從財政學到公共部門經濟學公共經濟學發展的一般脈絡當前第1頁\共有50頁\編于星期四\20點幾個英文單詞FinanceMacro-economicsPublicEconomicsPublicFinancePublicDepartmentEconomics當前第2頁\共有50頁\編于星期四\20點早期的財政思想“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！保ā短K轍集?欒城集?卷二十一?上皇帝書》）——[宋]蘇轍（1039-1112）

當前第3頁\共有50頁\編于星期四\20點財政為“庶政之母”財政是政府為了行使各種國家職能而發生的財務收支活動的統稱。但財政決不僅僅是國家政權內部、政府自身的家務事。20世紀前的財政主要解決三個問題：政府怎樣取得收入；政府怎樣進行開支；政府怎樣使收入與支出實現平衡。當前第4頁\共有50頁\編于星期四\20點干預主義與現代財政思想1929-1933年席卷整個資本主義世界的大蕭條后的新問題。政府除了原先“守夜人”的任務外，又增加了利用自身活動，克服市場失靈的宏觀經濟職能。現代財政政策的理論與實踐的中心，就由單純的以管理政府自身的財務，逐漸轉向了如何以政府的行為，通過經濟的手段，維護市場的穩定，實現經濟持續增長的宏觀經濟目標。當前第5頁\共有50頁\編于星期四\20點現代財政具備了宏觀經濟職能的現代財政，則可以理解為是，國家和政府，為調節社會總需求和總供給，使之達到優化資源配置、公平分配以及經濟穩定和發展目標，而進行的資源配置和國民收入分配的收支活動。當前第6頁\共有50頁\編于星期四\20點財政政策財政政策，即是國家為了實現貨幣穩定、充分就業、經濟增長和國際收支平衡四大目標，采取的通過行使各種國家職能而發生的一系列有目的的財務收支活動的方針和政策的總和。具體包括：收入政策，如稅收政策、國債政策、關稅政策、外債政策、規費政策等；開支政策，如預算政策、社會福利政策、投資政策等等。當前第7頁\共有50頁\編于星期四\20點財政與國家職能的演化古典經濟學時代的國家與財政

干預主義時代的國家和財政

福利國家時代的國家與財政

新自由主義時代的國家與財政

當前第8頁\共有50頁\編于星期四\20點古典經濟學時代的國家與財政在理想的市場經濟體制中，整個市場被看作是一個巨大的，高效率的信號系統，全社會供求雙方的力量對比變化，可以通過價格的變化，而被有理性的市場參與者所掌握，并以此來規劃自己的行為。如果市場可以自動實現總供給與總需求之間的平衡，那么政府在市場中的存在就是不必要的。當前第9頁\共有50頁\編于星期四\20點薩伊定律薩伊定律——“在一個完全競爭的市場中，供給創造自身的需求”，從理論上將政府排除在了市場之外。絕大多數古典經濟學家雖然也承認“價格以價值為中心上下波動”，但他們普遍認為現實生活中“影響價格的因素是如此之復雜，以至于只有上帝才知道”。當前第10頁\共有50頁\編于星期四\20點古典經濟學家的結論市場是盲目的，但市場是難以被超越的——也就是說，即使是擁有巨大權力的國家，也無法及時完整的了解市場，從而在市場之前“自覺地”找到一個能夠令供求關系達到平衡的價格。相反，由于國家的公權力，是擁有企業、家庭等私人部門難以抗衡的，因此她的一舉一動都有可能干擾市場經濟的正常進程。也就是對形成價格信號的正常過程，產生難以克服的破壞性影響，從而使價格信號失真，降低資源配置的效率。古典經濟學家主張政府遠離市場，即國家權力止于經濟。當前第11頁\共有50頁\編于星期四\20點充當“守夜人”的政府是“小政府”這階段財政及財政政策的根本目標只有一個：盡可能的減少政府的財務收支活動對經濟和市場的干擾。要實現這個目標，就要解決兩個問題：一是如何控制政府的無償性的強制性的收入——稅收，使政府的稅收盡可能少的影響納稅人的行為和其收入，形象地說即“拔最多之鵝毛，聽最少之鵝叫”；二是如何控制政府的開支，使政府的開支與收入相抵，而不致產生赤字，這主要是靠預算法律化和對政府發行債務的嚴格控制實現的。因此為“小政府”履行其有限職能提供支持的財政，也就必然是一個“小財政”。當前第12頁\共有50頁\編于星期四\20點古典經濟學家的共識在古典經濟學時代的大部分時間里，制約經濟增長和妨礙市場穩定的主要問題是資本不足和幣值不穩定。包括大衛·李嘉圖在內的大部分古典經濟學家都認為，政府的財政赤字將吞噬經濟中有限的資本，而私人部門在與政府競爭有限資本的過程中，必然處于明顯的劣勢。這樣，財政赤字的后果自然是等量的減少私人部門的可用資本。而政府的活動普遍被認為是非生產性的。于是，財政赤字就會成為妨礙經濟增長和幣值穩定的主要因素。而赤字最終必將以稅收或貨幣貶值的形式，成為納稅人未來的負擔或財富的損失。當前第13頁\共有50頁\編于星期四\20點20世紀以前財政的核心問題在20世紀以前，財政的核心問題是：財政如何實現政府內部的收支平衡問題。這一時期人們主張“廉價政府”，“量入為出”成為了財政的基本原則。當前第14頁\共有50頁\編于星期四\20點干預主義時代的國家和財政

