南華大學文法學院畢業(yè)論文第18頁共20頁行政公益訴訟的概念目前我國法學界對行政公益訴訟之涵義尚無統(tǒng)一而明確的定義，有人認為“行政公益訴訟是指當行政行為侵害公共利益時，為維護該公共利益，法律允許無利害關系的私人或國家公訴機關向法院提起行政訴訟或司法審查的制度”，王月輝：《略論行政公益訴訟制度》《.山西師大學報(社會科學版)研究生論文?？罚?006,(9)也有人認為“行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！蓖踉螺x：《略論行政公益訴訟制度》《.山西師大學報(社會科學版)研究生論文專刊》，2006,(9)龔雄艷：《我國應該建立行政公益訴訟制度》，《法學雜志》，2001筆者根據自己的理解和認識對行政公益訴訟作如下界定：行政機關、法律法規(guī)授權的組織或其他社會公權力組織違法行為或不作為，導致國家利益或社會公共利益遭受侵害或有侵害之危險時，法律允許公民、法人或其他組織為了維護公共利益而向法院提起行政訴訟，人民法院依法進行審理和審判的制度。具體而言，它首先是指本案與原告沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是社會公益，而沒有直接損害原告私人的利益。此處之所以使用“沒有直接損害”一語，是因損害公共利益之行為必然間接損害私人利益，但這里只能作狹義理解，僅用以指被訴行政行為未“直接損害”原告自身的利益。當然，此處所說的非直接利害關系人不限于公民個人，還包括各種社會團體。其次，這種訴訟的對象是國家機關及其公務員，接受司法審查的是國家機關的作為或不作為，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人（行政機關）本身就是這種利益的法定守護人，所以公益訴訟理應主要為制約行政性權力而設。需要指出的是，西方法治國家突出強調司法是對各種公共權力的最終復審，所以被納入行政公益訴訟中的違法行政行為就不止于具體行政行為，如果行政主體的抽象行政行為侵害到公共利益，公民亦可提起訴訟。最后，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發(fā)生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。二、行政公益訴訟的現實必要性（一）行政公益訴訟的理論依據1、公民社會公共性權利的司法保護公民權利（包括社會公共性權利）受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發(fā)育水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利演變?yōu)榉ǘ嗬?，再發(fā)展成為現實權利的過程。公民權利的重要內容，總是通過法律來確認和規(guī)范的，因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利首先要設立相應的權利制度，即提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。劉海年主編：《人權與憲政》，中國法制出版社1999年版。然而，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，實體權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關注法律規(guī)范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題?！眲⑽淇。骸犊稍V性：法律文書的脈搏-兼論公司法的立法完善》，劉武?。骸犊稍V性：法律文書的脈搏-兼論公司法的立法完善》，2000年6月28日《法制日報》。2、私人力量對行政權的制約于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，《法學》2001年第5期。依我國行政訴訟法法之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其自身合法權益時，才有提請司法審查的權利；而如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據就在于：行政權本身就是為維護公益而設的，它的行使原則上不受司法審查。私人無權為公益提起訴訟，當法院認定公民個人與案件不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益，也即不認可其原告資格。