充分發揮人大對立法的主導作用健全立法體制機制，發揮人大對立法工作的主導作用，是全面推動依法治國新時期立法工作面臨的重大課題。發揮人大對立法工作的主導作用，重在加強人大在立法各個環節的組織協調作用。

在奉行“法治至上”的當下社會，“良法是善治前提”的理念已深入人心，而良法的煉成有賴于完善的立法體制。憲法、地方組織法及立法法確立了我國中心和地方統一而分層次的立法體制。在立法學理論中，立法權限、立法權的運行、立法主體三者的體系與制度構成了立法體制的三要素。從應然角度看，享有立法權的人大及其常委會在立法中發揮主導作用是人大作為立法主體依法履職的題中之義。然而，從實然角度看，現有立法體制下近八成的法律、法規是由作為執法機關的行政機關起草的。黨的十八屆四中全會通過的《打算》在針砭一些法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿、針對性與可操作性不強、立法工作中部門化傾向及爭權諉責現象較為突出等現象的同時，明確提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。全國人大正在審議的立法修正草案也新增了人大及其常委會“加強對立法工作的組織協調，充分發揮在立法工作中主導作用”的重要內容。

發揮人大主導作用并不意味著人大包辦立法工作

發揮人大對立法的主導作用，首先必需深刻領悟四中全會《打算》規定的豐富內涵，精確把握立法法規定的立法本意與精華。簡而言之，人大主導立法工作并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作，消退所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的傾向并不意味著政府部門無權起草法律、法規草案。根據法律、法規的相關規定，政府是有權提出法律、法規案的法定主體，自然有權起草法律、法規草案。從立法實踐看，相當多的法律、法規涉及政府相關部門的治理體制、執法體制以及人員、編制確實定及資金劃撥等政府的法定職能與權限范圍，這也是不少法律、法規案由政府部門起草的緣由。誠然，存在并不肯定是合理的，在全面推動依法治國的新時期，“立法為民”的立法理念取代了傳統的以“管”為本、以“權”為本的理念，立法正處于轉型進展期，立法重心正由注意便利政府治理、約束治理相對人的“治理型立法”，轉向注意標準政府行為，愛護治理相對人合法權益的“維權型立法”。適應這一變化需要從立法體制、機制上進展變革，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

起草法規案并非人大發揮主導作用的唯一載體

發揮人大對立法的主導作用，需要廓清觀念上的誤區，起草法律、法規案并非人大發揮主導作用的唯一載體。基于人大擔負立法的重要職能，人們習慣于將人大稱為立法機關，并且將立法與法規案的起草直接劃等號。其實，法規案起草僅僅是立法程序的一局部，立法的關鍵環節是法規案的審議，人大在廣泛征詢各方意見，包括獨立第三方意見的根底上就法規草案的合法性、合理性、適當性進展審議、修改。有鑒于此，人大被定位于法律、法規的審議機關。四中全會的《打算》要求的是“綜合性、全局性、根底性等重要法律草案”由人大組織起草。在上海地方立法實踐中，市人大常委會不但起草了不少重要的地方性法規草案，更注意在審議階段充分發揮人大的主導作用。以本年度立法為例，社會廣為關注的《自貿區條例》由市政府相關部門供應草案，起草過程中市政府主要領導親自協調的密度、深度、廣度在本市地方立法實踐中前所未有，立法草案的成熟度不言而喻。然而，即便如此，人大在審議過程中，廣泛聽取各方面的意見，充分發揮主導作用，僅條例初審階段，對草案60條中的57條作了修改，修改率到達88%。實踐已經證明，人大堅持的“負面清單”的立法思維，“法無制止皆可為”的立法導向，“立意高一點、條文少一點”的立法思路，有利于增加立法的適應性、穩定性、前瞻性，充分釋放創新的制度空間。又如，在大氣污染防治條例的修改正程中，充分發揮人大主導作用，著力將上海打造成為違法本錢最高、法律責任最嚴的城市，將原來實施方法的52條增加為108條，增幅到達103%，其中法律責任新增35條，占新增條文數的62.5%。上海推動的長三角治理霧霾的區域立法協作，使區域立法協作從理論討論變為立法現實，這一首創得到了全國人大的認同，對我國地方立法的實踐產生了示范作用，上海組織制定的示范條款已在江蘇、安徽的立法中得到復制、推廣。

人大主導作用主要表現為人大的組織協調作用

在立法工作層面，人大對立法的主導作用貫穿立法工作全程。近年來，上海市人大常委會在這方面積極探究，積存了一些勝利的閱歷。僅以本年度立法工作為例，注意在立法工作的各個環節加強立法工作的組織協調，發揮人大的主導作用。首先，加強前段把關，從源頭上發揮人大主導作用。在編制年度立法規劃時，通過確定立項標準和遴選原則，加強頂層設計，進一步完善立項論證制度、聯合論證制度，通過發放立項通知書的方法明示起草法規草案時必需解決的立法難點。其次，發揮法規案起草環節的主導作用。由人大自行起草標準人大代表權利義務的三件重要地方性法規，由人大相關委員會組織起草預防職務犯罪條例，并托付獨立第三方起草《自貿區條例》專家建議稿，實現了本市獨立第三方起草法規案零的突破。再次，加強中端監管，首次探究法規案起草過程中的中期評估制度、準時消退法規草案中存在的問題，積極探究法規草案提請人