/條例、規定和方法寫作的幾個問題

[內容摘要]條例、規定和方法是法規體公文家族中的重要成員，由于它們性質相盡但職能各異，因而在實踐中經常被人們混用或錯用。本文從這三個文種的使用主體、結構模式、寫作要領以及相關問題的界定等幾個方面作了詳盡闡述，廓清了當前公文理論界及實踐中的一些模糊認識。

[關鍵詞]條例

規定

方法

歸屬

寫法

要領

界定

條例規定和方法屬于法規體公文，是法規體公文家族中專門重要而且有用性專門強的文書種類，在機關和企事業單位的公務活動中占據著特不重要的位置。在實際寫作中，這三個文種的差不多結構比較簡單，具有相同的結構模式，容易把握；但在每一個文種的具體寫法和使用上卻有著專門大的專門性。正確把握這種專門性，是其能否發揮應有效用的關鍵。一、關于文種歸屬問題●“條例”、“規定”是黨的機關公文的要緊文種。《中國共產黨機關公文處理條例》第二章規定，“條例”用于黨的中央組織制定規范黨組織的工作、活動和黨員行為的規章制度；“規定”用于對特定范圍內的工作和事務制定具有約束力的行為規范。●“條例”、“規定”和“方法”又是國家行政法規、地點性法規的要緊形式。但在《國家行政機關公文處理方法》中，卻沒有將其列為公文文種，只是在實踐中被廣泛運用。就一般而言，對某一方面的行政工作作出比較全面、系統的規定，稱為“條例”；對某一方面的行政工作作出部分的規定，稱為“規定”；對某一項行政工作作比較具體的規定，稱為“方法”。國家行政法規的制發主體是國家最高行政機關——國務院；地點性法規的制發主體是省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會和省、自治區人民政府所在地的都市、經國務院批準的較大都市以及打算單列市的人民代表大會及其常委會。●“規定”、“方法”也是“部門規章”（即國務院各部門規章）和政府規章（即地點人民政府規章）的要緊形式。●一些地區、部門依照上述法規、規章而制定的不屬于法規、規章（因為法規、規章的制定者有著嚴格的限制）的“類規章性文件”，有時也使用“規定”與“方法”（它較多的是使用實施細則、規則、規程等）。二、關于結構模式問題

“條例”、“規定”和“方法”的內容結構一般由以下幾個部分組成：（一）標題。一般由兩大要素組成，一是“內容”，如“××市都市綠化”、“××省電子政務治理”、“××地區引灤工程治理”、“天津港保稅區外商投資企業審批和登記”、“中國共產黨紀律處分”等；二是“文種”，如“條例”、“規定”、“方法”等；屬于實施法律性質的法規、規章，在文種前面加“實施”二字，如《中華人民共和國行政法實施條例》；屬于暫行性質，在文種前加“暫行”二字，例如《××市鐵道口安全治理暫行方法》；屬于試行性質的，在文種后加括弧標注“試行”二字，例如《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。（二）正文。一般有三種寫法：一是“編章條式”的寫法。以《中國共產黨紀律處分條例》為例，全文分“總則”、“分則”、“附則”三大編，編下設章（共十五章），章下設條（總計一百七十八條）。“總則”部分為一至五章四十四條；“分則”部分為六至十五章，包括四十五至一百七十四條；“附則”部分包括一百七十五至一百七十八條。這一條例因此采納這種大編章的結構形式，顯然是由它所包含的復雜、浩大的容量所決定的。二是“章條款式”的寫法。容量比前例稍少一些的法規、規章，一般是采納全篇分作幾章的形式，第一章為“總則”，最后一章為“附則”，中間若干章屬于“分則”的內容。如《中國共產黨黨內監督條例（試行）》即是。三是“條項貫穿式”的寫法。內容比較簡單的規章，以及一些機關、企事業單位的治理制度多采納這種寫法。它的寫作特點是：全文既無獨立的開端，也無單獨的結尾，而是由若干條條并列成文。如《天津港保稅區外商投資企業審批和登記規定》即是。四是“撮要分條式”的寫法。這也是一些規章、制度比較通常采納的結構形式。如下文：國務院關于嚴禁淫穢物品的規定淫穢物品毒害人們的思想，誘發犯罪，危害極大。為了愛護寬敞人民特不是青青年的身心健康，維護社會治安，保證現代化建設的順利進行，對各種淫穢物品必須嚴格查禁。為此，作如下規定：一、對各種淫穢物品，不論是否以營利為目的，都必須嚴格禁止進口、制作（包括復制）、販賣和傳播。二、查禁淫穢物品的范圍是：……三、查禁淫穢物品的工作，既要堅決、認真，又不要擴大范圍。……四、海關要加強進出口環節的查禁工作。（五至十條，略）十一、本規定的實施方法，分不由公安部……制定。十二、本規定自公布之日起施行。例文采納的是“撮要分條”的結構形式。開頭屬“撮要”，由三句話組成，前兩句表明制發本規定的依據和目的，第三句用強調性慣用語“為此”表示對上文進行歸納性的綜述，于下文進行承繼性的概括，過渡到主體部分，即規定事項的講明。主體部分采納“分條”的形式，規定事項共寫了10條：一、二條講明嚴禁的范圍，三至八條交代查禁時應注意的問題，九、十條是對違犯規定者的處分原則。結尾，包括十一條與十二條，講明實施要求與時刻。例文條分縷析，清晰明白，令人一目了然。

