(quán)力－－人＋角色中國老百姓對權(quán)力的理解

10那么如何科學(xué)地界定權(quán)力的含義呢？

權(quán)力是特定主體將他的意志強加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力。

11二、政府的行政權(quán)力（一）什么是行政權(quán)力1.權(quán)力的內(nèi)涵：（１）權(quán)力是一種意志的強力，是以服從為前提的；（２）權(quán)力是一種社會關(guān)系，總是發(fā)生在人與人的關(guān)系之中；（３）權(quán)力是一種社會職位的標(biāo)志；（４）權(quán)力的實質(zhì)是一種價值控制和資源控制12２.行政權(quán)力

行政機關(guān)為了執(zhí)行國家意志，通過一定的手段對全社會進(jìn)行管理的公共權(quán)力。主體：國家行政機構(gòu)和行政人員客體：各社會團體與公眾兩者之間是命令與服從關(guān)系313行政權(quán)力的類型

第一，行政立法權(quán)。第二，總理國務(wù)的一般行政管理權(quán)。第三，經(jīng)濟權(quán)力，即管理經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)力。第四，外交權(quán)力。第五，國防建設(shè)權(quán)。第六，文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等方面的權(quán)力，簡稱為文化權(quán)，也是行政權(quán)不可缺少的內(nèi)容。14（二）行政權(quán)力的基本特征1.行政權(quán)力的內(nèi)在特征（1）階級性（2）社會性（3）滲透性（4）有限性/video/VIDE1257235605146883152.行政權(quán)力的外部特征（１）行政權(quán)力的運行方向與軌跡（２）行政權(quán)力運行的層次（３）行政權(quán)力運行的時效（４）行政權(quán)力運行的統(tǒng)一（５）行政權(quán)力運行中的權(quán)力膨脹16(三)行政權(quán)力與其他國家權(quán)力的區(qū)別1.行政權(quán)力與立法權(quán)力（1）性質(zhì)區(qū)別（2）范圍區(qū)別

2.行政權(quán)力與司法權(quán)力（1）性質(zhì)不同（2）作用方式不同（3）運行方向不同

/act/video.jsp?videoId=VIDE12757117四、政府的行政職能(一)行政職能的基本含義行政職能是政府為了維護階級統(tǒng)治、促進(jìn)社會發(fā)展，在社會各領(lǐng)域所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。

需要注意的幾個問題：1．行政職能是國家職能的一部分2．行政職能≠行政功能18四、政府的行政職能(一)行政職能的基本含義

a.實施主體：政府機構(gòu)

b.主要內(nèi)容：管理國家和社會公共事務(wù)

c.實施手段：依法行政

d.是完整統(tǒng)一的體系

19(二)行政職能的重要意義1．是建立行政組織的根本依據(jù)；2．行政職能的轉(zhuǎn)變是改革行政組織的關(guān)鍵；3．是行政運行機制科學(xué)化的依據(jù)4．是評價政府業(yè)績的基本依據(jù)。

20(三)行政職能體系1．政府的基本行政職能（1）政治職能。主要包括防衛(wèi)職能、外交職能、治安職能。（2）經(jīng)濟職能。具體包括統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)、檢查監(jiān)督等。（3）社會職能。主要包括公共服務(wù)、人口控制、環(huán)境保護、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等。212．政府的行政運行職能（1）計劃職能（2）組織職能（3）指揮職能（4）協(xié)調(diào)職能（5）控制職能

223.現(xiàn)代資本主義國家的政府職能提供公共產(chǎn)品和服務(wù)穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)社會分配維護市場秩序

234.社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能經(jīng)濟調(diào)節(jié)市場監(jiān)管社會管理公共服務(wù)

24（四）我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變1．舊的行政職能體系（1）體制新中國成立以后，政府對政治、經(jīng)濟、文化等各方面實行高度集中統(tǒng)一管理的體制。

（2）特點：重視政治職能，忽視社會職能和公共服務(wù)職能。實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。對社會服務(wù)統(tǒng)包統(tǒng)管。重視行政手段，忽視經(jīng)濟手段和法律手段的運用。（3）弊端職能龐雜，運行紊亂；職能錯位，政企不分；職能交叉，效率低下；職能膨脹，機構(gòu)龐大。25（四）我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變案例：江蘇兩部門因檢查收費項目起爭執(zhí)上報發(fā)改委2011年4月，江蘇省物價局聯(lián)合省衛(wèi)生廳等部門啟動醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)價格大檢查。在第一階段檢查告一段落時，醫(yī)院向手術(shù)病人收取乙肝、艾滋等檢查費用是否違規(guī)的問題引起社會爭議。一方面省物價局認(rèn)為醫(yī)院向手術(shù)病人收取這些檢查費用是沒有依據(jù)的，而另一方面，省衛(wèi)生廳人士卻認(rèn)定這個問題“不是物價部門說了算”。記者獲悉，這場“官司”已經(jīng)打到了國家發(fā)改委。26（四）我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變案例：地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈曝光監(jiān)管部門互相推諉引質(zhì)疑

