對中國地方政府制度創新作用的一種闡釋

中國的市場化是一場前所未有的制度變遷，并帶有明顯的政府主導色彩，政府實施了大規模的制度創新。在漸進改革的路徑下，地方政府在很多領域都充當了制度創新“先行官”的角色。本文不準備就此作全面的展開，而主要對其最重要領域——產權制度創新所起的作用作一些探討。

一、打破原有制度變遷的路徑依賴，以多元產權制度創新推動中國的市場化進程

所謂路徑依賴，指的是制度變遷的路向對現存制度安排存在一定的依賴關系。決定制度變遷路徑的有兩種力量：報酬遞增和不完全的市場。如果沒有報酬遞增和不完全的市場，制度并不重要。但是由于報酬遞增和不完全市場的普遍存在，制度就變得很重要，類似于技術變遷中4個方面的強化機制就會發揮作用：[1]設計一項制度需要大量的初始成本；學習效應；協調效應；適應性預期。隨著以特定制度為基礎的契約的盛行，將減少不確定性，從而得到自我強化而持續下去，或是良性循環，或是鎖定在某種無效率的狀態下。一旦進入了鎖定狀態，往往要引入外生變量或依靠政府體制的改變才能扭轉其方向。

由于歷史的原因，我國選擇了一條以國有制為主的產權制度安排，它與計劃經濟體制相適應。改革初期，無論是理論界還是實踐界，絕大多數人都相信這種制度安排還有生命力，可以通過改革使其逐漸完善。因上述4個方面的自我強化機制而形成制度的路徑依賴，使制度主體難以從制度內部尋求突破。人們相信，原有制度會隨著它們的推行，單位成本和追加成本都會下降。通過不斷的改進，如放權讓利和加強管理方等，降低制度的運行成本，增加制度的產出。眾多與之相適應的組織，如政府機構、金融與商業網絡等，其運作習慣和方式都與其密不可分，法律制度、習慣和道德等正式和非正式規則等，也與之共生共存，從而產生相互協調的制度效應，強化對傳統制度的依歸。與傳統體制相適應的組織及其成員是既得利益者，維護原有的制度對它們來說可以減少不確定性，對未來有較好的收益預期。而對市場制度規則，則超出了其知識范圍之外而難以把握。

國有企業的產權屬國家所有，政府代為行使所有權。政府目標的多重性決定了國有企業的自主權不可能真正落實。政府除了要滿足企業的利潤最大化的要求外，也要滿足社會的要求，如就業水平和社會保障等。而在實際生活中，是很難兩全的。為了保證就業率，政府會在自己的權力范圍內干預企業的裁員措施。官員往往有一定的任期，為了達到任期內利益的最大化，可能要求企業上那些短期內見效快的項目，這就有可能違背市場規律。要知道，政府總會有辦法通過各種正式或非正式制度安排對企業的經營者施加影響。因此，指望缺乏自主權的國有企業去推動市場化進程，就是一句空話。在這種制度依賴下，市場化的動力只能源自體制外的其他經濟力量。

改革初期，中央政府的放權讓利使地方政府具有了獨立的行為目標和行為模式，具有了強烈的追求本地經濟快速增長以及響應獲利機會進行制度創新的動機。然而，中央給予地方在國有經濟的權力運作空間很有限，改革的難度和成本大，迫使地方政府從傳統體制外入手，進行增量制度創新，培育新產權主體，獲得改革的比較效益。于是，一些地方政府做出種種制度安排，直接投資、組織或扶持非國有產權制度，如興辦鄉鎮企業，鼓勵和扶持個體和私營企業的發展，引進外資和促進“三資”企業的發展，發展股份合作制等，從而使中國原有單一產權制度向多元產權制度過渡。