三、關于寫作要領問題要寫好條例、規定和方法，需要把握以下幾點要領：（一）形式多樣，不離其宗從上述所舉實例能夠看到，法規性文件的外形結構是多種多樣的，它能夠呈現全文設編、編下有章、章下有條、條下有款的寫法，即“編章條款式”；也能夠先寫一個開頭講明制發緣由、目的和依據，然后分條列項講規定的事項及實施的要求與時刻；還能夠既無單獨的開頭，也無獨立的結尾，全文由若干條項貫穿。盡管它們的外形結構呈現出多彩多姿的形態，但其內在結構卻萬變不離其宗。那個“宗”確實是“總——分——附”，這確實是法規性文件結構的一條內在規律。所謂“總”，即在開端要講明制訂法規的目的、依據與適用范圍，它能夠是一個“總則”，也能夠是一個獨立的開頭語，還能夠是并列的一、二條；所謂“分”，即法規所規定的具體事項內容，它能夠是一個由若干章組成的“分則”，也能夠是并列的若干章或條文；所謂“附”，即用來明確時效、地效、人效、解釋權及未盡事宜的部分，它能夠是一個“附則”，也能夠是單獨的結尾段落，還能夠是兩三個條文。因此，我們在寫作“條例”、“規定”、“方法”時，不論你采納什么結構形式，那個“宗”是萬萬不可違背的。（二）把握文種，慎用“條例”“條例”屬于黨和國家的法規性文件，是一個高級機關方可使用的文種。它用于調整黨和國家生活某一方面的準則，規定有關政治、軍事、經濟、文化、教育、科技等一些重要事項，明確某一機關、組織的職責、任務和權限，具有專門強的權威性。《中國共產黨機關公文處理條例》中，對“條例”的使用者差不多做了十分嚴格的限定，應是“黨的中央組織”，因此，除非專門授權，顯然不可使用。“條例”又是國家行政機關的一個要緊文種，它的制發者是國務院。“條例”也是地點性法規的一個要緊文種，它作為公文，其制發主體差不多上是省、自治區、直轄市的人大及其常委會，或省會都市、較大都市、打算單列市的人大及其常委會（公布前，須經省、自治區人大及其常委會批準方可公布施行）。國務院于1987年4月21日在《行政法規規定程序暫行條例》中明確規定：“國務院各部門和地點人民政府制定的規章不稱‘條例’”。綜觀上述，不是任何一級黨政機關都能夠制發“條例”的，要正確了解這一文種，準確使用“條例”。（三）區不情況，規范行文國務院公布的國家行政法規，國務院各部門制定的“部門規章”，地點人民政府制訂的“政府規章”，有些也并不使用“公布令”而是用公布性“通知”來頒布，緣故確實是這些法規、規章具有特定的對象，不需要向社會上普遍告知，而是采納內部行文的方式，故用“通知”作為載體來頒行。條例是黨的機關公文中的要緊文種。《中國共產黨機關公文處理條例》第二章規定，“條例”用于黨的中央組織制定規范黨組織的工作、活動和黨員行為的規章制度。