第二章行政公文行文規則行文規則是公文運行中應遵循的規矩與要求，是行政機關、單位的組織關系原則在公文處理中的體現。要使公文正常傳遞、發揮作用，正確的撰寫公文，必須了解和執行公文的行文規則。教學目的：了解公文的行文關系、行文方向與行文方式，掌握公文具體行文規則。教學重點：公文具體行文規則。第一節行文規則三要素行文關系行文方向行文方式一、行文關系（一）機關單位分類行文關系是機關單位之間的組織關系在行文中的體現。1.政權機關（1）立法機關體系：自全國人民代表大會及其常設機構、省市人民代表大會及其常設機構（省級以上立法機關或經全國人民代表大會授權的市級立法機關才有立法權）至鄉鎮人民代表大會。一、行文關系（一）機關單位分類行文關系是機關單位之間的組織關系在行文中的體現。1.政權機關（2）行政機關體系：依次是中華人民政府即國務院；省、市（直轄市）、區（各自治區和港澳行政特區）、縣（包括縣級市）、鄉、鎮政府。一、行文關系（一）機關單位分類行文關系是機關單位之間的組織關系在行文中的體現。1.政權機關（3）司法機關體系：從最高人民法院至鄉、鎮司法機關。一、行文關系（一）機關單位分類行文關系是機關單位之間的組織關系在行文中的體現。2.團體機關中國共產黨機關體系（黨委）；中國共產黨青年團機關體系（團委）；全國婦女聯合會機關體系（婦聯）；全國工會機關體系；等一、行文關系（一）機關單位分類行文關系是機關單位之間的組織關系在行文中的體現。3.實體機關包括：事業單位機關，均由國家提供一定的經費，如學校和研究機關等；企業單位機關等。實體機關一般縱向級別較少。一、行文關系（二）組織關系（行文關系）分類1.上下級關系即領導和被領導的關系，這是直接垂直的關系，一般在上下一級之間。如國務院和省政府。機關或部門的上行文報告和請示都是面向上一級的機關或部門。一、行文關系（二）組織關系（行文關系）分類2.隸屬關系不論大小和級別，都在同一系列內。如天河區政府就可以說隸屬國務院、廣州市政府、廣東省政府，而和湖南省政府就不是隸屬關系。在這一關系下，上級常用普發性下行公文，下級也可以越級使用上行文（在特殊情況下行文并且必須抄送上一級即直接上級機關部門）。一、行文關系（二）組織關系（行文關系）分類3.平級關系是在一個系列中的同等級別的機關或者部門、單位之間的關系。代表性文種是平行文函。有的通知也可以使用。一、行文關系（二）組織關系（行文關系）分類4.非隸屬關系指不是同一垂直系列不發生直接職能往來的機關及其部門、單位之間的關系，不論是相同級別還是不同級別，通過知照性行文如函進行協調，或聯合行文共同辦理。二、行文方向上行：指公文向上級機關單位運行。行政公文的上行文有議案、報告和請示。下行：指公文向下級機關單位運行。平行：指公文向同級或不相隸屬的機關單位運行。函、通知等都可以平行。泛行：指公文可以同時向上行、下行或平行，并向社會公布。行政公文中的公告和通告就屬此類。行文方向是以發文機關為立足點向不同機關運行的去向。三、行文方式1.從行文對象分（1）逐級行文：向直接的上級或者直接下級行文。（2）越級行文：越過自己的直接上級或下級行文。（3）多級行文：向直接上級并呈非直接上級或者向直接并轉非直接下級的一次性行文。（4）普發行文：向所屬各機關及其部門、單位一次性行文，主送機關使用泛稱。（5）通行行文：向隸屬機關和非隸屬機關以及社會群體一次性泛向行文。行文方式，指行文的方法和形式。三、行文方式2.從發文機關分

