PPP模式法律風險防范二〇一五年十二月2023/7/231目錄

一、什么是PPP？

二、為什么要搞PPP?

三、

怎么搞PPP?四、PPP項目中相關合同的

簽署五、

PPP項目實際操作中具

體的法律問題

六、PPP項目本身固有的法律

風險2023/7/232一、什么是PPPPPP

2023/7/233一、什么是PPP國際概念

公共的、私人的、伙伴關系寬泛的概念

定義和形式沒有一個完全統一的說法

聯合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大和美國PPP國家委員會等都有各自措辭不盡相同的定義

PPP就是公共部門和私人部門為提供公共產品或服務而建立的一種合作關系。Public-Private—Partnership2023/7/234一、什么是PPP國際概念

Public-Private—Partnership2023/7/235一、什么是PPP國內概念

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。財政部的定義

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。發改委的定義2023/7/236一、什么是PPP國內概念

政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。國務院（國辦發（2015）42號文）的定義2023/7/237一、什么是PPP基本要素

雖然定義不盡相同，但可以將PPP要素歸結為：1、旨在提供公共產品和服務,包括基礎設施；2、政府和社會資本通過契約形成平等的長期合作伙伴關系，實現項目全生命周期管理；3、在政府和社會資本之間優化風險分配，使提供的公共產品和服務比傳統政府采購模式更物有所值，實現利益共享。PPP基本要素2023/7/238一、什么是PPP基本特征

（1）伙伴關系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標一致：以最少的資源，實現最多的產品或服務。（2）利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許其在項目執行過程中形成超額利潤。（3）風險分擔是PPP的第三個特征。公共部門盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。PPP基本特征2023/7/239一、什么是PPP基本特征伙伴關系目標一致利益共享風險共擔政府定位：社會資本的合作者；PPP項目的監管者2023/7/2310一、什么是PPP本質包裝P2P——高利貸互聯網思維——忽悠眾籌——乞討穿戴設備——耳機分析師——算命孵化器——辦公室出租自媒體——八卦平臺戰略——看場子收保護費大數據——統計顛覆式創新——搗亂天使投資——借錢給靠譜的朋友風險投資——借錢給不靠譜的朋友透過現象看本質2023/7/2311一、什么是PPP本質

騙騙騙╳

拼拼拼√先拼人，再拼錢，最后還靠拼命看上去有保障的墊資施工建設PPP的本質2023/7/2312一、什么是PPP本質投資較大、需求穩定、價格靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，均適宜采用PPP模式。通俗來說就是那些規模較大、需求較穩定、長期合同關系較清楚的項目，如供水、供電、通信、市政、公路、醫院等。再通俗來說，就是看上去好來錢的。PPP的適用范圍2023/7/2313二、為什么要搞PPPPPP

2023/7/2314二、為什么要搞PPP國家層面來源

2014年，黨的十八屆三中全會確定了關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，我國開始在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的項目建設中開始推行PPP模式。十八屆三中全會確定總體精神2023/7/2315二、為什么要搞PPP國家層面來源

在我國推行PPP的核心目的就是“拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式”，其根本目的就是為了推行城鎮化建設。十八屆三中全會確定總體精神2023/7/2316二、為什么要搞PPP國家層面原因

（1）推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。（2）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。（3）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。國家層面大力推行的原因2023/7/2317二、為什么要搞PPP本質原因

（1）地方政府融資平臺進入瓶頸。地方政府過度依賴傳統融資模式，過多涉入規劃、建設、融資、運營等方面，帶來了政府債務規模較高、公共產品供應率低等情形。

（2）土地財政難以為繼。靠出賣土地支撐地方政府財政隨著土地的日漸減少，無法再繼續維持。

（3）預算限制日益進展。隨著國家對地方性債務納入預算，對地方性債務的管控更加嚴格。

（4）銀行削減項目貸款。之前BT等融資模式，后期由于經營不善弊端效應凸顯，多地商業銀行大幅削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金。推行PPP的本質原因2023/7/2318二、為什么要搞PPP本質原因