鄉鎮企業、個體企業、私營企業和外資企業與市場經濟有著天然的聯系。它們始終沒有被納入資源配置計劃的盤子中，其資源要素的供給主要從計劃范圍以外取得，產品也在計劃渠道以外銷售。企業經營預算的約束是比較硬的，職工沒有鐵飯碗，經營不善就要被淘汰。鄉鎮企業，雖然也是集體企業，但由于公有化程度相對比較低，經營自主權也相應較大，容易走上市場。鄉鎮政府和村集體組織相對直接依靠于企業的發展，他們更注重按市場規律辦事，減少交易費用，提高企業的收益率。作為鄉鎮企業產權的最終代表者的社區居民，由于委托—代理鏈條短，地域和人際關系范圍也較窄，相對于國有企業更能實現對企業經營者的監督。另外，鄉鎮企業經營者的職位是硬約束的，與經營業績直接相關，市場準則發揮著根本性的作用。這種種原因，使鄉鎮企業必須走市場化的道路。其他新經濟形式，如個體企業、私營企業和外資企業則無論從哪個方面看，都是市場經濟的當然力量。

樊綱等人最近研究了中國各地區的市場化程度。他們選擇了“政府與市場的關系”、“非國有經濟的發展”、“產品市場的發育程度”、“要素市場的發育程度”和“市場中介組織發育和法律制度環境”5個指標作為衡量市場化程度的依據，各項的權重分別是：、、、、，非國有經濟所占的權重最大，說明它們對中國的市場化進程作出了最重要的貢獻。

從表中可以看出，非國有經濟與市場化程度有著高度的正相關性。市場化程度前4名的省份，其非國有經濟的比重也總是排在前4位。而且，一個地區非國有經濟的比重越高，其產品市場和要素市場的發育程度也相對較高。因為，非國有經濟的原材料、產品銷售、勞動力、資金等要素更多地來自于市場，相應地要求產品市場和要素市場有較好的發育，也為其成長提供了廣闊的空間。由此，導致市場化的全面推進。

非國有經濟對市場化的另一個推進作用是以自己的進入市場而與國有經濟形成競爭態勢，對國有經濟施加壓力，促使它們走上市場，從而使增量市場化向存量市場化過渡。特別是在價格雙軌制的條件下，國有企業的原材料購買和產品銷售開始受邊際價格的調節，它要與非國有企業爭能源、原材料和市場份額。1984年城市經濟改革全面攤開前后，國有企業先后進行的包括利改稅、撥改貸、企業承包制和股份制等改革試驗，事實上都是在這種競爭壓力下所內生出的。同行業中國有經濟與非國有經濟之間的競爭，必然使得它們之間越來越按照市場規律辦事，典型的例子是原有的價格壟斷被打破，價格形成機制以供求關系為依據。90年代以后不同企業之間的價格戰就是市場競爭的表現和結果。以服裝業為例，鄉鎮企業的進入對國有部門帶來了競爭壓力，市場競爭使行業的平均利潤率大大下降。1980年紡織業的資金利稅率為69％，而到1991年，卻只有7％。張軍把國有企業稱作“主導部門”，把同行業的非國有部門稱作“邊界部門”，代表著主導部門的“競爭性邊界”。在中國改革的初期，競爭性邊界主要是鄉鎮集體企業。從80年代中期開始，個體經濟和私營經濟有了較快的增長，進一步擴大了競爭性邊界的規模。與此同時，政府也逐漸減少了計劃經濟的范圍，從而使中國的市場化領域不斷擴大。正如諾思指出的，重要的是進入——進入創造了競爭，刺激了市場發展，導致國家控制的放松和壟斷程度的下降。

二、以新制度的“補償”作用，降低制度變遷的成本

變革是需要付出成本的。樊綱把它分為實施成本和摩擦成本。[10]增量經濟的發展和壯大而提供的“收入增量”可以為改革提供必要的“補償”，有利于減少摩擦成本。另外，新體制的成長還可以減少“實施成本”，即為改革提供“體制示范”，逐步增加新體制的“知識存量”。

增量經濟對舊體制的補償作用主要表現在：對存量經濟的補償。由于增量經濟的逐步發展，國家因之而增加了稅收，居民增加了銀行儲蓄，政府利用這些收入增量而加大了對國有經濟的投入，從而減少那些對舊體制還“留戀”的人們對變革的阻力。通過轉移支付對舊體制下的人們實施的補貼。如實行多年的對城市居民的副食品價差補貼，眾多機關和單位工作人員的工資晉升，社會保障體系的建立和完善等。新的獲利機會的補償。如新體制經濟提供的大量就業機會。關聯性補償。即一部分家庭成員的損失可以從另一部分家庭成員的獲益中得到補償。

