建立健全社會保障制度

黨的十六大提出：“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。”根據這一精神，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案在憲法第十四條中增加規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”這一規定，充分體現了以人為本的思想，反映了經濟與社會協調發展的要求，為建立健全社會保障制度提供了憲法依據，對于完善社會主義市場經濟體制，維護社會穩定和國家長治久安，全面建設小康社會，必將發揮重要作用。

一、社會保障制度的概念、構成和重要作用

社會保障，是指國家對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業、遭受災害、生活困難等情況時，給予物質幫助的制度。憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內容。

(一)社會保險

社會保險，是指國家通過立法，多渠道籌集資金，在勞動者暫時或者永久喪失勞動能力以及其他原因中斷工作，沒有經濟收入或者勞動收入減少時，給予經濟補助，使他們能夠享有基本生活條件的一項社會保障制度。從社會保險的項目內容看，它是以經濟保障為前提的。一切國家的社會保險制度，不論其是否完善，都具有強制性、社會性和福利性這三個特點。按照我國勞動法的規定，社會保險項目分為養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。

(二)社會救濟

社會救濟，是指國家和社會對生活在貧困線以下的低收入者或者遭受災害的生活困難者提供無償物質幫助的一種社會保障制度。從歷史發展看，社會救濟先于社會保險。早在1536年，法國就通過立法要求在教區進行貧民登記，以維持貧民的基本生活需求。1601年，英國制定了濟貧法，規定對貧民進行救濟。中國古代的“義倉”也是一種救濟制度。這些都是初級形式的社會救濟制度。維持最低水平的基本生活是社會救濟制度的基本特征。社會救濟經費的主要來源是政府財政支出和社會捐贈。

(三)社會福利

廣義的社會福利，是指國家為改善和提高全體社會成員的物質生活和精神生活所提供的福利津貼、福利設施和社會服務的總稱。狹義的社會福利，是指國家向老人、兒童、殘疾人等社會中需要給予特殊關心的人群提供的必要的生活保障。

(四)優撫安置

優撫安置，是指國家對從事特殊工作者及其家屬，如軍人及其親屬予以優待、撫恤、安置的一項社會保障制度。在我國，優撫安置的對象主要是烈軍屬、復員退伍軍人、殘疾軍人及其家屬；優撫安置的內容主要包括提供撫恤金、優待金、補助金，舉辦軍人療養院、光榮院，安置復員退伍軍人等。

社會保障制度是現代國家的一項基本制度，社會保障制度是否完善已經成為社會文明進步的重要標志之一。在我國，社會保障工作直接關系到堅持黨的全心全意為人民服務的宗旨，關系到維護人民群眾的切身利益，關系到保證改革開放和經濟建設穩定發展的大局。社會保障體系是否健全，這方面的法制是否完備，對國家的經濟發展和社會穩定，會產生直接的影響。社會保障制度的作用主要表現在：

(一)建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，是深化經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制的重要內容

我國實行的是市場取向的改革，經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。市場經濟是公開、公平競爭的經濟，實行優勝劣汰。在市場經濟條件下，市場競爭必然會造成一部分勞動者被迫退出或者暫時退出勞動崗位，帶來本人及其家庭經濟和生活的困難，需要國家提供生活保障。社會成員在年老、體弱、疾病、傷殘、遭遇災害等情況下，也需要國家提供物質幫助或者給予救濟，以維持本人及其家庭的基本生活需求。市場經濟還要求勞動力能夠合理流動。為了免除勞動者的后顧之憂，促進勞動力資源的有效配置，需要國家建立社會保障制度。因此，建立健全社會保障制度是深化經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制的內在要求。

社會保障制度還是調控經濟、促進經濟發展的重要手段。社會保障資金是通過國家立法由勞動者、企業、國家按法定比例籌集的。當經濟發展、勞動者失業率下降時，社會保障基金的支出就會減少，從而減少社會需求的增加，防止通貨膨脹的發生；當經濟不景氣、勞動者失業率增加時，社會保障基金的支出就會增加，人們的收入增多，進而刺激消費，從而拉動社會需求的增加。因此，社會保障具有平衡社會支出和需求、調控經濟過熱和過冷，促進經濟持續快速健康發展的重要作用。同時，積累的社會保障基金，除用于消費外，國家還可以將其用于投資，這不僅可以使社會保障基金保值增值，還可以增加社會生產資金，擴大社會再生產，促進經濟的發展，實現對國民經濟的宏觀調控。因此，社會保障制度也是經濟發展的推進器。