推行PPP的本質原因2023/7/2319三、怎么搞PPPPPP

2023/7/2320三、怎么搞PPPPPP在中國的發展BOT特許經營PPP1995年廣西來濱電廠2002年2013年北京地鐵四號線2023/7/2321三、怎么搞PPPPPP的運行廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、BOO等多種模式。最狹義的PPP，更加強調政府參與合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值。PPP的運行模式2023/7/2322三、怎么搞PPPPPP的運行PPP的運行模式2023/7/2323三、怎么搞PPP衍生問題衍生問題——PPP與BT

BT不是PPP沒有使用者付費和政府付費2023/7/2324三、怎么搞PPP衍生問題衍生問題——PPP與特許經營

包含關系,PPP應該包括了特許經營，但PPP的概念遠遠大于特許經營。指導意見的74號文件：“其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行”。一般的PPP項目不需要特許，只有特定領域的特殊項目才需要特許。

比如:農業、林業、科技，不需要特許的;修一條高速公路要收費，這是需要特許的。

2023/7/2325三、怎么搞PPP衍生問題衍生問題——PPP與BOT

相同點：

1、主體，兩種模式的當事人均包括融資人、出資人、擔保人。2、模式，都是通過簽訂特許經營權協議使公共部門與社會資本發生合同及合作關系。

3、結果，都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都以項目本身的資產作擔保抵押。2023/7/2326三、怎么搞PPP衍生問題衍生問題——PPP與BOT

但不是所有的BOT都是PPP

1、追求的最終目的不同BOT：自身利益最大化導致利益沖突PPP：雙贏和共贏，總收益即社會效益最大化2、運行程序不同

BOT模式：從項目招標階段才開始參與項目

PPP模式：從項目論證階段就開始參與項目，

3、項目運營收益不同

BOT：收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高

PPP：收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。

BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。2023/7/2327三、怎么搞PPP衍生問題衍生問題——PPP與BOT

但不是所有的BOT都是PPP

最核心的問題在于項目的最終業主1、政府即公共部門—PPP或BOT2、企業—BOT

BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。BOT項目在完成建設進入運營中后，所有收益的風險均由社會資本承擔，政府不再參與，并且極有可能因為政府負責管理運營導致效率低下，社會資本風險較高。而在PPP模式下，收益由政府調節，即兼顧社會資本利益更加關注社會效益的最大化，更為重要的是在社會資本可以參與到項目運營，利用社會資本管理的簡單及高效避免運營風險。2023/7/2328三、怎么搞PPPPPP的運行商品房現售PPP的發起部門政府部門社會資本2023/7/2329三、怎么搞PPPPPP的運行PPP項目的發起

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。

1、政府發起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環保、能源、教育項目、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。

2、社會資本發起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。

2023/7/2330三、怎么搞PPPPPP的參與主體-政府部門-項目實施部門

政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。財政部的規定

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。發改委的規定行業運營公司的性質？2023/7/2331債務隔離-存在平臺公司破產風險平臺公司實施PPP三、怎么搞PPP平臺公司實施PPP時的相關問題地方政府平臺公司實施PPP時的相關問題政府難以代平臺公司償債及為其提供擔保政府補貼、政府付費的實現問題平臺公司實施PPP項目也需要以政府作為責任主體2023/7/2332三、怎么搞PPPPPP的參與主體-政府部門-政府部門在PPP項目實施過程中的作用

PPP實施過程中，政府部門會負責確定開發主體（社會資本）、給予項目特許經營權、給予一定數額的項目資本金或為項目貸款提供保證及擔保、項目監督、承擔相應風險、提供法律保障及政策支持等，對項目開發、建設和運營的全過程提供支持。

多數情況下，政府是項目的最終所有者。政府部門在PPP項目實施過程中的作用2023/7/2333三、怎么搞PPPPPP的參與主體-社會資本1、財政部《操作指南》規定“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。國企是否不能參與？避免是與本級政府關聯度很高的平臺或國企，從而使公私合作形式化，但對于非本級政府控制的商業化國企作為社會資本應該是不排斥的。2、發改委《指導意見》中規定“社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體。”放開限制，只規定“符合條件”留有空間財政部與發改委規定的不同2023/7/2334三、怎么搞PPPPPP的參與主體-社會資本總而言之，我國PPP模式中的社會資本不是國際概念所謂“私人部門”，應包括民營和外資，也包括商業化的國有企業。社會資本的范圍2023/7/2335三、怎么搞PPPPPP的參與主體-社會資本在政府為發起人的項目中，合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。