據(jù)新華社等媒體報道，近日在公安部統(tǒng)一指揮下，浙江、山東、河南等地公安機關(guān)首次全環(huán)節(jié)破獲一起特大地溝油制售食用油案，搗毀6個制黑窩點，抓獲嫌疑人32名，同時查獲食用地溝油100噸。集掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發(fā)、零售等六大環(huán)節(jié)的一條地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈浮出水面。治理難題緣何成沉疴？一些公眾和專家質(zhì)疑為什么這次特大打擊地溝油行動中，最后只有公安部門出面。之前所有環(huán)節(jié)中為什么都沒能發(fā)現(xiàn)其中的問題。在記者調(diào)查中，公眾對地溝油相關(guān)管理環(huán)節(jié)涉及的監(jiān)管部門存在互相推諉的質(zhì)疑不絕于耳。27（四）我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變案例：地溝油黑色產(chǎn)業(yè)鏈曝光監(jiān)管部門互相推諉引質(zhì)疑

有業(yè)內(nèi)人士對記者表示，目前我國對“地溝油”的監(jiān)管實際涉及多個部門，包括衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商管理、環(huán)保、市政、城管、公安等。依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，地溝油在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于質(zhì)量監(jiān)督管理部門管理；進(jìn)入餐館則由食品藥品監(jiān)督管理部門查處，因其有吊銷餐飲服務(wù)許可證權(quán)力；流通環(huán)節(jié)屬工商部門管轄；餐廚垃圾回收歸口市政部門。只有最后形成公共安全威脅才涉及公安部門。然而在此次對地溝油偵破案件過程公開報道中，從初期掏撈、粗煉到“二傳手”倒賣和深加工，再到最后的批發(fā)和零售等一系列環(huán)節(jié)，幾乎沒有看到相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)管部門的身影。正如上述業(yè)內(nèi)人士所言，地溝油犯罪這一本應(yīng)涉及多個環(huán)節(jié)的多頭監(jiān)管對象，反而實際成為監(jiān)管的“盲區(qū)”。這不能不令人深思。28（四）我國政府行政職能的轉(zhuǎn)變2．影響與制約政府職能轉(zhuǎn)變的因素

(1)社會環(huán)境的變遷(是轉(zhuǎn)變的外因)

(2)公共行政的科學(xué)化(是轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動力)

(3)技術(shù)手段的創(chuàng)新(是轉(zhuǎn)變的根本保障)

(4)傳統(tǒng)行政文化的影響(是轉(zhuǎn)變的制約因素)

293．我國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容（1）政府職能的外部轉(zhuǎn)移

(政府與非政府組織之間，政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè))

（2）政府職能的系統(tǒng)轉(zhuǎn)移

(或叫內(nèi)部轉(zhuǎn)移，是政府內(nèi)部重劃分職能)（3）行政管理方式的轉(zhuǎn)變

(包括工作方式、工作作風(fēng)、運行程序等)

303．我國政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容（1）轉(zhuǎn)變職能內(nèi)容。放開市場；放權(quán)社會；放權(quán)企業(yè)；放權(quán)事業(yè)。（2）理順職能關(guān)系。中央與地方的關(guān)系；部門之間的關(guān)系。（3）改革職能方式。綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段；對市場經(jīng)濟由微觀管理轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控。***關(guān)鍵是政企分開31湖北省漢川市:推銷小糊涂仙酒竟發(fā)紅頭文件

2007年01月06日20:05來源：事件發(fā)生地：湖北省漢川市楚天都市報湖北省漢川市日前發(fā)生一樁怪事：市政府辦公室下發(fā)紅頭文件，給市直機關(guān)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)場下達(dá)喝酒任務(wù)，全市各部門全年喝“小糊涂仙”系列酒價值總目標(biāo)為200萬元，完成任務(wù)的按照10％獎勵，完不成的通報批評。“喝酒指標(biāo)”分解到各部門這份文件還附有《各地各單位使用和促銷小糊涂仙系列酒分解表》：市政府接待處10萬元，教育局3萬元，科技局1萬元，民政局2．5萬元，仙女辦事處7萬元，馬口鎮(zhèn)5．5萬元，脈旺鎮(zhèn)3萬元……共有105個單位承擔(dān)有喝酒任務(wù)，每個市直單位從幾千到幾萬元不等；最低的是老干部局、信訪辦、檔案局，都是3000元的喝酒任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位最低任務(wù)是8000元，一般2萬到3萬元。323．我國政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的

問題、原因及對策

(1)此案例反映了行政管理領(lǐng)域中存在的何種問題？(2)通過采用紅頭文件為企業(yè)促銷的方式為企業(yè)服務(wù)的做法是否符合市場經(jīng)濟體制的要求？為什么？(3)市場經(jīng)濟體制下，政府職能的主要內(nèi)容是什么？(4)你認(rèn)為市場經(jīng)濟條件下政府該如何為企業(yè)服務(wù)？33