(二)建立健全社會保障制度是社會穩定和國家長治久安的重要保證

社會保障是維護社會穩定和國家安定的穩定器、安全閥。社會保障制度通過對喪失生活能力、沒有生活來源、失去勞動能力或者工作崗位、遭遇災害的社會成員給予必要的物質幫助，保證其基本生活需求，增強其對社會的安全感、信任感，消除或者減少社會不穩定因素，從而維護社會穩定和國家安定。十九世紀，資本主義國家之所以要建立社會保障制度，并把社會保障作為公民的基本權利載入憲法，納入法制化軌道，最根本的原因就是維持資本主義生產方式，緩和社會矛盾，鞏固資產階級的政權和統治。我國是社會主義國家，國家的本質和最終目的就是解放和發展社會生產力，消滅階級和剝削，實現人的全面發展和社會全面進步。建立健全社會保障制度，有利于促進社會生產力的發展，增進社會福利，從而維護社會穩定。目前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型過程中，改革進入攻堅階段，發展到了關鍵時期，各種社會矛盾日益突出，為了保障改革順利進行、經濟持續快速健康發展，尤其要高度重視社會保障制度建設，為改革和發展創造穩定的社會環境。

(三)社會保障制度是社會公平的平衡器

在市場經濟條件下，要求市場主體平等競爭，勞動者通過市場競爭獲得收入。競爭必然造成社會成員之間收入的不均等，甚至收入差距懸殊。為了解決這一問題，需要國家通過強制力征收社會保障資金對社會成員收入進行再分配，這一方面可以在一定程度上消除市場競爭中因失業、疾病、自然災害等原因導致的就業機會不均等，使他們重新獲得參與競爭的機會；另一方面，可以縮小社會成員之間的貧富差距，防止兩極分化，減少社會分配的不公平，有利于實現公平與效率，維護社會公正。

二、我國社會保障制度的歷史發展和現狀

新中國的社會保障制度始于二十世紀五十年代初。1951年2月，政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》是新中國第一部全國統一的社會保險法規，它確立了社會保險體系的框架，是以后四十多年實施企業職工社會保險制度的基本法律依據。此后，我國陸續頒布和實施了有關養老、醫療、工傷、扶貧救災、社會福利和優撫安置等方面的規定，初步形成了與計劃經濟相適應的社會保障制度。這一制度在相當長時期內，對發展國民經濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。在養老保險方面，實行了國家機關和企事業單位統一退休制度。在醫療保險方面，對企業職工繼續按照勞動保險條例實行勞保醫療，對國家機關工作人員實行公費醫療。在工傷保險和女職工生育保險方面，延長了休假時間，提高了待遇和標準。十年“文化大革命”期間，我國社會保障制度建設基本停止。

改革開放以來，適應經濟體制改革的要求，我國重新啟動社會保障制度建設。在失業保險方面，1986年，國務院發布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，明確規定在我國建立企業職工待業保險制度。1993年，國務院對《國營企業職工待業保險暫行規定》作了修改，頒布了《國有企業職工待業保險規定》，擴大了待業保險的覆蓋面，并提出由企業繳費，建立待業保險基金，以保障企業待業職工的基本生活。在養老保險方面，1984年，國家在全民所有制企業和集體所有制企業開始實行退休費用社會統籌試點，對市、縣一級的國有企業按照“以支定收、略有節余”的原則，實行保險費的統一收繳、養老金的統一發放。1991年，國務院發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，規定實行基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的養老保險制度，費用由國家、企業和個人共同負擔，并明確規定養老保險費實行社會統籌，先由市、縣統籌再逐步過渡到省級統籌。

1993年，黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，并要求建立社會保障制度。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把建立社會保障制度作為社會主義市場經濟體制的五個重要組成部分之一，并明確提出要建立社會統籌與個人賬戶相結合的多層次的養老保險和醫療保險制度以及政事分開、統一管理的社會保障管理體制。按照這一原則和要求，我國開始著力建設與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系。在養老保險方面，1995年國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，決定建立社會統籌與個人相結合的養老保險制度，明確基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，并決定在全國進行試點。在醫療保險方面，1995年，在江蘇省鎮江市和江西省九江市進行醫療保險試點，開始探索建立社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度。1996年，國務院辦公廳轉發的《關于職工醫療保障制度改革擴大試點的意見》，把醫療保險制度改革的試點單位擴大到38個城市。在工傷保險方面，1996年，勞動部發布了《企業職工工傷保險試行辦法》。2003年，在總結工傷保險試點經驗的基礎上，國務院發布了《工傷保險條例》。在生育保險方面，勞動部于1994年發布了《企業職工生育保險試行辦法》，對生育保險的實施范圍、統籌層次、基金籌集、保險費用支付等作了明確規定。