干預主義時代的國家和財政的主要經濟職能是進行需求管理。1929-1933年席卷整個資本主義世界的“大蕭條”，是市場經濟國家職能和財政發展的分水嶺：嚴重的經濟危機促使人們徹底放棄了以往那種依賴市場自我恢復的想法，轉而尋求通過政府的干預，重新實現社會供給與需求的相對均衡。當前第15頁\共有50頁\編于星期四\20點“羅斯福新政”的轉向以“羅斯福新政”為代表，美國、英國等國相繼由自由市場經濟體制轉向了國家干預下的市場經濟體制。國家針對“有效需求不足”而進行的需求管理，成為了政府最主要的工作。至此，干預主義取代“不干預”主義成為了資本主義經濟政策的主流價值取向。消除失業、穩定經濟、穩定貨幣、平衡國際收支成為了政府履行國家職能，制定各項經濟政策時，不得不有意識的加以考慮目標當前第16頁\共有50頁\編于星期四\20點“看不見的手”與“看得見的手”隨著國家職能的轉變，原本專注于政府自身收支平衡的財政政策，通過調節政府開支規模，影響政府開支方向，利用稅收、國債、預算、國家投資、轉移支付等方式，改變國民收入分配格局，以圖重新恢復社會總供給與社會總需求之間在充分就業水平上的平衡。其實質是企圖用政府這只“看得見的手”，來幫助市場這只失靈的“看不見的手”。即，如果市場不能在充分就業的水平上自動實現社會總需求等于社會總供給，那么國家就利用財政干預來強制實現這種平衡。國家財政直接介入市場，財政政策成為調節宏觀經濟的主要手段，需求管理成為了國家最主要的宏觀經濟職能。當前第17頁\共有50頁\編于星期四\20點3個心理學規律邊際消費傾向遞減：即隨著收入的增長，單位貨幣中用于消費的邊際比率遞減——揭示了消費之于收入相對下降的趨勢；投資邊際效率遞減：在相同預期收益下，投資的邊際效率小于資本的邊際效率——揭示了投資必然小于儲蓄的原因；流動性陷阱：當利率極低時，人們的流動性偏好極大（即對貨幣的需求量趨向無限大），此時無論增加多少貨幣，人們都不會去購買有價證券（即進行投資）——此時貨幣政策無效。當前第18頁\共有50頁\編于星期四\20點“在長期中，人是要死的”三個心理學因素表明，市場機制本身沒有力量使總需求與總供給在充分就業的水平上達到平衡，這樣就不可避免地將要出現周期性的蕭條和非自愿失業；而利用市場機制下的貨幣-資本市場價格——利率的自身運動，也不能自動實現儲蓄等于投資。國家和政府不能坐等市場自我恢復，而必須進行對經濟周期的自然進程進行干預。而邊際投資效率下降和流動性陷阱的存在，表明國家調節經濟的政策，主要是財政政策，而不是貨幣政策。當前第19頁\共有50頁\編于星期四\20點“功能財政論”的盛行從20世紀30年代開始，隨著干預主義取代自由放任的古典思想，通過調節國家投資或政府購買和轉移支付，直接進行反周期的需求管理成為了財政活動的主要任務。政府從市場旁觀者轉變為了市場的參與者，進而管理者。財政專注的再也不僅僅政府內部的收支平衡問題，而是整個國家的宏觀經濟目標的實現。財政政策服務于宏觀經濟目標，以往“廉價政府”時代“量入為出”的財政原則，在“大政府”時代已經讓位于了“功能財政論”。當前第20頁\共有50頁\編于星期四\20點“功能財政論”的內容平衡預算，無論是年度的還是周期的，只具有第二位的重要性。政府財政的基本功能是穩定經濟，這才是至關重要的。政府預算的首要目的，是提供一個沒有通貨膨脹的充分就業，即經濟平衡而不是預算平衡，不應為達到預算平衡而置經濟平衡于不顧。如果為達到經濟穩定的目的，必須長期堅持盈余或大量舉債，那就不應有任何猶豫。政府預算盈余或赤字的問題本身與嚴重的通貨膨脹或持續的經濟衰退相比是不重要的。當前第21頁\共有50頁\編于星期四\20點干預主義時代國家和政府行為存在的理由干預主義時代，國家和政府行為之所以存在的最主要理由已經成了如何實現宏觀經濟的主要目標，即在充分就業、物價穩定、國際收支平衡的水平上，實現國民經濟的持續穩定增長。在這一原則下，財政政策的首要目標也就不再是政府自身的目標，而是宏觀經濟的需要。當前第22頁\共有50頁\編于星期四\20點福利國家時代的國家與財政