（1）單獨行文（2）聯合行文3.從對象主次分

（1）主送（2）抄送行文方式，指行文的方法和形式。第二節具體行文規則注重效用部門行文抄送規則報告規則

行文根據聯合行文

請示規則一、注重效用《辦法》第13條規定：“行文應當確有必要，注重效用。”公文不能隨意發出，一定要講究實效，這才能保證發文機關的權威性。公文要少而精，否則就會出現效率低下的問題，以致于造成文牘主義，產生官僚主義。二、行文根據根據主要表現在四方面：（1）黨和國家制訂的方針、政策、法規；（2）工作的實際情況；（3）各自的隸屬關系；（4）各自的職權范圍。《辦法》第14條、第15條、17、18、25條（一）（二）（三）（四）款、33條三、部門行文《辦法》第15條：“政府各部門依據部門職權可以相互行文和向下一級政府的相關業務部門行文；除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文。部門內設機構除辦公廳(室)外不得對外正式行文。”1.政府各部門在職權范圍內，可以互相行文和向下一級政府的相關業務部門行文。2.政府各部門向下一級政府行文只能采用函的形式。3.部門內設機構除辦公廳(室)外不得對外正式行文。三、部門行文第17條：“屬于部門職權范圍內的事務，應當由部門自行行文或聯合行文。聯合行文應當明確主辦部門。須經政府審批的事項，經政府同意也可以由部門行文，文中應當注明經政府同意。”第18條：“屬于主管部門職權范圍內的具體問題，應當直接報送主管部門處理。”這個規定是新提出的。四、聯合行文《辦法》第16條規定：“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯合行文；政府與同級黨委和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業單位也可以聯合行文。”四、聯合行文聯合行文在公務中常常是必要的：避免了各自分頭行文的不一致問題，增強了行文的權威性和約束力，減少了公文數量。安徽省人事廳、安徽省財政廳關于轉發人事部、財政部關于建立密碼人員崗位津貼的通知皖人發〔2004〕47號各市、縣人事局、財政局，省直有關單位：現將人事部、財政部《關于建立密碼人員崗位津貼的通知》（國人部發〔2004〕26號）轉發給你們，并提出如下貫徹意見，請遵照執行。（略）聯合行文中要注意：（1）確有必要。辦法第13條強調了這一問題。（2）明確主辦部門，見《辦法》第17條。因為主辦部門在聯合行文中有明確的行文職責，如協商意見、解決分歧、提出意見、報請裁定等（辦法第19條、26條、35條）。明確了主辦部門，聯合行文才能搞得更好。聯合行文中要注意：（3）協商一致。《辦法》第19條規定：“部門之間對有關問題未經協商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷。”（4）抄送上級機關。尤其是向下級機關的重要行文，聯合行文的內容要“同時抄送直接的上級機關”（《辦法》第20條）。五、抄送規則《辦法》第20條規定：“向下級機關或者本系統的重要行文，應當同時抄送直接上級機關。”重要行文，往往是在決定、通知和批復等文種中關于重要公務或者重大問題如撤換下級主要領導人、增設重要機構、審批大型項目、進行重要涉外活動的公文。對發文機關和下級機關來說，這就便于上級監督，避免出現重大差錯；對上級機關來說，這就便于了解和掌握情況，統一管理。五、抄送規則《辦法》第23條還規定：“受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關。上級機關向雙重領導的下級機關行文，必要時應當抄送其另一上級機關。”這樣，便于協調工作，防止出現矛盾問題。如某市學校一件公務，既需要直接上級機關的審批，又需要經費支出，這就要將請示主送市教育局，抄送市財政局。而市教育局下發批復批準該項目給這個學校時，要抄送市財政局。六、請示規則1一般不得越級請示

請示一般情況下要逐級進行。目的在于：維護正常的公務辦理程序，保證各級機關、單位工作職能的正常發揮，避免上下級機關工作不協調或脫節。除非情況特殊，如碰到情況緊急的戰爭、自然災害，長期拖而不決經請示直接的上級仍不能解決的問題，對直接上級機關進行檢舉、揭發的事項，必須越級請示才能決定的行動等，在一般情況下，請示不能越級。六、請示規則2一文一事《辦法》第21條規定：“‘請示’應當一文一事”，即請示的事項內容要單一、集中，才能使上級盡快批復。因為：凡請示事項，都是單位急于處理而又需要上級批準的。如在一份請示里寫入多種事項，就會出現可批可不批、全部批和部分批、快批和緩批的復雜情況。這就造成了批復的困難，甚至導致無法批復。六、請示規則3一般只寫一個主送機關《辦法》第21條規定：請示“一般只寫一個主送機關，需要同時送其他機關的，應當用抄送形式”。否則會引起兩種結果：（1）彼此推諉，結果沒有一個主送機關批復；（2）多種批復，幾個機關的批復意見不一致或相矛盾，使批復難于貫徹、執行。這兩種情況都會影響寫請示的目的。六、請示規則4不得抄送下級機關凡向上級的請示，不管批準與否或批準的結果是否與請示要求相同，請示機關都不能將請示內容抄送其下級機關。

六、請示規則4不得抄送下級機關

原因：向上級的請示，內容多屬重大問題，當請示，比如機構改革，人事調動，干部任免等，有些可能牽涉到下級機關的利益、工作，當請示還未批準或批準結果與請示不同時便告訴下級機關，可能會造成人心浮動，工作混亂，給事業帶來損失。

目的：維護正常的工作程序，不致于給工作帶來影響與損失。六、請示規則5不得以機關名義向上級機關負責人報送《辦法》第22條規定：“除上級機關負責人直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送請示。”

目的：規定程序辦事；有利于民主集中地處理問題，避免越權行為和不正之風；保證請示內容的真實性、民主性七、報告規則1報告中不得夾帶請示事項

報告是用來匯報工作、反映情況、提出建議的公文文種，上級對下級的報告，一般是不能批復的。報告夾帶請示事項的結果：一是“浪費表情”，使報告變成“泥牛入海”的東西；二是上級要求送報告的單位重新花時間把請示事項另寫“請示”上交。七、報告規則2一般不得越級報告3不得以機關名義向上級機關負責人報送

盡管報告主要用于向上級機關匯報工作，反映情況，答復上級機關的詢問，它與請示要經上級機關批復不同，但如上級機關負責人未直接交辦，報告便以機關名義向上級機關負責人報送，其結果會妨礙上級機關的其他負責人了解情況，直接或間接地影響民主決策，造成報告單位與上級主管公文處理部門工作不協調，給單位工作帶來影響。本章小結1行文關系、行文方向、行文方式2行文規則：注重效