1997年，黨的十五大提出：“建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。”按照這一要求，我國大力建設社會保障制度，一個與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系已經初步形成。主要表現在：

一是建立了社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度。1997年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一了企業職工基本養老保險制度。1998年，為了加大對基本養老保險基金的管理和調劑力度，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》。2000年，國務院頒布了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，確定了我國城鎮企業職工基本養老保險制度的基本政策，為進一步完善社會保障制度提供了依據。目前，一個以基本養老保險為核心、包括企業年金和個人儲蓄性養老保險的多層次養老保險體系的框架已經基本形成。我國基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，較好地體現了公平與效率、社會保障與自我保障相結合的原則，符合我國經濟社會發展現狀和國情。按照規定，基本養老保險的保險費由用人單位和企業職工個人共同承擔，用人單位繳費比例一般不得超過工資總額的20%，職工個人繳費比例為本人繳費工資的8%。單位繳費的大部分納入社會統籌，其余部分和職工個人繳費全部記入個人賬戶，為職工個人所有。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，職工達到法定退休年齡的，發給基礎養老金。基礎養老金月標準為上年度職工月平均工資的20%，從社會統籌部分支付；個人賬戶養老金為本人賬戶儲存額除以120，從個人賬戶積累的資金中支取。《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》規定，用人單位繳費全部納入社會統籌，不再劃入賬戶。基礎養老金標準由職工平均工資的20%調整到30%左右，個人賬戶規模由11%調整為8%。

二是建立了失業保險制度。二十世紀八十年代中期，我國開始建立失業保險制度。1998年，國家實行國有企業下崗職工進入再就業服務中心，由國家、企業和社保機構共同出資，保障下崗職工的基本生活。1999年，國務院頒布了《失業保險條例》，逐步將國有企業下崗職工基本生活保障制度與失業保險制度并軌，下崗職工陸續走出再就業服務中心，國有企業新的減員直接進入勞動力市場；保障基金由用人單位和職工共同負擔，財政給予適當補貼；建立保障基本生活與鼓勵再就業相結合的機制。按照條例規定，失業保險費由用人單位和職工個人共同繳納，單位繳費比例為本單位職工工資總額的2%，職工個人為本人工資收入的1%，建立失業保險基金。

三是建立了城市居民最低生活保障制度。1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，明確規定了城市居民最低生活保障的基本原則、保障標準和管理制度。條例規定，凡是家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準的城市居民，都有權從當地政府獲得基本生活幫助；最低生活保障標準由市、縣人民政府按照當地維持城市基本生活所必需的費用確定；所需資金由地方各級人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。同時，鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助。城市居民最低生活保障制度是我國社會保障體系中的最后一條保障線。

四是建立了醫療保險制度，并配套推進醫療體制改革。按照“基本保障、廣泛覆蓋、雙方負擔、統賬結合”的思路，改革城鎮職工醫療保險制度，并配套進行衛生管理體制改革，逐步將基本醫療保險覆蓋至城鎮大多數從業人員。1998年，在總結醫療保險試點經驗的基礎上，國務院發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，確定了醫療保險制度改革的目標、基本原則、基本政策和主要任務。基本醫療保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。醫療保險費由單位和個人共同繳納，社會統籌部分由用人單位繳納，單位繳納比例一般為職工工資總額的6%左右，個人繳費比例一般為本人工資收入的2%左右，用人單位繳費的30%左右劃入個人賬戶，其余部分建立統籌基金。個人賬戶用于支付門診等小額費用，統籌基金用于支付住院等大額費用。決定還要求，逐步建立多層次的醫療保險體系，實行國家公務員醫療補助辦法和職工大額醫療費用補助辦法，解決超基本醫療保險最高支付限額以上的醫療費用，建立社會醫療救助制度，有條件的企業還可以為職工建立補充醫療保險。

