第九章

中國政府過程中的監督體系

監督，兼含監察、督導、檢查、督促之意。政府過程中的“監督”的要旨是，為保證政府機關和政府官員在法律所允許的范圍內活動，而由一定的權力主體和社會機構對其實施監控的各種活動。一定社會中，享有監督權力的所有主體之和，構成該社會政府過程中的監督體系；或者說，享有監督權的各個主體是整個監督體系中的各個子系統。第一節中國政府過程中的監督體系的基本框架第二節法律監督系統及其法律監督程序第三節政治與政府監督系統及其監督程序第四節社會監督系統及其監督程序第一節

中國政府過程中的監督體系的基本框架

一、當代中國監督體系的形成過程二、當代中國監督體系的基本框架

一、當代中國監督體系的形成過程

當代中國的國家監督體系是在建國以來50多年間逐步形成的，其間，在20世紀50年代上半期和80年代前半期出現過兩次“高潮期”，此后，80年代中期比較健全。經過建國初期短暫的過渡階段，我國先后建立了以全國人民代表大會及其常委會、政協全國委員會為核心和主要內容的政治監督、法律監督渠道。此后，黨的八大也對黨內紀律檢查問題做出了原則性的規定。類似新聞輿論監督等社會監督形式，由于時代條件的局限尚未提上日程。按照當時的情況，如果這個監督機制的建立過程再持續一段時間的話。完全有可能形成較為健全的國家監督體系。但是，現實的歷史過程打亂了完成這一重要歷史任務的節奏，倒退出現了。1959年4月，監察部被撤銷。在“文革”期間，黨的紀律檢查工作被“派性”所代替，紀檢機構也被撤消。1966年夏天以后，全國人大及其常委會停止了國務活動；檢察院被撤銷；法院停止了工作等。當代中國政府過程中的監督體系基本形成：粉碎“四人幫”之后，黨內外逐步普遍認識到，僅靠思想教育和黨員的自我約束，對于防止腐敗和專制是不夠的，必須從制度上解決問題。1978年恢復了人民檢察院，并于1979年通過了新的《人民檢察院組織法》；同年12月的黨的十一屆三中全會，選舉產生了以陳云為首的中共中央紀律檢查委員會；1982年頒布的現行憲法，對監督等重要問題做出了新的規定，并擴大了全國人大常委會的監督權；1986年恢復了監察部，1988年該部頒布了《監察機關調查處理政紀案件試行辦法》，1990年12月國務院又頒布了《行政監察條例》。二、當代中國監督體系的基本框架

目前，我國的監督體系由三個系統、九個主體和相應的12種功能的監督活動構成。第一個是法律監督系統，共有兩個主體，（一）全國和地方各級人大及其常委會，（二）各級人民檢察院。這兩個主體共可進行四種功能的監督。（1）“憲法監督”，這是一種最高層次的法律監督；（2）“人大法律監督和工作監督”，各級人大及其常委會對其它國家機關實施法律的情況的監督；（3）“預算監督”；（4）“專門法律監督”，也叫“檢察監督”。第二是政治和政府監督系統，共有五個監督主體：一個是如上提到的各級人大及其常委會（與第一個系統有交叉），（三）中國共產黨的各級組織和各級紀律檢查委員會；（四）中國人民政治協商會議和全國各地的委員會及其常委會。（五）國務院、地方各級人民政府及所屬的監察部；（六）審計署。這五個主體所進行的分別是：（5）“人大工作監督”（6）“黨的政治監督和黨內紀律監督”（7）“政治協商監督”（8）“行政監督”（9）“政府審計監督”。第三個是社會監督系統，其主體是：（七）公民；（八）工會、共青團和婦聯等重要的人民團體和一些影響較大的群眾組織；（九）新聞媒介。這三類監督主體的功能，分別是：（10）“普遍性社會監督”（11）“社會群團監督”（12）“社會輿論監督”。這三個系統的九大監督主體又可分為這樣兩種類型：“權力型的監督主體”，是指那些不僅具有監督的意識和督促的能力，而且有權依照憲法、法律、黨紀和政紀，對被監督的對象直接進行處理的監督主體。它們所進行的是強制性的、直接性的監督。各級人大及其常委會、各級黨的紀檢委、各級人民檢察院和各級監察機關，都屬于這種類型。“中介型的監督主體”，是指那些具有監督的意識和督促能力但主要是通過對監督對象產生政治影響或社會影響，并使之進入權力型監督主體的法律、黨紀和政紀程序的監督主體。它們所進行的是不具有強制性的間接監督。政協、人民團體、公民等都屬于這種類型。第二節