按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權來糾正，以公權控制公權。依此，行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權借助司法手段對之進行審查；而只能靠公權系統(tǒng)內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這不由引起了作者對該理論的思考：它完美嗎？首先，行政權無限擴張。任何國家，任何政府，都經常提出“小政府，大社會”，精簡機構；中華人民共和國自建國以來就提出了精簡的目標，建立廉潔政府、效率政府的目標；但不知精簡了多少次，但精簡過后，一段時間又恢復了，只不過換了別的名字罷了。為什么精簡不下去？歸根到底就在于這個基本理論，用公權來控制公權，它必然是要增設機構，增設授權，其結果是惡性循環(huán)，行政權呈現出無限擴張的趨勢。其次，從公務的廉潔性上說，按照現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民可以向上級機關檢舉；對檢舉有功的公民，國家還可以給予獎勵。人們期望這些行政機關上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，使任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個前提，這些國家機關是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相之間也有形形色色的利益關系。不難看到，很多擅權瀆職、貪贓枉法的官員在被查處之前，都受過上級表彰，罩著許多光環(huán)，這難道還不能引起人們的警醒？總之，封閉的權力分立與制衡之設計一方面使得公權系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權益的途徑，違背了人民主權的根本法理。筆者作此種分析，當然不是主張權力制約的悲觀主義或取消主義，也不是完全否定先哲們關于國家權力制約的理論和那些英明的主權者及杰出的政治家的偉大實踐。這種認識的意旨在于，我們需要從權力和權利資源的整體配置和互動上進行深刻反省，運用公權以外的力量——私人力量，通過司法審查的手段，對行政權力進行制約。司法審查的精髓是什么呢？我們不應只看到這是法院通過司法程序來審查行政行為，實質上其意義在于動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種私益和公益。（二）、行政公益訴訟的現實依據我國是個傳統(tǒng)的人治高于法治的國家，官本位的思想根深蒂固，作為官方的行政機關，對于自己的行政行為長期以來都沒有認真考慮過合法，合理與否的問題，因此侵害公益與私人利益的事情屢見不鮮。隨著社會法制的發(fā)展，保護公共利益，特別是與環(huán)境，資源，公共設施等與公共利益息息相關的一些具體方面與行政行為之間的矛盾正變得越來越尖銳。主要摘自梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇上的發(fā)言。主要摘自梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇上的發(fā)言。保護環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，據中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的嚴正學訴椒區(qū)文化局不履行職責案，某縣文化局批準位于某小學對面的下屬文化館開設娛樂場所，且貼出大量帶有色情內容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民閻正學先生，因看不慣這種明火執(zhí)仗侵害未成年人合法權益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回起訴。關于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開發(fā)、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務管理部門應東平縣斑鳩店鎮(zhèn)政府和六個村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發(fā)展?jié)O業(yè)和多種經營，環(huán)境也得到極大改善，可謂受益無窮，對該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個鄉(xiāng)政府下令毀掉花費了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風固沙的“三北防護林”，建設葡萄園，發(fā)展“高效農業(yè)”。