五是逐步完善工傷保險制度。國務院2003年發布的《工傷保險條例》對工傷保險的范圍、工傷保險基金、工傷認定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇、監督管理和法律責任等都作了明確規定。條例規定，各類企業、有雇工的個體工商戶都應當為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費，中華人民共和國境內的各類企業職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規定享受工傷保險待遇的權利；工傷保險基金由用人單位繳納的工傷保險費、工傷保險基金的利息和依法納入工傷保險基金的其他資金構成；工傷保險費根據以收定支、收支平衡的原則，確定費率，用人單位繳納工傷保險費、職工個人不繳納工傷保險費；職工因工作遭受事故傷害或者患職業病進行治療，享受工傷保險待遇；職工住院治療工傷的，其所在單位按照本單位因公出差伙食補助標準的70%發給住院伙食補助費，經醫療機構出具證明，報經辦機構同意，工傷職工到統籌地區以外就醫的，所需交通、食宿費用由所在單位按照本單位職工因公出差標準報銷。

同時，也要看到，建立與我國國情相適應、與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是一項艱巨的任務。現行社會保障制度還不能完全適應市場經濟體制的要求，主要表現在以下幾個方面：

(一)社會保障覆蓋面還不夠寬

從城市現有的保障范圍看，大量的城市集體、私營和外商投資企業的職工、自由職業者、個體工商戶和進城農民工仍未納入社會保障范圍，城市社會保障的覆蓋面還遠遠不夠寬。而在小城鎮和廣大的農村地區，社會保障制度還處于探索階段，大部分地區還是空白。

(二)社會保障基金籌措困難

我國的社會保障制度是在統包統配的勞動力管理體制和統收統支的財政體制下建立起來的，國家和企業承擔一切保障。現在，正處于由“國家全部包攬”向“國家、單位和個人”三方共同負擔的轉變時期，由于思想觀念、企業效益等多種原因，逃繳拖欠保費的現象嚴重。再加上地方財政支出結構調整力度不夠，對中央財政依賴性較大，一些補充社保基金的渠道尚未落實等原因，造成目前的社會保障基金籌措困難。

(三)多頭管理、體制分散

現行的社會保障制度缺乏統一的設計和協調，缺乏整體性、規范性。社會保障的領導、管理、經辦、服務、監督分散，形成了多頭分散管理的格局。由于多頭管理，政出多門，實際工作中經常發生決策和管理上的相互碰撞，有的地區矛盾相當尖銳。管理體制問題在一定程度上影響了社會保障事業的健康發展。

(四)失業保險面臨前所未有的壓力

隨著我國經濟結構調整步伐的加快和加入世界貿易組織，一些傳統的耗能高、效益低、科技含量不高的產業受到了巨大沖擊，失業人數顯著增加。國家每年新增就業崗位遠遠滿足不了失業人員再就業和新增就業人口的就業需求，失業保險面臨前所未有的壓力。

(五)人口老齡化對社會養老保險和醫療保險提出了更高要求

我國人口老齡化的速度正在加快，正在步入老齡化社會。與西方發達國家在經濟發達的情況下進入老齡化社會不同的是，中國是在經濟欠發達的情況下進入人口老齡化社會的。這對社會養老保險和醫療保險提出了更高的要求，而我國現有的資金積累和保障服務功能尚不能適應這種形勢的要求。

(六)社會保障立法還不夠完善

為適應建立社會保障制度的需要，近年來，我國加強了有關社會保障制度方面的立法工作，國務院制定了《失業保險條例》、《工傷保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》等行政法規，發布了一系列有關社會保障的決定。但是，還有一些社會保障領域的立法，如醫療保險、生育保險等社會保險和社會救濟、社會福利方面的立法尚付闕如，需要進一步完善。

三、我國社會保障制度建設的目標和任務

建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，既是全面建設小康社會的重要方面和發展社會主義市場經濟的必然要求，也是保持社會穩定和國家長治久安的根本大計。這就要求我們從實際情況出發，采取各項積極措施，按照“獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化”的目標，完善社會保障體系。

(一)堅持社會統籌和個人賬戶相結合，完善職工基本養老保險制度

進一步擴大企業基本養老保險覆蓋面，逐步將各種所有制企業職工都納入基本養老保險范圍，重點做好個體私營企業、外資企業和靈活就業人員的參保工作。適當提高基本養老保險統籌層次，逐步做實個人賬戶。改革機關事業單位養老保險制度。建立多渠道籌集養老保險資金的機制，并使之制度化、規范化，以保證養老保險資金有穩定可靠的來源，最大限度地彌補養老保險基金的缺口，為完善我國養老保險制度奠定基礎。

(二)進一步推進醫療保險制度改革

繼續抓好直轄市、省會市和中心城市等大城市的醫療保險改革，拓寬醫療保險試點地