法律監督系統及其監督程序

—、憲法監督二、人大的法律監督和工作監督三、預算監督四、檢察監督一、憲法監督

憲法監督是現代國家監督體系中最具有根本性的一種監督制度。在我國，憲法監督原則早已在“54憲法”中確定下來，但是，至今在我國沒有形成系統的憲法監督制度，沒有專司憲法監督的機構。根據現行憲法的規定，當代中國憲法監督的內容和范圍，主要包括三個方面：第一，審查法律、法規和其它政府文件是否違背憲法的基本原則和精神，即全國人民代表大會有權改變和撤銷全國人大常委會不適當的決定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規和行政命令，撤銷同憲法相抵觸的地方國家權力機關通過的地方性法規和決議。這也被稱作“違憲審查制度”，它“是一個國家憲法監督制度的核心內容，是保證一個國家的法律貫徹實施的一項重要制度?！钡诙?，全國人大以憲法監督的名義，監督國家機關組成人員和一切國家公職人員是否合法履行職責，并糾正他們的違憲行為和追究他們的違憲責任。三是，各級人大及其常委會、各級人民政府、各級國家司法機關，都有權力監督并糾正一切侵犯憲法賦予公民的基本政治權利的行為或者說保護公民的人權不受侵犯。從憲法監督的程度上看，全國人大或全國人大常委會可以直接改變和撤銷違憲的法律、法令和決定，其具體程序就是人大和人大常委會的內部工作程序。但在具體施行過程中，也不排除內部“打招呼”讓其改正的作法。中國至今沒有專門的違憲審查機構。但是，中國的多層次立法權和“二元法制”的現實，使違憲立法和違憲決策的可能性非常大。根據人民代表大會制度，象美國那樣由最高法院出任憲法監督機構或設立獨立的監督機構都不是適當的；考慮到全國人大代表名額之多和開會次數較少，由全國人大兼為憲法監督機構也難以做到，而且由立法機關審查立法也自相矛盾；由全國人大常委會兼為憲法監督機構，也不能起到監督全國人大及其常委會立法的作用。從目前的情況看，由全國人民代表大會選舉一個人數較少，素質較高，并立于或者是協助全國人大常委會工作的專門憲法監督機構（比如憲法委員會）是可以考慮的。此外，建立憲法訴訟程序的違憲審查制度也是必要的。二、人大的法律監督和工作監督

人大法律監督，就是各級人大及其常委會對國家行政機關、司法機關及由它們所產生的其它國家機關對法律實施情況的監督。人大的工作監督，就是對其它國家機關的工作是否正確執行了國家的方針、政策，是否符合人民的根本利益，這些機關及其工作人員是否盡職盡責的情況所進行的監督。人大監督的對象是一切由它產生的國家機關和國家機關工作人員，在國家一級包括國家主席、國務院、中央軍委及其組成人員。在廣義上，人大監督還包括同級人大對同級人大常委會，上級的人大常委會對下級的人大常委會立法和實施法律情況的監督。人大與“一府兩院”的關系包括立法與執法的關系、決策與執行的關系、產生與負責的關系、監督與被監督的關系.但監督與被監督的關系是最根本的、最普遍的關系。因為，沒有監督，就很難全面、正確地執行，也就談不上負責。所以可以說，監督與被監督是人大與“一府兩院”的本質關系。而在這種監督關系中，法律監督又是最重要和最基本的。

人大的法律監督和工作監督的主要內容第一，對立法和委任立法的監督，即人大及其常委會審查各項法律、法規、政府文件是否違反基本法律和違反人大的決議、決定的監督活動。第二，對行政（政府）工作的監督，其具體內容是以聽取、審議和批準政府工作報告的形式所進行的全面性監督工作，以審議、批準國家預決算為代表的財政監督和以批準外事條約為代表的對政府外事工作的監督。第三，對司法工作的監督。具體環節比較多：