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。（三）、行政公益訴訟制度建立的可行性公民人權法律意識普遍提高，為確立行政公益訴訟制度提供了文化紛圍。隨著我國經濟的發(fā)展，社會的全面進步，民眾素質的日益提高，民主意識、法制觀念已漸入人心，維權意識、公益意識日益加強。為了確保行政機關依法行政，維護社會公共利益，已經有不少群眾就無關自己利益之事主動向法院提起訴訟。盡管他們的“公益維權”行為遇到了很多困難，但由于其出于監(jiān)督行政、維護公益的目的，獲得了人民群眾的廣泛贊譽和支持。社會各界要求建立行政公益訴訟制度的呼聲很高?？梢?，在我國建立行政公益訴訟制度反映了廣大群眾的要求。訴訟理論研究的深入和法官整體素質的提高，為確立行政公益訴訟制度奠定的基礎?！缎姓V訟法》、《行政處罰法》及諸多行政法律的頒布實施，使我國的行政法治體系日趨完備；二十年的行政法學理論研究取得了長足發(fā)展，為行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎；民事訴訟和刑事訴訟中相關立法和理論經驗以及國外的公益訴訟制度也具有重要的參考價值。而且我國各級法院在長期的審理行政案件中，已積累了相當豐富的審判經驗；在司法改革的進程中，各地都在進行法官的職業(yè)化、精英化建設，同時也在不斷吸納高學歷的法學專業(yè)人才，使得法官隊伍的整體素質日益提高，基本具備了審理此類案件的能力。有成功的實踐經驗可資借鑒。目前，世界上已有許多國家和地區(qū)降低了原告資格門檻，建立了行政公益訴訟制度。如美國的私人檢察總長制度，英國的以公法名義保護私權之訴，法國的越權之訴，德國的公益代表人制度，日本的民眾之訴等。在已經入世的今天，他們的成功經驗，值得我們吸收和借鑒。三、國外相關成功經驗的借鑒事物重要性的表現，最重要的體現就是在實踐中的運用。法律制度也概莫能外。一種法律制度的建立的過程是極及復雜的，需要不斷總結和吸收國內外的成功實踐。由于我國還沒有這一方面的相關實踐，而且關于行政公益訴訟各家都有自己的觀點，難分是非，因此只能借鑒國外的一些成功立法及司法實踐，再根據我國的具體情況靈活運用。（一）英國保護私權之訴行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規(guī)則卻不得而知。（二）、美國行政公益訴訟姜明安：《外國行政法教程》，北京法律出版社1993年版?！靶姓嬖V訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環(huán)境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格?！笨梢娫诿绹?，公民具有廣泛的訴的利益。（三）、法國越權之訴姜明安：《外國行政法教程》，北京：法律出版社1993年版。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟。它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。(四)、德國公益代表人之訴設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。四、我國行政公益訴訟發(fā)展構想根據我國的特點，再結合國外的經驗，筆者認為，可以從前置程序、原告資格、受案范圍、舉證責任、訴訟時效、訴訟費用等多方面進行這個制度進行相應的研究。由于行政公益訴訟的特殊性，下面將以原告資格與受案范圍作為筆者論述的重點。（一）、設置前置審查程序由于公益訴訟原告的情況較復雜，相互之間的差異較大，難免會發(fā)生有人濫用訴權的問題。為保證公益訴訟健康、有序的發(fā)展，筆者認為防止濫用訴權行為的最有效的方法就是設置公益訴訟的前置審查程序。先由作出有爭議的行政行為的機關的上級主管機關對案件進行訴前審查，并適當行使職權，做出相應的處理決定。這樣會提高效率，也有利于對行政公益的保護。同時，應規(guī)定若原告對決定不服，有合理理由也可提起訴訟，由法院來決定是否啟動公益訴訟，全面保障訴訟的進行。（二）、原告資格公益訴訟與私益訴訟區(qū)分的關鍵在于原告資格不同。