地方政府所進行的增量改革，使中國的市場化變遷出現了一種邊際均衡的狀態，舊制度可以按其既有方式存在和發展，而新制度也獲得了生長和發育的空間，新舊制度彼此“相安無事”。一個制度創新如果以存量改革起步，較多地涉及到既有利益格局的調整，雖然從理論到操作構思都很完美，從長遠來看有利于實現各個階層和群體的收益預期，但由于人們的理性局限和預期的不確定性，往往難以處理好長期利益與近期利益的關系，無法容忍新制度的效益“時滯”，不愿為新制度“付費”，而對新制度產生抵觸情緒，甚至以行動阻礙新制度的推行。而意識形態這一非正式的制度安排在利益矛盾中卻顯得軟弱無力。在一個思想開放和多元化的社會里，統治集團難以進行有力的教化，讓人們自愿接受新的制度安排。集體選擇的這一困境在很多情況下都可能導致變革的流產。而我國則利用地方政府這一層次，繞開了制度的正面沖突，在保持制度存量的情況下，在“旁邊”培育和發展制度增量，從而在制度變遷初期改變了“非帕累托性質”的一般規律，實際上出現了類似于“帕累托改進”的狀態，即沒有哪一類人在此過程中受到損失。因為：一部分農民有了在鄉鎮企業、個體和私營企業、外資企業就業的機會，增加了收入。一部分農村干部因其才干和信息資源優勢而成了鄉鎮企業的領導人，也獲得了更好的收入。其他的農村干部則因發展增量經濟而有了更好的政績，有了更好的政治上的獲利機會，加上企業發展對政府的依賴關系使他們掌握了一定的“壟斷租金”。對城市居民來說，短期內看不到農民對自己的優越地位的威脅，因為增量經濟多屬國有經濟暫時沒有涉及到的領域。對國家和政府官員來說，增量經濟增加了財稅收入，他們可以坐享其成。因此，改革的摩擦成本極小，使新制度得以順利推進。但是，隨著增量經濟的發展，必然會與存量經濟形成競爭的態勢，侵蝕存量經濟的既得利益，這時，新制度推進中的“帕累托改進”就會向“非帕累托改進”轉變，改革的摩擦成本上升。如果不具有適當的“外援”對改革的失益者進行補償，摩擦成本將是制度創新主體無法承受的，就有可能使制度變遷陷于停頓，制度創新夭折。但是，隨著增量改革的推進，其制度效益日益釋放出來，對舊體制下的人們實施補償，國家財政、人們的就業和收入越來越多地來自效率較高的增量經濟，人們對舊制度的依賴程度越來越小，對新制度的認同度日益提高，改革的摩擦成本也就越來越小了，改革的困難局面也就容易打破。在上個世紀80年代，我國東南沿海地區進行了許多領先于全國其他地區的改革，如價格改革和勞動人事制度改革等，所遇到的阻力較小，就與增量經濟的發展有關。最后，對舊制度的改革也就成了水到渠成的事了。

三、以制度的個性激勵，形成多樣化的制度模式

制度是通過激勵人們的積極性而實現對經濟的促進作用的。在制度的變遷過程中，不同地方面臨的資源稟賦和要素價格各有差異，如果制度選擇集單一，人們不能自主地選擇符合自身特點的制度安排，即使能及時感知到獲利機會，也無法進行制度創新。因此，一個有效的制度應該是人們能夠進行自主選擇和實現個性激勵的制度。這就要求一國的總體制度安排要有足夠的靈活性。“看好制度的有效性有多長時間，關鍵是看該制度的靈活性有多大”。[11]劉易斯也說：“制度最重要的特征也許是它所允許的行動自由的程度。”[12]改革開放后的中國制度變遷的路徑在一定程度上為人們的自主選擇提供了較大的空間。