1.聽取、審議和批準“兩院”工作報告和專題情況報告；2.就總體執法情況或某一特定情況進行質詢；3.組織人大代表對“兩院”工作進行視察；4.人大代表有對司法工作提出建議、批評和意見的權力；5.人大常委會在必要時組織對特定問題的調查；6.委員長（主任）會議在必要時可以就“兩院”工作中的重大問題或重大案件提出“會議建議”，“兩院”須對負責該建議的辦理并報告結果；7.人大將受理群眾對司法工作的意見和來信來訪轉交“兩院”處理，并聽取匯報。人大可以撤某一審判員的職，但不能在法律程序以外改變由該審判員經辦的案件。第四，對其它國家機關人事任免情況的監督。如果不考察人大進行的上述分門別類的監督，而將監督工作做一個總體把握的話，可以發現中國的人大監督有這樣幾個特點：第一、全面性。第二，間接性。第三，整體性。第四，滯后性。

人大法律監督和工作監督的差別：有的專家提出二者的一個重要的不同點在于：法律監督的最主要和最基本的形式是審查規范性文件；工作監督的主要形式和內容是審查和督促政策的正確執行。82憲法頒布以來，人大的監督工作得到了實質性的加強。現在，甚至某些對中國相當挑剔的西方國家記者也開始承認，中國的橡皮圖章變硬了；國內群眾對人大監督的地位和認同感顯著加強。在這方面，有兩個典型的例子：第一個是全國人大對最高人民法院和最高人民檢察院的監督給“兩院”的工作以比較有力的制約，推動了國家司法機關改進各方面的工作。第二個是2001年2月14日沈陽市第十四屆人民代表大會第四次會議，在當代中國歷史上第一次否決了中級人民法院提交的工作報告。在人大的監督工作方面，也仍然存在著一些有待進一步研究和探討問題，主要有三：

第一，在不少人包括一部分干部看來，在實際政治運行中，“一府兩院”和黨委屬于“一線”，而人大和政協還屬“二線”，所謂“年輕干部不用怕，還有政協和人大”即屬此意。第二，由于“黨政不分”的領導體制，黨委對立法工作，對“一府兩院”的工作，一度還對某些具體事務的決定起著關鍵性的作用。第三，對所謂“個案監督”的理解問題。

三、預算監督

（略。參見本書第六章第四節和第七章第五節。）

四、檢察監督

由各級人民檢察院行使的“法律監督權”是法律監督的一部分，而不是全部，即實際上是對司法機關的監督，而不是對一般違法行為的監督。因此，人民檢察院的“法律監督權”還是稱之為“檢察監督”更準確和實際一些。檢察監督的對象是各級國家司法機關和司法工作人員，這一監督的目的．是保證法律的正確執行，保障公民在司法活動的合法權利，維護國家法制的權威。中國檢察監督的主要內容有：

第一，偵察監督，包括審查批準和對逮捕活動的監督；審查起訴；對公安機關的立案、偵察活動是否合法的監督；對公安機關移送勞動教養人員的行為的監督。第二，審判監督，是指人民檢察院對人民法院的刑事審判活動是否合乎法律程序，其判決、裁定是否正確所進行的監督。第三，執行監督，即人民檢察院對人民法院、公安機關有關刑事案件的判決、裁定的執行，對監獄、看守所、勞動改造和勞動教養機關的活動是否合法所進行的監督。這一監督的直接目的是監督執行人員可能出現的執法違法現象，依法保障犯罪嫌疑人、犯人和受教育對象的合法權利，保護無罪的人不受法律的制裁。如發現司法機關及其工作人員的違法行為，可采用五種手段予以糾正：第一，對輕微違法行為口頭提出糾正意見。第二，對比較嚴重或多次口頭糾正不予改正的，可發出“糾正違法通知書”，違法機關必須將糾正情況及時回報人民檢察院。第三，對較嚴重違法的司法干部，可以“建議處分”的方式向有關領導機關建議給予黨紀、政紀處分，直到向同級人大及常委會提出撤職、罷免的建議。第四，對審判人員、公安人員等的徇私舞弊和枉法行為已構成犯罪時可以追究其刑事責任。第五，人民檢察院對人民法院的不正確的判決和裁定，經檢察委員會評議決定，可以按上訴程序和審判監督程序提出“抗訴”。