事實上，“面對維護國家利益和社會公共利益的公民，如果不給予司法救濟，仍將其拒絕于法院的大門之外的話，這樣的法律是令人懷疑也是令人感到悲哀的?！比欢x予什么條件下的法律主體具備行政訴訟的原告資格，世界各國做法不一：德國賦予檢察官以公益代表人資格，日本賦予普通民眾以原告資格，美國賦予了納稅人、消費者、社會團體等主體原告資格，法國規(guī)定“只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以提起越權之訴，并不要求申訴人個人利益”。如何界定原告資格，實際上直接涉及行政訴訟對政府行政的監(jiān)督范圍，我國學者基于不同的考慮，對原告資格范圍爭議頗大：有學者從司法資源的有限性和防止濫訴的角度出發(fā)，主張只賦予檢察官和社會公共團體組織提起公益訴訟的權利。有學者認為由檢察院提起公益訴訟違背法理，也有學者主張應賦予無利害關系的一般公眾和檢察官，以及其它社會組織同時具有提起公益訴訟的原告資格。筆者同意第三種觀點。首先，事實上，依據我國憲政體制，人民是國家的主人，是國家一切公共財富和利益的最終的、真正的所有者，那么，任何侵犯公共利益的行為，其最終侵犯的都是人民自己的利益。因此，廣大民眾基于其利益所有者身份提起訴訟，在現有的法律體制中都是可行的，這一訴訟要求是應當得到法律支持的。再者，既然是為保護公共利益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的代表不同層次利益的法律主體進行行政公益訴訟，而不應有所限制。丹尼勛爵在《法律的訓誡》一書中指出：每個有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，而這本身就是他為確保法律得到實施要求法院頒布調卷令和訓令時的充分的利益。”最后，賦予國家機關，社會組織和公民個人均有起訴權，能分別發(fā)揮其各自的優(yōu)勢，彌補不足之處，形成強大的訴訟合力，更能充分保障違反公益的行政行為受到法律追究。例如，國家機關對某些損害公益的行為可能會顧慮方方面面的關系，面臨重重壓力而懈怠訴訟，但他的力量較公民個人而言更強，有訴訟對抗力的優(yōu)勢，公民個人的訴訟力量較弱，但“舍得一身剮，敢把皇帝拉下馬”的民眾在訴訟意志上很少會受到干擾，更敢于舉起公益訴訟的大旗。而且，由于公民具有分散的廣泛性，其對行政機關更容易形成全面的監(jiān)督。至于可能產生的濫訴問題，筆者認為，提起公共訴訟需要花費大量的時間、精力和金錢，且當事人還要承擔敗訴的風險，因此一般民眾不會隨意提起訴訟，導致濫訴。伯納得?施瓦茨曾風趣地說：“只有瘋子才會認為法院擁有復審權是因為行政訴訟具有無窮的樂趣。”綜上，筆者認為，在行政公益訴訟制度的設計上，我國完全有理由也有必要同時賦予一般公民，法人，其他社會組織和人民檢察院提起公益訴訟的原告資格。在法律條文的設計上，可在我國現行《行政訴訟法》第二條之后增加一條：“公民，法人，其他組織或人民檢察院認為行政機關或其工作人員的行政行為侵犯公共利益的，有權向人民法院提起訴訟”作為第三條。（三）、受案范圍行政公益訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政公益訴訟案件的范圍。從理論上講，所有侵犯公共利益的違法行政行為都應納入司法審查的范圍，才能實現依法行政、建立法治國家的目標。正如施瓦茨指出的那樣：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展?！钡鳛橐豁椫贫仍O計，只有從實際情況出發(fā)，結合本國國情的基礎上，適度超前和留有可進一步發(fā)展的空間，才能成功?？紤]到我國行政訴訟理論的發(fā)展狀況，行政機關行使職權及自我約束機制，司法機關解決行政爭議的能力等幾個影響受案范圍的因素，筆者認為，應將損害公共利益的抽象行政行為和具體行政行為一同納入司法審查的范疇。1、損害公共利益的抽象行政行為抽象行政行為是指由行政主體對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為。世界上很多國家都把抽象行政行為作為司法審查的對象。隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展，特別是入世后受世界貿易組織協(xié)議的影響，將抽象行政行為納入司法審查的范圍，是大勢所趨。首先，抽象行政行為是單方的行為，極有可能違背人民的意志，與憲法、法律相抵觸，所以抽象行政行為不應享有司法豁免權。