在社會資本自身作為發起人的項目中，負責在投標前召集PPP項目公司成員以合同形式確定各自的出資比例和出資形式，并組成項目領導小組負責PPP項目公司正式注冊前的工作。

核心職能：參與項目前期設計和項目具體運營。社會資本在實施PPP項目中的作用2023/7/2336三、怎么搞PPPPPP的參與主體-其他主體其他主體銀行保險公司擔保人建設單位運營商中介機構消費者與用戶2023/7/2337三、怎么搞PPPPPP運行模式以項目公司為核心的運營模式圖2023/7/2338三、怎么搞PPPPPP運行模式以政府為發起的模式圖2023/7/2339三、怎么搞PPP衍生問題一、三大主體：自然人、法人、其他組織（法人、法定代表人、法人代表的區別）二、我們企業常見的合同主體(集團公司、子公司、分公司、辦事處或經營部、機關各部門及事業部)三、項目經理部的合同主體地位主體的法律定義2023/7/2340三、怎么搞PPP衍生問題政府機關參與的合同，有不同情況，應區別處理

A、作為平等主體與對方簽訂合同，屬于一般合同關系，適用合同法，如購買辦公用品；

B、行政管理協議，如綜合治理、計劃生育、環境保護的協議，不是民事合同，不適用合同法；

C、指令性或國家訂貨任務，非普遍性適用的原則?！皣腋鶕枰逻_指令性任務或國家訂貨任務的，有關法人、其他組織應當依照有關法律、行政法規規定的權利和義務訂立合同”。政府主體的法律定義2023/7/2341三、怎么搞PPP社會資本的確定社會資本的確定適用《招標投標法》適用《政府采購法》僅能采取招標方式可采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式反對：《招標投標法》僅適用于工程建設階段。反對：用戶付費模式的PPP項目，不屬法律意義上的政府采購。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》2023/7/2342三、怎么搞PPP社會資本的確定

《收費公路管理條例》第十一條規定：

經營性公路建設項目應當向社會公布，采用招標投標方式選擇投資者。特別規定優先適用2023/7/2343三、怎么搞PPP

社會資本獲得回報的方式社會資本獲得回報的具體途徑使用者付費使用者付費+政府補貼

政府付費經營性項目準經營性項目非經營性項目關于以項目沿線一定范圍內的土地開發使用權作為對社會資本的回報方式的情形2023/7/2344三、怎么搞PPP地方融資平臺公司可否作為社會資本參與PPP項目國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》規定：

對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。地方融資平臺公司作為社會資本參與PPP項目的情形2023/7/2345三、怎么搞PPP項目公司的設立

社會資本可依法設立項目公司。

政府可指定相關機構依法參股項目公司。

項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。設立項目公司2023/7/2346三、怎么搞PPP項目公司的設立如以設立項目公司的方式實施合作項目，應根據項目實際情況，明確項目公司的設立及其存續期間法人治理結構及經營管理機制等事項，如：

（1）項目公司注冊資金、住所、組織形式等的限制性要求。

（2）項目公司股東結構、董事會、監事會及決策機制安排。

（3）項目公司股權、實際控制權、重要人事發生變化的處理方式。項目合作合同中關于項目公司設立的約定2023/7/2347三、怎么搞PPP項目公司的設立如政府參股項目公司的，還應明確政府出資人代表、投資金額、股權比例、出資方式等；

政府股份享有的分配權益，如是否享有與其他股東同等的權益，在利潤分配順序上是否予以優先安排等；

政府股東代表在項目公司法人治理結構中的特殊安排，如在特定事項上是否擁有否決權等。注意：關于項目公司的決策權項目合作合同中關于項目公司設立的約定2023/7/2348四、PPP項目中相合同的簽署PPP