“規定”用于對特定范圍內的工作和事務制定具有約束力的行為規范。“條例”又是國家行政法規、地點性法規的要緊形式。對某一方面的行政工作作比較全面、系統的規定，稱“條例”；國家行政法規的制發主體是國家最高行政機關——國務院；地點性法規的制發主體是省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會和省、自治區人民政府所在的都市、經國務院批準的較大的都市、打算單列市的人民代表大會及其常委會。例如國務院于2003年6月8日公布的《物業治理條例》、2003年8月8日公布的《婚姻登記條例》，均是由國務院總理簽署公布的國家行政法規。又如2001年10月31日天津市人大常委會公布的《天津市人民代表大會常務委員會預算審查監督條例》2001年12月公布的《天津市見義勇為人員獎勵和愛護條例》均屬地點性法規，公布地點性法規與前述的國家行政法規的公布形式不一樣，它不使用“公布令”，而是使用“公告”。規定是黨的機關公文使用的要緊文種，用于對特定范圍的工作和事務制定具有約束力的行為規范。同時，它又是國家行政法規、地點性法規、部門規章（即國務院各部門規章）、政府規章（即地點人民政府規章）的要緊形式，用于對某一方面的行政工作作部分的規定。“規定”屬法規性文件。內部行文時，要以“通知”做“文件頭”，按“內部運行的規定”運行。按行文方式的不同，又有三種情況：一是由一級機關直接公布；二是由上級機關授權公布；三是報經上級機關批準公布。向社會上公開公布時，通常使用“公布令”來頒布，一般稱為“公開公布的規定”。“方法”是對某一方面的具體工作確定其具體處理原則和實施方法，使有關部門在辦理中有所遵循的一種公文。“方法”與“條例”、“規定”相比，對象范圍要窄，內容特不具體，它往往是實施條例的具體性要求。“方法”與“條例”、“規定”一樣同屬法規性文件。按其內容的不同，可分為“實施性方法”與“規定性方法”。因此，內部行文時通常使用“通知”做“文件頭”來頒行；而當向社會上直接公布時，則往往采取“法隨令出”的形式。“章程”是政黨、社會團體的組織活動規章或業務工作的辦事規則。屬政黨、社會團體的組織活動規章，對該組織及團體成員具有約束力，如黨章、團章、工會章程、婦聯章程等。屬業務工作辦事規則性質的章程，如招生簡章、招干簡章、辦學章程、業務工作章程等。規則是為了保證某一工作或活動的順利完成，對其所進行的程序、方式、方法及要求，寫成條文，形成制度，要求有關人員嚴格遵守，不得違反。規則的公布方法，不像法律和條例、規定、方法等行政法規公布時那樣嚴格，能夠用“通知”做“文件頭”來頒行，也能夠直接頒發。