其次，由于抽象行政行為是針對不特定對象作出的、能夠反復適用的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，決定了法院審查抽象行政行為是審查具體行政行為的前提，法院如果不對具體行政行為據以作出的具有普遍約束力的行政決定、命令加以審查，則具體行政行為的合法性審查便無從談起。所以，筆者認為行政公益訴訟的訴訟對象應包括抽象行政行為。但并非所有的抽象行政行為都納入到司法審查的范圍內，這里主要指規(guī)章及規(guī)章以下文件，具體表現為行政機關制定的侵害社會公共利益的“紅頭文件”?，F今，有些行政機關、特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權，推卸責任和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章打架、沖突、重復和管理失控。這類行為因為針對的是廣泛的、不特定的對象，又具有反復適用性，大都帶有侵害公益性質，因此應納入司法審查的范圍，以維護法律的統(tǒng)一，國家的尊嚴。2、損害公共利益的具體行政行為這里所指的具體行政行為包括行政作為和行政不作為。所謂“作為”是指行政機關通過采取積極的損害公共利益的行為；“不作為”是指具有法定職責的行政主體，在其職責范圍內，對侵害公共利益的違法行為置之不理，或放縱該行為。積極行政行為現代國家的法治原則，不僅要求行政行為合法，而且要求行政主體積極采取措施，保證法律的實施，維護國家利益和公民的合法權益。積極行政行為就是要求行政機關依據法定職權，在不需要行政相對人申請的情況下即作出行政行為，以確保政府能夠更好地滿足不斷增長的行政需要。但是，當行政機關或其工作人員基于地區(qū)利益、部門利益和個人私利行政時，往往是借行政行為之名，以侵害國家利益和社會公共利益為代價而為相對人謀取利益。實踐中出現了以“公共利益”為名，肆意侵犯公民合法權益的事例。一些地方政府機關和政府官員打著“公共利益”的旗號濫用權力，激起民憤，引發(fā)群體事件和社會不安定因素。如江蘇的“鐵本之亂”、湖南的“嘉禾之禍”、沈陽的“野蠻拆遷”事件，等等。顯然，按照原告適格理論，沒有誰有權對行政機關損害公共利益的行政行為提起行政訴訟。損害公共利益的行政不作為行政機關具有行政執(zhí)法職權，是處理行政違法行為的唯一法定機關。對于侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，只能先通過行政機關處理。當行政機關對揭發(fā)侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為的投訴不予答復或處理違法時，此時投訴人面臨的是行政行為的遲延、不作為和違法，并不具有對實施侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為人的直接訴權。投訴人面臨的救濟渠道只能是提起行政訴訟。當然，根據我國現行行政訴訟法的規(guī)定，對不作為提起的行政訴訟，必須是這種不作為侵犯了相對人的個人利益，如對有關許可證和執(zhí)照的申請拒絕頒發(fā)或不予答復；不履行保護人身權、財產權的法定職責等。但是，當行政不作為侵犯國家利益和社會公共利益時，由于不存在明確的受到侵害的利害關系人，按照現行行政訴訟法的規(guī)定是無法得到救濟的，而行政機關這種“不審訊、不予裁決，或拒絕審訊、拒絕裁決，與錯誤的裁決具有同樣的危害性”。因此，這種損害國家利益和社會公共利益的不作為，應當納入公益行政訴訟的范圍。結合我國行政管理的實際情況，筆者認為，以下領域內的行政行為應該納入行政公益訴訟的受案范圍：環(huán)境保護方面；國有資產的保護方面；國有土地的開發(fā)利用方面；政策性價格壟斷方面，同業(yè)競爭方面。在具體的法條設計上，可在我國《行政訴訟法》第十一條之后，單列一條：“人民法院應當受理公民，法人，其他組織，或者人民檢察院對下列行政行為提起的訴訟：(1)認為行政機關不履行或怠于履行其保護生態(tài)環(huán)境方面的法定職責，造成生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的；(2)認為行政機關應當對國有資產的流失承擔責任的；(3)認為行政機關對國有土地進行不合理或不合法地開發(fā)，使國有土地資源造成重大浪費的；(4)對政策性價格壟斷行為不服，認為其嚴重損害了公共利益的。(5)其他認為行政機關違法或不當行政使公共利益遭到重大損害的。（四）舉證責任的分配原則一般行政訴訟(即私益訴訟)中強調被告承擔更多的舉證責任，這與原告舉證能力有限有關。