在中國的市場化過程中，中央政府事先并沒有一套可供選擇的整體方案，只規定了原則的衡量標準和大方向，即“四項基本原則”和“三個有利于”，而沒有具體的操作性硬性行為指標，使制度選擇集的邊界具有相當的彈性。“如果統治者思想的變化允許人們以從前被禁止的方式進行活動……在基本的經濟因素沒有變化的情況下也可能存在著允許有更大的行動自由的制度變化。”[12]在激勵機制上，中央采取放權讓利的辦法調動地方政府的積極性，并從法律上作出調整，賦予地方政府一定的自主性權力。這樣，一方面使地方政府有更強的激勵去努力發現各種有利的選擇機會，另一方面也使地方政府擁有較強的制度創新能力。各地方政府紛紛根據本地的資源稟賦和要素價格作出切合實際的制度安排，從而使中國進入了制度創新的繁榮時期，出現了各具特色的制度模式。其中，最有代表性的是所謂的“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”和“溫州模式”。

“蘇南模式”是以集體產權和鄉鎮工業為主、借助農業發展工業然后以工業發展反哺農業的發展模式。它是當地政府立足于本身的資源條件而作出的理性選擇：蘇南地區人多地少，使其具有發展工商業的內在動力。蘇南地區有著以發展實業為核心的特殊區域文化傳統。中國城市化程度最高的地區之一，發展工業所需要的各種要素相對價格較低，如技術、設備、人力、信息等，可以節約交易各級政府制定了借助農業發展工業的戰略，利用農業發展的積累和因勞動生產率提高而富余的勞動力，大辦鄉鎮工業。鄉鎮工業發展起來后，政府又制定了以工業反哺農業的制度安排，實現工業和農業的和諧發展。

“珠江三角洲模式”以引進外資，發展三資企業和面向國際市場而著稱。這首先源于毗鄰港澳的地緣和人緣優勢。20世紀80年代，港澳的發展受到自身資源條件的限制，如勞動力不足、工資成本和土地價格高。但珠三角則具有這些要素的相對優勢。而這時正在興起的信息革命使很多發達地區都進行產業的轉移和結構調整。珠三角地方政府敏銳地感知到了這一難得的獲利機會，及時制定了利用外資和國際市場，發展外向型經濟的戰略，并以政府的組織力量優勢，在不同的階段相繼作出不同的制度安排，減少外資進入過程中的交易環節和簽約成本，如：政府出面“筑巢”、直接參與外商投資項目的洽談和簽約、以優惠政策吸引外資、讓外資參與公有企業的產權改造等。

“溫州模式”是以發展個體經濟和私營經濟為主要特征的。在改革初期，影響溫州發展的主要因素有：人多地少。城市工業基礎薄弱，缺乏幅射力。源遠流長的經商傳統造就了溫州人強烈的經商意識。因此，溫州市政府沒有拘泥于傳統的產權制度，提倡多種經濟形式和經營方式一起上，為家庭個體經營大開方便之門，使個體和私營經濟這一誘致性產權制度得以發育和壯大。后來，隨著市場環境的變化，溫州小規模的家庭工業越來越不適應經濟發展的要求，政府把股份合作企業確認為新型的合作經營組織，政策上“視同集體”。90年代，當蘇南模式因公有產權而面臨發展困難時，溫州模式卻以其產權明晰而繼續呈現出良好的發展勢頭。

上述三種制度模式是中國由計劃到市場的過渡過程中最有典型意義的制度創新，它們代表了三種不同的產權制度，基本包含了我們今天可以進行產權選擇的空間范圍。“蘇南模式”代表了傳統的公有產權制度，是傳統制度在新的歷史條件下的發展：“珠江三角洲模式”是利用外資的典型：“溫州模式”則是私有產權的代表。三種模式都是當地政府和人民根據自身的資源條件所作的創新安排，是對中國制度變遷的一種偉大探索。而這種創新源于中央政府對制度創新選擇權的下放，出現了制度的個性激勵，激發了各地的制度創新積極性。從這里我們可以看出，一國的制度變遷方式有沒有靈活性、人們有沒有選擇的自主權，是形成制度個性激勵的一個基本前提。如果中央政府以“一刀切”的方法，事先設計好各地的制度安排，結果就可能難有好的效益，難有人們的積極性。這是地方政府制度創新給我們的一個重要啟示。

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[1]Arthur，“Self-reinforc