2023/7/2349四、PPP項目中相關合同的簽署PPP實施過程中的合同體系確定社會投資者后項目公司設立時項目建設過程中項目運營過程中項目合作合同、特許經營合同股東協議、公司章程等融資合同、工程合同、材料供應合同、產品、設備采購、租賃合同等服務合同、銷售合同等2023/7/2350四、PPP項目中相關合同的簽署項目合作合同中應關注的

問題重點關注

的問題2、合作期限3、政府提供的條件4、獨占性、排他性5、關于項目收入6、風險承擔1、項目合作范圍及雙方權利義務的范圍7、政府介入2023/7/2351四、PPP項目中相關合同的簽署政府提供的條件明確政府為合作項目提供的主要條件或支持措施，如授予社會資本主體相關權利、提供項目配套條件及投融資支持等。

涉及政府向社會資本主體授予特許經營權等特定權利的，應明確社會資本主體獲得該項權利的方式和條件，是否需要繳納費用，以及費用計算方法、支付時間、支付方式及程序等事項，并明確社會資本主體對政府授予權利的使用方式及限制性條款，如不得擅自轉讓、出租特許經營權等。注意：相關資格、許可及條件的取得問題

政府可以提供的條件2023/7/2352四、PPP項目中相關合同的簽署關于稅收優惠政策

《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》：堅持稅收法定原則，除依據專門稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策；

未經國務院批準，各部門起草其他法律、法規、規章、發展規劃和區域政策都不得規定具體稅收優惠政策。地方政府不得創設稅收優惠政策2023/7/2353四、PPP項目中相關合同的簽署關于稅收優惠政策

《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》：堅持依法治國，依法行政。各地區、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收政策，損害稅收的權威。要從全局高度，充分認識地方自行制定稅收先征后返政策的危害性，統一思想，統一行動，迅速采取有效措施，認真檢查糾正。

各地區自行制定的稅收先征后返政策，從２０００年１月１日起一律停止執行。地方政府不得先征后返2023/7/2354四、PPP項目中相關合同的簽署獨占性、排他性如有必要，可做出合作期間內的排他性約定，如對政府同類授權的限制等。2023/7/2355四、PPP項目中相關合同的簽署關于項目收入項目合同應按照合理收益、節約資源的原則，約定社會資本主體的收入范圍、計算方法等事項。詳細內容可在合同附件中描述。

（1）社會資本主體提供公共服務而獲得的收入范圍及計算方法。

（2）社會資本主體在項目運營期間可獲得的其他收入。

（3）如涉及政府與社會資本主體收入分成的，應約定分成機制，如分成計算方法、支付方式、稅收責任等。若社會資本主體不參與項目運營或不通過項目運營獲得收入的，項目合同應在法律允許框架內，按照合理收益原則約定社會資本主體獲取收入的具體方式。項目合作合同中關于項目收入的約定2023/7/2356四、PPP項目中相關合同的簽署項目產品和服務的定價及調價

定價與調價的方式政府定價合同約定項目合同應按照收益與風險匹配、社會可承受的原則，合理約定項目服務價格及調整機制。2023/7/2357四、PPP項目中相關合同的簽署政府特殊要求的補償

項目合同應約定運營期間由于政府特殊要求造成社會資本主體支出增加、收入減少的補償方式、補償金額、支付程序及協商機制等。關于政府特殊要求的補償2023/7/2358四、PPP項目中相關合同的簽署風險承擔注意對以下風險承擔進行約定關于風險承擔的約定市場需求風險法律政策變化風險競爭風險其他風險2023/7/2359四、PPP項目中相關合同的簽署風險承擔-案例2008年張家界楊家溪污水處理廠（BOT）項目特許協議：2023/7/2360四、PPP項目中相關合同的簽署案例-來賓電廠-項目介紹1995年5月8日，廣西來賓B電廠作為第一個BOT試點項目獲得批準；1997年9月3日，該項目特許協議正式簽署生效，協議約定：特許期18年，建設期2年9個月，運營期15年3個月，2015年該項目應移交廣西區政府。項目總投資6.16億美元，股東投資1.54億美元（25%），法國電力國際出資60%，通用電氣.阿爾斯通公司出資40%，項目融資4.62億美元，由兩家英國銀行及一家法國銀行組成銀團聯合承銷。