福利國家是“國家干預主義”發展的必然產物。對國民收入進行大規模的再分配是福利國家的一項重要國家職能，也是國家財政的重要組成部分。當前第23頁\共有50頁\編于星期四\20點對《通論》可以引起的社會哲學的簡要總結“……以我而論，我相信，存在著社會上的和心理上的理由來認為，相當大的財富和收入不平等是合理的，但不平等的程度應該比目前的差距為小?！词谷绱?，為了刺激這些可供選擇的活動和滿足這些癖好，并沒有必要像現在那樣，給參加游戲的贏家提供如此之多的勝利品。較少的勝利品也能達到同一目的，一旦參與者習慣于此的話。改變人類本性的任務決不能混同于管理人類本性的任務。雖然在理想的國家中，可以通過教育、感化和養育來使人們對勝利品漠不關心，但只要一般的人，甚至社會中相當多的一些人仍強烈的沉湎于賺錢的癖好，那么穩健的政治家就應該讓游戲在規則和限度的約束下繼續進行下去。”當前第24頁\共有50頁\編于星期四\20點新劍橋學派以羅賓遜夫人為代表的新劍橋學派指出，凱恩斯主義的核心，是論證資本主義社會財富和收入分配不均必然導致消費和投資的有效需求不足。因此，國家應當以“福利國家”為目標，利用強大的國家財政手段，實施旨在縮小社會各階層收入差距，建立以社會保障和失業救濟等福利待遇為核心的“福利政策”或“社會政策”。以便在“普遍富?！焙汀肮椒峙洹钡幕A上，通過漸進和改良的方式，在現存的政治結構之內，消除失業、貧困和經濟危機。當前第25頁\共有50頁\編于星期四\20點在福利國家的財政中，國民收入再分配是中心任務，稅收和轉移支付兩大財政政策工具居于核心位置。當前第26頁\共有50頁\編于星期四\20點稅收政策稅收政策方面，福利國家普遍實行的是累進度較高的所得稅，以便將邊際消費傾向較低的高收入階層的可支配收入降低，從而轉移給邊際消費傾向較高的低收入階層。一方面遏制高收入階層的較高的邊際儲蓄傾向，另一方面向低收入階層注入有效需求。這樣，就可以在一定程度上解決凱恩斯所描述的由于三大心理學規律所造成的社會有效需求的普遍性不足。當前第27頁\共有50頁\編于星期四\20點轉移支付轉移支付方面，福利國家的重點是建立以國民失業保障和國民健康保險為支柱的社會福利體系，大辦社會福利，給低收入者以補助，使國民的實際平均收入水平趨向均等，減小國民各階層的可支配收入差距，以便在一定程度上消滅貧富懸殊和兩極分化，從而給全體國民帶來福利。當前第28頁\共有50頁\編于星期四\20點“貝弗里奇報告”1948年，隨著《國民保險法》、《國民保健法》、《國民救濟計劃》同時生效，在市場經濟國家中，英國第一個建成了“福利國家”。英國福利制度的特點是：“國民皆保障”——全體英國國民都處在保障范圍內；“從搖籃到墳墓”——保障范圍涉及個人和家庭生活絕大部分方面。國家負擔國民的醫療保健費用，每個國民免費享有醫療、藥品、住院和護理；對新生嬰兒、兒童教育、失業、工傷、退休、疾病、喪葬都發給一定補助金和救濟金；對居民發放食品補貼和食品券，……。當前第29頁\共有50頁\編于星期四\20點全能型的“大政府”-“大財政”在福利國家中，降低國民收入差距的國民收入再分配，是國家履行經濟職能最重要的手段。為實現福利社會的目標，國家一方面要有強大的財政支持，另一方面又要將政府的行為滲透到市場經濟和國民生活的各個方面。福利國家的政府是全能型的“大政府”，雖然絕大多數福利國家已經放棄了實現“投資社會化”的“國有化”政策，使財政從具體企業的生產經營等微觀經濟領域中脫身，但是福利國家的財政政策依然是“需求管理型”的“大財政”。當前第30頁\共有50頁\編于星期四\20點1914年-1998年美國個人收入所得稅最高邊際稅率當前第31頁\共有50頁\編于星期四\20點新自由主義時代的國家與財政