鑒于此，筆者認為，對于由一般民眾提起的公益訴訟，可以借鑒現行行政訴訟中舉證責任的分配原則，強調被告對其行政行為的合法性承擔舉證責任，并且被告應當承擔向法庭提供其行政行為所依據的國家法律，法規(guī)及規(guī)范性文件的責任；有關損害事實及程序上的事實，仍應遵循“誰主張、誰舉證”的原則。在由檢察機關和社會團體組織提起的行政訴訟中，則應強調原告的舉證責任，原告除應對損害事實及程序上的事實負舉證責任外，法院還可以責令其對行政行為的違法性負舉證責任。最后，如果案件復雜，可在訴前設置獨立的證據調查階段，在這一階段，法院可依申請參加證據收集工作(法院在職權范圍內，對被訴行政行為的危害性，以及對因該行政行為所引起的公共利益受到的損害的大小，社會的損失金額進行評估和調查)，這有利于及早確立案件的性質和特點，防止訴訟拖延，以便更有利于維護公共利益和行政效率。（五）、訴訟費用的承擔原則行政公益訴訟一般涉及面較大，因此訴訟費用相對較高，考慮到原告的承擔能力有限和其維護公共利益的訴訟目的。筆者以為，應當實行事先不繳納訴訟費用原則，或者實行按件繳納訴訟費原則，每件費用不應超過當地每月人均生活費用的5倍，其不足法院辦案支出部分應由國家財政給予補貼，最終的判決中，可以不適用誰敗訴誰承擔的原則，法院可以責令原被告雙方分擔或一方獨立承擔。（六）、異地審判的采用我國通過幾十年的法制建設，人們的法治意識不斷增強，對法院的期望值也不斷提高。但在現有國情下，由于部分法院存在地方保護、人情案、部分法官素質低等情況，嚴重影響了司法公正，造成法院的公信力下降，司法權威得不到真正維護。“人們遇到行政行為的侵害后，不想告、不愿告、不敢告?！睂Υ耍P者建議對于行政公益訴訟案件，法院可以采取“異地審判”的形式來進行審理。即由中級及中級以上人民法院直接受理，再由該院指定被告所在地以外的其他法院進行審判。這樣做：一是有利于法院獨立行使審判權，減少外界干擾，真正做到審判獨立；二是使案件雙方當事人地位進一步平等，有利于矛盾的解決；三是有利于法官能夠真正公平、公正的審理案件，提高人們對法院的信任度。例如，我國臺州自2002年7月開始，對行政訴訟案件實行異地交叉審判。結果，政府敗訴率上升近4倍，群眾的正當利益得到了更多的維護。對此，中國社科院教授劉俊海贊譽說：“中國人的官本思想很濃，一朝一夕很難剔除。行政官員對老百姓‘告狀’心存芥蒂。所以老百姓要告官而且要告贏是很難的事情。臺州中院行政庭法官為實現司法公正作出了不懈努力。他們的這種做法，我覺得有推廣價值。一是可以打破種種保護傘，督促各級政府依法行政；二是老百姓可摘除包袱；三是有利于增強法院的公信力。將我國法治建設推向新的良性循環(huán)。”（七）、獎勵機制公民提起行政公益訴訟往往要花費大量時間、金錢與精力，給予勝訴的原告適當的獎勵，一方面是對其因訴訟而受到損失的補償；另一方面，有利于鼓勵更多的公民加入法律監(jiān)督的領域。在此，筆者以為，在行政公益訴訟制度實施的前期對勝訴的一方應給予相當可觀的獎勵，雖然對勝訴方來說可能給予過多，但與損害公共利益的違法行政行為得不到制止的狀況相比，是不足為提的。而且，這也有利于公益的保護，促使行政主體依法行政，將我國的法治狀況推向良性循環(huán)。這在國外不無先例，如美國《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數額的罰金，提起公益訴訟的原告有權從被告的罰金中提取15—30%的金額作為獎勵。這一規(guī)定對我國也不無借鑒意義。五、結語哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規(guī)的、常設的，最后的救濟底線，這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的，無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個重要原因是因為我國現在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。期待公益訴訟在我國早日得以建立健全與完善。相關參考文獻：[1]馬原：《行政訴訟條文精釋》[M]．人民法院出版社2003。[2]劉善春：《行政訴訟原理及名案解析》[M]．北京：中國法制出版社2001。[3]胡肖華：《權利與權力的博弈：行政訴訟法修改縱橫談》[C]．北京：中國法制出版社2005。[4]張樹義：《行政法與行政訴訟法學》[M]．北京：高等教育出版社2002。[5]胡建淼：《行政訴訟法學》[M]．北京：高等教育出版社2003。[6]楊海中，章志遠：《中國行政法基本理論研究》[M]．北京：北京大學出版社2004。[7]周佑勇：《行政法基本原則研究》[M]．武漢:武漢大學出版社2005。