2023/7/2361四、PPP項目中相關合同的簽署案例-來賓電廠-特許經營協議1、政府提供的條件（1）廣西政府免費或以優惠價格向項目公司提供電廠建設、運營和維護所需要的土地、供水、供電、通訊、道路、鐵路等現有設施的使用；（2）政府部門指定一家燃料公司供應項目公司所需要的燃料，并與項目公司簽訂燃料供應協議，按協議保證供應項目公司所需要的燃料（渠道許可）；

（3）項目公司可以享受國家和地方政府所規定的稅收優惠政策。這實際上就是我們前面講過的稅收優惠政策中非創設性的優惠政策；（4）允許社會投資者將其從電廠經營中獲得的人民幣扣除稅費后換成外匯匯出境外；

（5）在整個特許經營期內，所需要的各方面的協調和協助，關系政府都可以給予支持。（包括資格及許可取得的協調與配合，保底條款）2023/7/2362四、PPP項目中相關合同的簽署案例-來賓電廠-特許經營協議2、項目產品的調價機制關于項目產品的調價機制，合作合同（特許協議）約定：（1）由于政府政策的變化導致人民幣與外匯的兌換匯率大幅度變化的，允許調整電價來解決；（2）在通貨膨脹的時候可以調整燃料價格的變化。2023/7/2363四、PPP項目中相關合同的簽署案例-來賓電廠-特許經營協議3、關于風險承擔的約定（1）市場需求風險項目合作協議（特許協議）約定，保證每年至少購買35億千瓦時的上網電量，并指定由廣西供電局與項目公司簽訂購電合同和調度協議。該約定實際上還涉及渠道許可的內容。

（2）法律、政策變化的風險項目合作合同（特許協議）對法律變更內容做了詳細約定，在時效性和適用范圍方面，明確了法律變更適用于自投標文件提交日期之后，包括稅收和環保標準的變化。合同還設置了最低保障條款，如果法律變更使得項目公司的成本增加到一定幅度，項目公司有權要求恢復到法律變更前的經濟地位；法律變更導致項目公司無法提供電量時，項目公司仍有權獲得最低輸出電量的電費。2023/7/2364四、PPP項目中相關合同的簽署項目合作合同與特許經營協議合同體例僅簽訂項目合作合同同時簽訂項目合作合同與特許經營協議僅簽訂特許經營協議2023/7/2365四、PPP項目中相關合同的簽署以特許經營為實現方式的項目中項目合作合同與特許經營協議的矛盾項目適用關于特許經營的規定適用關于PPP的相關規定PPP項目-民事訴訟、仲裁特許經營協議-行政訴訟問題的關鍵：以特許經營為實現方式的項目中，同時適用的關于PPP項目的規定與關于特許經營的規定的二元化2023/7/2366五、PPP項目實際操作中具體的法律問題PPP

2023/7/2367五、PPP項目實際操作中具體的法律問題融資-債權融資

銀行貸款、委托貸款、信托貸款；

在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資；項目公司可以發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等；項目公司可以將來的收益權發行信托基金；引進社保資金或保險資金：國務院鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與PPP項目。債權融資的方式2023/7/2368五、PPP項目實際操作中具體的法律問題融資-股權融資在項目公司設立時，投資者便可吸納股權投資者，與之共同設立項目公司，也可在項目公司設立并運行一段時間后考慮通過增資擴股的股權融資方式繼續為項目融資。

參與股權投資的很大一部分主體是基金與信托，他們往往看到項目具有良好的前景，故愿意通過入股的方式參與進來，將來通過提前約定好的退出機制退出項目公司，從中獲取高額利潤。