保證檢察機關的獨立地位，是有效行使檢察監督權的基本保證。今后檢察監督體制改革和完善的一項重要任務，看來應當是從監督工作的客觀規律出發，切實加強“雙重領導”中的“垂直領導”這一線索，強化上級人民檢察院對下級人民檢察院的系統領導。另外，應當適當擴展檢察監督的范圍，如加強對民事訴訟活動的監督，加強對公安機關的執法工作的監督，有效制止少數警察限制公民自由、侵犯人權的現象，提前介入偵察活動，參與行政訴訟等等。第三節

政治與政府監督系統及其監督程序

一、黨的監督

二、政治協商監督三、行政監督四、政府審計監督五、關于政治與政府監督中幾個值得注意和研究的問題

一、黨的監督

中國共產黨的監督是我國最高層次的政治監督。在我國，由于“黨政關系”的特別地位，黨的政治監督也就有了特殊的意義和特殊的重要性。在中國政府過程的研究課題之下，黨的監督包括兩方面的內容：黨的政治監督：中國共產黨作為居于領導地位的執政黨對政府過程的監督黨的紀律監督：黨作為中國政府過程的一個要素對自身的監督（一）黨的政治監督

黨的各級組織都是監督的主體，都有監督的任務，黨的紀律檢查機構和黨的紀律監督只是其中的一部分。黨的政治監督主要包括這樣一些方面：1．黨對中國政治權力結構中的各個要素的監督2．黨對人民團體和各種群眾組織的監督

（二）黨的紀律監督

黨的紀律監督，也可以叫做黨內監督，因為黨內監督最后都要歸結為黨的組織和黨的干部、黨員是否堅持了黨的紀律。1．黨的紀律監督的主要內容是：

黨的各級組織、黨的干部和黨員貫徹執行黨章、黨綱，黨的基本路線和方針、政策的情況；黨的各級組織在意見綜合或參與決策中是否對人民和黨的根本利益負責的情況；黨的各級組織堅持黨的民主集中制、集體領導等組織路線和干部、黨員遵守紀律，堅持組織原則的情況；干部的勤政廉政建設情況；等等。2．黨的紀律監督的主要形式及相應程序：

（1）黨員監督。這是指黨員之間；黨員對黨的干部和黨的各級組織的監督。（2）黨的組織監督。即黨的上下級組織之間的相互監督和黨的組織對黨員的監督。（3）黨內專門機構的監督。即各級黨的紀律檢查機關對黨的組織和黨員的監督。（4）領導集體內部的監督。這是指黨委委員之間、黨委常委之間、黨組成員之間等的相互監督。3．黨的紀律監督的主要手段是：

強化集體領導。集體領導既是一個組織原則，又是一種決策和執行的模式，也是一個黨的紀律監督的手段和方法。組織生活和民主生活會制度。民主生活會的基本內容是“批評和自我批評”，這顯然是一種很直接的監督。民主評議和鑒定制度。現在，一般每年年終要對黨的干部的德、能、績、勤狀況進行一次民主評議，有時結合干部的崗位責任制進行。在評議的基礎上，由組織對黨員干部的思想和表現情況做出正式的文字鑒定。二、政治協商監督

從政協的歷史地位；從政協與中國共產黨和全國人民代表大會的現實政治關系來考慮的話，還是把政治協商監督看做一種政治監督更合理一些。與其它類型的監督相比，政治協商監督表現出兩個主要特點：第一，這一監督的主體具有其它監督主體所無法比擬的廣泛性和高素質。第二，這一監督具有高層次和直接性的優勢。（三）黨的社會監督

中國共產黨除了運用自身的組織渠道和專門渠道進行監督以外；還有一些社會監督的渠道，比如群眾的監督、人民團體的監督、新聞輿論的監督等等。我們在下一節中，與“社會監督”問題一并加以介紹。三、行政監督政治主要解決領導問題，行政主要解決管理問題，相應地政治監督要檢查和督促所有政權機關和政治家們的活動，而行政監督則主要是檢查和督促國家行政機關及其工作人員的行政活動。之所以把“行政監督”提到“黨的監督”之后，作為“政治監督”的一部分來處理，主要是考慮到政治和行政管理的劃分在我國目前還不明顯，而且我國政府的監察部已與同級黨的紀律檢查委員會合署辦公。（一）監察機關的設置和行政監督的對象、任務