“細則”是具體實施、執行某項法律、法規時，主管部門或下級執行部門制訂的具體實施方法。它是某一法律、法令和行政法規的具體化和延伸。例如《重要工業品自動進口許可治理實施細則》（2002年1月15日由國家經貿委、海關總署聯合公布），是為具體貫徹實施《中華人民共和國物資進出口治理條例》而制定的；《中華人民共和國外資金融機構治理條例實施細則》（2002年1月25日由中國人民銀行公布），確實是為實施《中華人民共和國銀行法》及《外資金融機構治理條例》而制定的。

“條例”、“規定”、“方法”等法規性文件，在內部行文時，要用法定文種中的“通知”做“文件頭”來加以頒行。向社會上公開公布，則采取“法隨令出”的原則，有的可使用“公布令”加以公布，如國家行政法規，國務院各部委制定的“部門規章”，省、自治區、直轄市人民政府等制定的“地點政府規章”；有的則不能用“令”，必須用“通知”，如“類規章性文件”。地點性法規應用“公告”予以公布。（四）全面具體，用語嚴密寫作法規性文件，內容要合理、切實、全面、具體。所謂“合理”，是指正確體現黨和政府的方針政策；“切實”，是指符合客觀現實情況；“全面”，是指凡牽扯到的問題都要有所講明，萬萬不可出現縫隙；“具體”，是指規定的范圍、尺度要具體，處理的界限要明確，特不是在“方法”的寫作中更應如此。法規性文件的用語極其嚴格，“差不多”、“原則”、“總的”、“大概”、“可能”、“約”、“差不多”、“兩三種”、“過半年”、“左右”、“力爭”、“幾乎”、“盡力”、“較大”等彈性語言不可使用，要字字清清晰楚、句句擲地有聲，特不是那種“水中望月”、“霧里看花”似的搖搖擺擺、模模糊糊的語言，“像雨像霧又像風”似的歧義語，絕對不能寫進法規性文件。歧義語是公文的大敵。想當年日本遭受原子彈之苦，除了政治、軍事等大背景外，它的直接導火索確實是當時日本內閣首相鈴木的一句歧義語。當前，在我們的公文中存在的一些歧義語專門值得一提。例舉一句：“要求所有黨員，特不是黨員領導干部，不得借過節之機向自己的上級領導同志送禮，不準用公款超標裝修自己的住房，不準用公款大吃大喝，更不準變相使用公款進‘三廳’尋歡作樂、違法嫖娼。”例中專門多地點差不多上容易造成歧義之處，敬請讀者自賞自酌。用如此的規則規范人們的行為，連“紙上談兵”的效果都不如，因為這張紙上沒有“兵”，“來來去去一場空”。

四、關于幾個相關問題的界定要寫好法規性文件，需要弄清以下幾個具體問題：

（一）有的“專家”講：通過人大及其常委會批準生效的“條例”、“通告”、“決定”、“規定”、“守則”、“實施細則”等都屬于行政法規。這種講法對嗎？不對。由國務院依照憲法和法律制定的法規稱為“國家行政法規”，具體文種包括“條例”、“規定”、“方法”。（二）有的“專家”講：“全國人大及其常委會審議通過的行政法規，由國家主席簽署‘令’，公布施行；各級人大及其常委會審議通過的地點性法規，由省長、市長和自治區主席簽署‘令’，公布施行。”這種講法是否給人一種混亂的感受？是的。其理由是：1、全國人大及其常委會審議通過的法規性文件不能叫“行政法規”，只有國務院制定的法規才稱作“國家行政法規”；2、“行政法規”的公布施行，通常是由國務院以“令”的形式公布的，而不是由國家主席簽署‘令’公布施行。3、地點各級人大及其常委會審議通過的地點性法規，它是由省、自治區、直轄市人大及其常委會使用“公告”予以公布，而絕對不可能是由省長、市長、自治區主席簽署“令”公布施行。因此，上述講法是錯誤的。（三）“法律”、“法規”、“規章”的要緊區不是什么？它們各自的制定有什么界定嗎？

“法律”、“法規”、“規章”這三個概念既有聯系，又有區不。在實踐中經常出現區不不清的問題。要做到正確使用，最要緊的是弄清三者之間的差異：1、法律。從廣義上講，泛指法律的整體；從狹義上講，依照我國《立法法》的規定，指由全國人大及其常委會制定、頒布的具有法律效力的規范性文件。如近期頒布的《行政許可法》、《居民身份證法》、《道路交通安全法》等。2、法規。由國務院依照憲法和法律制定的法規稱為“國家行政法規”，文種要緊包括“條例”、“規定”、“方法”；由地點即省、自治區、直轄市及其人大及常委會