[8]佟麗華，白羽：《和諧社會與公益法——中美公益法比較研究》[M]．北京：法律出版社2005。[9]中國法學會行政法學研究會：《修憲之后的中國行政法——中國法學行政法學研究會2004年年會論文集》[C]．北京：中國政法大學出版社2005。[10]樊崇義：《訴訟法學研究（第一卷）》[M]．北京：中國檢察出版社2002。[11]尹晉華：《法律的真諦：寫給執(zhí)法者的書》[M]．北京：中國檢察出版社2006。[12]蔡虹：《行政訴訟證據問題研究》[M]，武漢水利電力大學出版社1998年版。[13]鄭春艷：《論民眾訴訟》[J]，《法學》2001年第4期。[14]王名揚：《法國行政法》[M]，中國政法大學出版社1988年版。[15]李全慶：《域外行政公益訴訟考察》[J]．徐州教育學院學報。[16]蔡虹，梁遠：《也論行政公益訴訟》[J]．法學評論（雙月刊）。[17]解志勇：《論公益訴訟》[J]．行政法學研究，2002（2）。文獻綜述本論文是有關于行政公益訴訟現實必要性以及相關的制度構建方面的文章，論文以現實必要性作為切入點，以制度構建為文章核心重點層層張開，嘗試對行政公益訴訟進行闡述。在文章成文的過程中，大量的文獻對成文起到了基礎性的作用。首先就行政公益訴訟的概念這一整篇論文的基礎概念，所參考的各論文或者是著作表述概念不一，比如“行政公益訴訟是指當行政行為侵害公共利益時，為維護該公共利益，法律允許無利害關系的私人或國家公訴機關向法院提起行政訴訟或司法審查的制度”，再比如“行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！比欢泄餐奶攸c就是均是采用對比以及比較的研究方法，在前人成果的基礎之上，提出自己的觀點和看法。筆者相應的提出自己對此的定義，并就其內涵、外延進一步的展開論述。在現實必要性這一板塊，法理基礎是筆者文章動筆的難點之一。筆者查閱大量資料、論著，甚至于知名法學家法學論壇發(fā)表的言論進行查證。就這一主題，劉善春著《行政訴訟原理及名案解析》、王名揚著《法國行政法》等文章都提出了相應的法理基礎，綜合各家言論筆者總結出公民社會公共性權利的司法保護、私人力量對行政權的制約這樣兩個法理觀點。在現實依據這一板塊上，數據和現實案例當是最有效地文章佐證。文章所列的美國、法國、英國、德國之具體立法實踐大部分采自姜明安著《外國行政法教程》中的內容。筆者認為該著作論述較為全面，既包括德法等大陸法系國家行政法立法實踐，也具有英美等普通法系立法實踐，具有較大的代表性。而在文章的核心部分即制度的構建，綜合胡肖華：《權利與權力的博弈：行政訴訟法修改縱橫談》、張樹義《行政法與行政訴訟法學》、蔡虹，梁遠《也論行政公益訴訟》、解志勇《論公益訴訟》等大量著作，分成7個部分，考慮到行政公益訴訟的特殊性，筆者尤其借鑒了張樹義：《行政法與行政訴訟法學》、蔡虹，梁遠：《也論行政公益訴訟》論述中的有關于原告資格、受案范圍的見解。比如就原告資格這一方面，張樹義：《行政法與行政訴訟法學》就主張應賦予無利害關系的一般公眾和檢察官，以及其它社會組織同時具有提起公益訴訟原告資格。致謝詞在本次畢業(yè)設計過程中，左洪劍副教授對該論文從選題、構思、資料收集到最后定稿的各個環(huán)節(jié)給予細心指引與教導，使我對行政公益訴訟有了深刻的認識，得以最終完成畢業(yè)設計，在此表示衷心感謝。左同時也要感謝我們文法學院的各位老師，他們在本文寫作的各個階段給出了許多寶貴意見。導師們的高深精湛的造詣與嚴謹求實的治學精神將永遠激勵著我。在四年的大學生涯里，還得到眾多老師的關心支持和幫助，在此，謹向老師們致以衷心的感謝和崇高的敬意!大學四年生活轉瞬即逝，畢業(yè)在即，在此衷心祝愿各位老師工作順利身體健康，祝各位同學前程似錦！目錄第一章總論 11.1項目背景 11.1.1項目名稱及承辦單位 11.1.2承辦單位 11.1.3項目建設地點 11.1.4可行性研究報告編制單位 11.2報告編制依據和研究范圍 11.2.1報告編制依據 11.2.2研究范圍 21.3承辦單位概況 21.4項目提出背景及必要性 31.4.1項目提出的背景 31.4.2項目建設的必要性 41.5項目概況 51.5.1建設地點 51.5.2建設規(guī)模與產品方案 51.5.3項目投資與效益概況 51.6主要技術經濟指標 6第二章市場分析及預測 82.1綠色農產品市場分析及預測 82.1.1生產現狀 82.1.2市場前景分析 92.2花卉市場分析及預測 112.2.1產品市場現狀 112.2.2市場需求預測 122.2.3產品目標市場分析 132.3中藥材產品市場分析及預測 132.3.1產品簡介 132.3.2產品分布現狀分析 152.3.3市場供求狀況分析 