從20世紀70年代中后期開始，西方主要發達國家相繼陷入了通貨膨脹和失業驟增、經濟衰退并存的長時間“滯脹”。而無論是按照古典經濟學，還是從凱恩斯主義出發，都無法解釋，為什么在政府已經對市場進行廣泛干預的情況下，在經濟中仍會出現嚴重通貨膨脹和經濟蕭條并存的局面。當前第32頁\共有50頁\編于星期四\20點世界石油價格的變化當前第33頁\共有50頁\編于星期四\20點1981-1989年：里根繁榮羅納德·里根，在1981-1989年擔任美國總統期間，使美國擺脫了滯脹的困擾。盡管8年間，美國聯邦政府累積起了天文數字般的國債，但是整個美國經濟在里根政府推行的減稅計劃、整頓規制等一系列旨在加速資本形成的供給學派措施的刺激下開始了被稱為“里根繁榮”的長時間的經濟增長。里根政府的種種政策不但為華約集團在冷戰中的崩潰埋下了伏筆，而且我們也可以毫不夸張的說，正是里根政府的遠見卓識為20世紀90年代領先世界的美國新經濟繁榮打下了堅實的基礎。當前第34頁\共有50頁\編于星期四\20點“星球大戰”計劃：戰略防御倡議里根總統于1983年提出了被稱為“星球大戰”計劃的戰略防御倡議，企圖利用美國在科技和經濟上的優勢，在美國上空建立起一個針對蘇聯全面核打擊的保護傘。這個耗資龐大的計劃將徹底改變美蘇之間建立在確保“相互摧毀”的核威懾上的戰略平衡均勢——美國的安全形勢獲得了空前加強。盡管該計劃在蘇聯解體后不久宣告終止，但是其研究成果卻像當年的曼哈頓計劃一樣極大地鞏固了美國企業在世界上的科技優勢。雖然冷戰已經結束，但是美國政府還是在20世紀90年代末，不顧其他國家的強烈反對，頑固地拋出了一個被稱為“星戰之子”的國家導彈防御計劃。當前第35頁\共有50頁\編于星期四\20點菲利普斯曲線的失靈根據傳統理論，特別是菲利普斯曲線的解釋，通貨膨脹率和失業率之間存在替換關系，即政府可以通過擴張性的財政政策，制造較高的通貨膨脹率來降低失業率；也可以通過緊縮性的財政政策來減少有效需求，從而以較高的失業率來換取較低的通貨膨脹。但是，面對滯脹，人們發現這種構成需求管理政策基石的替換關系已不存在，換句話說，緩解一種災難的靈丹，成為了惡化另一種災難的毒藥。當前第36頁\共有50頁\編于星期四\20點“積極的不干預”以恢復市場機制的主導地位為綱領，鼓吹“積極的不干預”的新自由主義經濟學成為了主導政府經濟政策，特別是財政政策轉向的主流思想。新自由主義經濟學包含了新貨幣數量論、理性預期學派、供給學派等流派的思想，他們的共同點都是希望政府在一定程度上放棄那種對市場進行普遍干預的“需求管理”政策，盡可能的減少政府行為對市場機制和市場參與者的干擾。為此，財政政策實施的具體方向和直接目標都必須發生轉變，供給學派的主張對于促成美國20世紀80年代財政政策的這種轉變產生了重要影響。當前第37頁\共有50頁\編于星期四\20點供給學派供給學派的理論觀點，是圍繞著如何使各國經濟擺脫高失業率和高通貨膨脹率同時并存的所謂“滯脹”而展開的。他們把“滯脹”局面形成的原因，歸咎于凱恩斯主義的需求管理政策。同時，又將走出“滯脹”困境的希望寄托于注重恢復市場主導地位的政策。當前第38頁\共有50頁\編于星期四\20點回歸薩伊定律供給學派回歸到了古典經濟學的薩伊定律中，主張在市場經濟中，供給可以自行創造出對它自己的需求。因此財政政策只需要刺激生產的增長，排除對生產的障礙，對產品的需求就會自行解決。由此他們得出結論，只有推行注重市場供給的政策，用增加投資，提高供給的辦法，才能解決“滯脹”問題，從而使經濟走上既無失業又無通貨膨脹的穩定發展的道路。而在這一過程中，減少政府對市場限制性的管制，減少政府對市場不必要的干預，特別是減少財政政策工具對于經濟激勵的干擾，至關重要。當前第39頁\共有50頁\編于星期四\20點供給學派的財政政策主張減稅；削減社會福利開支；增加特定政府購買等。