基金、信托投資往往不限于股權投資，而是股權投資與債券投資相結合，達到最好的投資效率。股權融資很多時候，政府是不同意社會資本吸納其他股權投資者的2023/7/2369與金融機構組成聯合體保障融資的方式五、PPP項目實際操作中具體的法律問題保障融資的方式如何控制融資中的風險，保證能夠融到資提供有效的融資擔保金融機構出具貸款意向書2023/7/2370五、PPP項目實際操作中具體的法律問題融資擔保-劃撥土地使用權抵押

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第44、45條規定劃撥土地使用權非經相關政府部門批準不得抵押，并列出了劃撥土地使用權抵押的必備條件，包括“簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金”，而實踐中該條件很難滿足。

《最高人民法院關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》第二條也規定“企業對其以劃撥方式取得的國有土地使用權無處分權，以該土地使用權為標的物設定抵押，除依法辦理抵押登記手續外，還應經具有審批權限的人民政府或土地行政管理部門批準。否則，應認定抵押無效?！?/p>

劃撥土地使用權抵押2023/7/2371五、PPP項目實際操作中具體的法律問題融資擔保-劃撥土地使用權抵押

《國土資源部關于國有劃撥土地使用權抵押登記有關問題的通知》規定“以國有劃撥土地使用權為標的物設定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續，即視同已經具有審批權限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權抵押的審批手續?！?/p>

2012年實施的《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》中，國土資源部的國有劃撥土地使用權抵押審批被取消。

綜上，劃撥土地使用權抵押登記并未被法律禁止，但實踐中很難操作，而劃撥地抵押合同設定的劃撥地土地使用權抵押如果未經抵押登記是無效的。一些地方土地管理部門允許劃撥地土地使用權抵押給金融機構，建議就此問題與政府協商能否采取變通方式操作，如能否考慮政府批準將劃撥土地使用權抵押給銀行，再由銀行出具銀行保函。劃撥土地使用權抵押2023/7/2372五、PPP項目實際操作中具體的法律問題衍生問題-擔保簡介

根據法律規定，擔保有五種方式，即保證、抵押、質押、留置、定金。需要注意的是：當事人在為合法的債權提供擔保時，只能提供以上這五種擔保，而不能創設新的擔保形式。

與PPP模式相關的就是抵押和質押。

擔保簡介2023/7/2373五、PPP項目實際操作中具體的法律問題衍生問題-擔保簡介

留置：債權人按照合同約定占有債務人的動產，不履行債務的留置該財產，折價或者拍賣、變賣該財產的價款優先受償。

比如：甲把乙定做的衣服做好了，乙沒有給工錢，那么衣服由甲留置，給了錢再給乙衣服。

法定權利不用約定，符合條件可以行使。

留置、抵押和質押2023/7/2374五、PPP項目實際操作中具體的法律問題衍生問題-擔保簡介

質押分為動產質押、權利質押。動產質押是指將其動產移交債權人占有，將該動產作為債權的擔保。不履行債務時，債權人有權以該動產折價或者以拍賣、變賣該動產的價款優先受償。

權利質押：匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；依法可以轉讓的股份、股票；依法可以轉讓的商標專用權，專利權、著作權中的財產權；依法可以質押的其他權利。質押一般為約定擔保，以轉移占有為特征。舉個例子，甲向乙定做一件衣服，乙怕做好了甲不給錢，沒有做之前讓甲把手機押下。

留置、抵押和質押2023/7/2375五、PPP項目實際操作中具體的法律問題衍生問題-擔保簡介

抵押：是指提供一定的財產作為抵押物，不履行債務時有權以抵押物折價或者以拍賣抵押物的價款受償。

財產抵押之后，并不轉移占有，不影響抵押人對抵押物的使用，因此以財產抵押作為擔保的越來越多。

銀行多數采用貸款的方式。抵押可以是債務人以自己的財產提供的擔保，也可以是第三人提供的擔保。抵押設定一般須辦理登記手續。留置、抵押和質押2023/7/2376五、PPP項目實際操作中具體的法律問題融資擔保-應收賬款質押第223條：債務人或者第三人有權處分的下列權利可以出質：（六）應收賬款；

第228條：以應收賬款出質的，當事人應當訂立書面合同。質權自信貸征信機構辦理出質登記時設立。第229條：權利質權除適用本節規定外，適用