162.3.4市場需求預測 17第三章建設規(guī)模與產品方案 203.1項目的方向和目標 203.2建設規(guī)模 203.3產品方案 213.3.1優(yōu)質高產糧食作物種植基地 213.3.2無公害蔬菜種植基地 213.3.3中藥材種植基地 213.3.4花卉種植基地 21第四章建設場址及建設條件 224.1建設場址現狀 224.1.1建設場址現狀 224.1.2廠址土地權屬類別及占地面積 224.2建設條件 224.2.1氣象條件 224.2.2水文及工程地質條件 234.2.4交通運輸條件 234.2.5水源及給排水條件 244.2.6電力供應條件 244.2.7通訊條件 244.3其他有利條件 244.3.1農產品資源豐富 244.3.2勞動力資源充沛 254.3.3區(qū)位優(yōu)勢明顯 25第五章種植基地建設方案 265.1概述 265.1.1種植基地運營模式 265.1.2種植基地生產執(zhí)行標準 265.23000畝優(yōu)質高產糧食作物種植基地建設方案 285.2.1品種選擇 285.2.2耕作技術 285.2.3種植基地建設內容和產量預期 335.32000畝無公害蔬菜種植基地建設方案 345.3.1概述 345.3.2無公害蔬菜質量標準 345.3.3蔬菜栽培與田間管理 355.3.4種植基地建設內容和產量預期 375.42000畝中藥材種植基地建設方案 385.4.1概述 385.4.2GAP基地建設要求 385.4.3選擇優(yōu)良品種 395.4.4金銀花栽培與田間管理 395.4.5種植基地建設內容和產量預期 435.52000畝花卉種植基地建設方案 445.5.1概述 445.5.2技術方案 455.5.3種植基地建設內容和產量預期 49第六章田間工程及配套設施建設方案 516.1概述 516.23000畝綠色糧食作物種植基地灌溉方案 516.2.1總體布局 516.2.2設計依據 526.2.3灌溉制度的確定 526.2.4渠道襯砌工程設計 536.32000畝無公害蔬菜種植基地灌溉方案 556.3.1總體布局 556.3.2設計依據 556.3.3主要設計參數 566.3.4灌水器選擇與毛管布置方式 566.3.5滴灌灌溉制度擬定 576.3.6支、毛管水頭差分配與毛管極限長度確定 586.3.7網統(tǒng)布置與輪灌組劃分 596.3.8管網水力計算 606.3.9水泵揚程及選型 646.42000畝中藥材種植基地灌溉方案 656.4.1設計依據 656.4.2設計參數 656.4.3噴頭選型和布置間距 656.4.4灌溉制度 666.4.5取水工程規(guī)劃布置 686.4.6管網水力計算 706.4.7機泵選型 726.52000畝花卉種植基地灌溉方案 726.5.1設計依據 726.5.2微灌主要設計參數 726.5.3微灌灌水器選擇與毛管布置方式 736.5.4微灌灌溉制度擬定 746.5.5微灌支、毛管水頭差分配與毛管極限長度確定 756.5.6微灌網統(tǒng)布置與輪灌組劃分 766.5.7微灌管網水力計算 776.5.8水泵揚程及選型 816.6田間道路工程 866.7灌溉工程 866.7.1機井工程 866.7.2提灌站改造 876.8溝道治理工程 896.9田間配套設施 906.9.1倉儲工程 906.9.2農業(yè)技術培訓中心 93第七章節(jié)能、節(jié)水 967.1研究依據 967.2能耗分析 977.3節(jié)能措施 97第八章環(huán)境與生態(tài)影響分析 988.1環(huán)境影響現狀分析 988.2生態(tài)環(huán)境影響分析 988.2.1建設期對生態(tài)環(huán)境的影響 988.2.2運營期對生態(tài)環(huán)境的影響 988.3生態(tài)環(huán)境保護措施 988.3.1采用的依據和標準 988.3.2建設期對環(huán)境的保護措施 998.3.3運營期對環(huán)境的保護措施 1008.4環(huán)境影響評價 100第九章企業(yè)組織與勞動定員 1019.1公司體制及組織機構 1019.2勞動定員 1019.3人員來源及培訓 1029.3.1人員來源 1029.3.2人員培訓 102第十章項目組織管理與實施進度計劃 10310.1基本要求 10310.2項目組織 10310.3項目管理 10310.4建設周期計劃 104第十一章風險分析 10511.1風險因素 10511.2風險因素分析及風險程度 10511.3防范和降低風險的對策 106第十二章投資估算和資金籌措 108HYPERLINK\l"