當前第40頁\共有50頁\編于星期四\20點拉弗曲線拉弗曲線表明，當稅率為0和100%時，政府都沒有收入。在人們可忍受的稅率幅度t內，稅率T的上升可能會帶來稅收TR的增加；一旦超過人們可忍受的最大稅率t，稅率T的上升就會造成稅收TR的下降。因為在高稅率上，由于實際收入較名義收入大幅度下降，人們寧可用閑暇代替勞動，用消費代替儲蓄和投資，并且把大量的資金和資源用在尋找稅收漏洞偷稅漏稅上。因此，稅基縮小將導致稅收減少。當前第41頁\共有50頁\編于星期四\20點美國里根政府的減稅政策在供給學派的影響下，美國里根政府在20世紀80年代推行的減稅政策主要包括三方面的內容：削減個人所得稅與公司所得稅的平均稅率和邊際稅率，降低累進性；加速折舊；簡化稅制?！鞍讯愂肇摀拗圃谥粸楸夭豢缮俚恼仗峁┙涃M所需的最低水平上”。在稅收公平與效率原則的權衡上，由標榜公平轉向突出效率當前第42頁\共有50頁\編于星期四\20點1986年稅改大幅度降低了兩個所得稅的稅率：個人所得稅的最高邊際稅率由50%降至28%；個人所得稅的14級稅率(11%-50%)改為兩級稅率(15%和28%)。公司所得稅的最高邊際稅率由46%降至34%。公司所得稅的5級稅率(17%-46%)改為3級稅率(15%、25%和34%)。1986年的稅改的核心是合并檔次，降低高收入者檔次的稅率。當前第43頁\共有50頁\編于星期四\20點1986年稅改減少各種稅收優惠規定：取消了對個人長期資本收益60%不予征稅的優惠待遇，取消了長期適用于重工業的10%的投資稅額抵免；取消了對公司資本利得采用28%優惠稅率課稅的規定?！凹铀俪杀净厥罩贫取庇枰孕薷?。“各種稅收優惠規定的取消意味著政府已開始放棄利用稅收對經濟和社會的管理以及對居民和廠商經濟選擇的干預。”當前第44頁\共有50頁\編于星期四\20點“過多的福利等于沒有福利”供給學派提出削減社會福利支出，并不是要取消社會福利，而是主張：嚴格限制受領者標準，降低保險津貼和福利救濟金額；遏制社會福利的增長