1992年1月中共中央和國務院決定，中央紀委和監察部合署辦公，實行一套工作機構，兩項職能的體制；由中央紀委對黨中央全面負責；監察部仍屬國務院序列，接受國務院領導，部長、副部長的任免，仍按有關法定程序辦理；地方國家機關在合署后，繼續實行由所在地政府和上級“紀檢監察機關”領導的雙重領導體制等。實行紀委與監察部合署辦公的主要目的：強化黨政監督職能，使現有的監督機構“形成合力”，“更加集中力量”加強黨風廉政建設；同時避免監督工作的交叉重復；精簡機構和人員也是一個重要的考慮。監察機關行政監督的對象是：國家行政機關及其工作人員。由于歷史的原因，我國尚有部分國有企業的干部是由行政機關任命的，有“國家干部”的身份，所以也屬于行政監督的對象。監察機關行政監督的主要任務：根據《中華人民共和國行政監察條例》的有關規定和從我國監察機關工作的實際情況看：檢查被監督對象執行法律、法規、政策、行政命令和行政紀律的情況，對違犯者進行處理；受理公民和單位對監督對象違反法律、法規政策、行政命令和行政紀律等行為的檢舉和控告；受理監督對象的申訴；審議經行政機關任命的人員的紀律處分事項；建議對模范執行法律、政策和忠于職守的人員給予獎勵、表彰等。（二）行政監督的主要內容

行政監督的內容是行政行為，也即監督行政機關工作人員在行政工作中遵守或違反法律、行政法規、行政政策和行政紀律的情況。行政監察機關的工作不僅僅是辦案，而且更多是“效能監察”。1．對行政立法的監督2．對行政活動的監督3．對行政人員的監督（三）行政監督的基本手段

1．實行行政責任制。2．加強行政檢查。3．對重點問題實行重點監督。4．利用社會壓力進行行政監督。5．嚴格獎懲。四、政府審計監督

政府審計監督，是指政府審計機關對國家機關及其工作人員、國家金融機構、國有企業等的財政財務活動和有關法律法規的執行情況，依法進行檢查、審核、評價、鑒證，以判斷其真實性、合法性的各項監督活動。在中央一級的最高政府審計機關是審計署；縣級以上地方也設有審計機構，在一些重點地區、部門和單位，針對重點事項，還設置有審計特派辦事處或特派員。（考慮到這一工作的專業性和篇幅的因素，具體情況從略。可參閱書后提供的有關參考書。）

五、關于政治與政府監督中幾個值得注意和研究的問題

第一，在黨的監督的過程中，再一次表現了“黨政關系”在當代中國政府過程中的重要地位。第二，監督的主體要有必要的相對獨立性。地位上的獨立，是有效的“勇敢的”監督的必要前提。第三，在我國的政治監督和民主集中制原則中，代表大會、全委會等權力機關的法定作用是比較大的。但必須探討加強經常性監督的辦法，探討建設政治監督網絡的辦法。第四，加強政治監督、政府監督，要充分注意社會生活背景的歷史性變化。第四節

社會監督系統及其監督程序

一、公民的社會監督

二、人民團體和群眾組織的社會監督三、新聞輿論監督一、公民的社會監督

公民監督，是指公民在參與和影響政府運行的過程中，運用憲法賦予的權利，以憲法和法律為依據，以維護國家利益和集體、個人的合法權益為目的而對國家政治權力的各個要素的評議、檢查和督促。公民監督在“過程”的角度上所體現出來的一些特點：在監督中將公民活動與選民活動結合起來在法律監督和政治監督中吸收公民監督的因素執法機關為公民監督提供具體渠道努力減少運用外部壓力形式的公民監督二、人民團體和群眾組織的社會監督

這是人民群眾以群體式的形式所進行的社會監督。近來年，工會、共青團和婦聯等主要人民團體在強化社會各自的職能的過程中，加強了社會監督工作。它們的社會監督主要有兩種情況：一是按照黨