高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┕煞葜啤⒒旌纤兄浦型獾湫桶咐袄c弊”剖析

國網(wǎng)山西省電力公司技能培訓中心【摘

要】本文從全國高等職業(yè)院校混合所有制改革的背景出發(fā)，結(jié)合我國相關(guān)政策和高職院校發(fā)展情況，對職業(yè)教育混合所有制辦學的現(xiàn)狀進行分析，闡述了混合所有制辦學的現(xiàn)實困難，并從政策、體系、創(chuàng)新實踐及如何實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)融合等方面提出對策建議。【Keys】高職院校；混合所有制；改革現(xiàn)狀；對策研究；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)隨著國家有關(guān)高等職業(yè)院校（以下簡稱高職）教育混合所有制政策的陸續(xù)出臺，高職混合所有制辦學的實踐探索方興未艾，對于創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、校企合作協(xié)同育人,以及實現(xiàn)從“政府主導”向“政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學”格局的根本性轉(zhuǎn)變起到了極大的推動作用。高校混合所有制辦學形式，是指由代表公有資本和非公有資本兩種不同所有制的辦學主體，以資本、知識、技術(shù)、管理等要素共同參與辦學并享有相應(yīng)權(quán)利的方式和途徑。從兼顧所有制屬性和法人屬性的角度來看，可分為所有制屬性為公的非營利性混合所有制、所有制屬性為私的非營利性混合所有制、所有制屬性為私的營利性混合所有制三類辦學形式。具體樣態(tài)包括政府與基金會合作辦學、公辦高校委托管理辦學、公辦高校二級學院混合所有制辦學、所有權(quán)為公的PPP項目、公私共同舉辦的非營利性民辦高校、具有獨立法人資格的中外合作高校和公共財政經(jīng)費支持的非營利性民辦高校等多種。一、高職院校混合所有制改革背景

自2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出要發(fā)展混合所有制職業(yè)院校以來，關(guān)于高校混合所有制辦學問題就迅速成為理論研究和實踐探索的熱點。實際上就我國高等教育而言，混合所有制并非新事物，其實踐早在20世紀80年代推進辦學體制改革時就已開始。“民辦公助”、“公辦民助”、“獨立學院”、“中外合作辦學”等大量具有混合所有制特征的高校紛紛出現(xiàn)，就是很好的例證。但是受國家政策導向的影響，目前相關(guān)研究主要著力于高職院校和獨立學院的混合所有制辦學形式方面，在大學公私界限逐漸模糊、傳統(tǒng)公私二元高校分類逐漸轉(zhuǎn)為以營利性和非營利性進行分類的背景下，高校混合所有制辦學形式值得關(guān)注和研究。因此，本文從高校混合所有制辦學形式的內(nèi)涵、分類及具體樣態(tài)三個方面的問題進行研究，以深化對高等教育領(lǐng)域混合所有制辦學的理論認知，助力實踐探索。目前，全國高職的混合所有制辦學可分為，學校層面的體制混合辦學和具有混合所有制特征的二級學院兩種形式。兩種形式雖然“混合”程度不同，但發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的困境大同小異。二、國內(nèi)混合所有制辦學的現(xiàn)實案例

山東海事職業(yè)學院（以下簡稱“山東海院”）是2011年濰坊市政府投入少量財政資金撬動大量社會資本組建的“政府引領(lǐng)、民辦運營、混合體制”高職院校，是山東省首家混合所有制辦學實踐院校，是全國職業(yè)教育混合所有制辦學研究聯(lián)盟發(fā)起單位、秘書長單位。建校以來，探索實踐了“院校整體、二級學院、公共實訓基地”等層面的“大混套小混”混合所有制辦學模式。逐步完善了以地方政府與企業(yè)社會資本合作辦學、動態(tài)性產(chǎn)權(quán)變更、校企共建混合所有制二級學院為重點的“多元主體辦學機制”；以現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)、市場化的內(nèi)部運行機制為重點的“現(xiàn)代法人治理機制”，建立了各類資本、師資、課程、文化深度融合的“校企協(xié)同育人機制”。2019年7月，教育部陳寶生部長在濰坊調(diào)研時，高度評價了山東海院混合所有制辦學改革成效。

（一）采取產(chǎn)權(quán)保護和產(chǎn)權(quán)比例變更形式，以“資本為紐帶，以利益為基礎(chǔ)”，吸引大量社會資本投入該院職教辦學發(fā)展

1.明晰產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建“多元主體辦學機制”。2011年濰坊市政府投入536萬元財政資金，以混合所有制辦學模式撬動3家企業(yè)3.6億元社會資本組建學院（濰坊市政府1%，3家企業(yè)99%）；2013-2014年運用市場規(guī)則，完成資產(chǎn)評估，明晰各方產(chǎn)權(quán)，當時該院的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比例是：濰坊市政府1.47%，三家企業(yè)分別為67.79%、15.37%、15.37%。

2.建立動態(tài)性產(chǎn)權(quán)變更機制，暢通各類資本投入職業(yè)教育的渠道。依托混合所有制靈活的辦學體制機制優(yōu)勢，山東海院采用產(chǎn)權(quán)融資的辦法吸納各類資本，加快基礎(chǔ)建設(shè)。吸納新的社會資本，適時啟動新一輪資產(chǎn)評估，核定產(chǎn)權(quán)比例。2015年以來山東海院引進社會資金4億余元，提升基礎(chǔ)建設(shè)；2016-2018年以產(chǎn)權(quán)變更轉(zhuǎn)讓形式吸引企業(yè)投入1.17億元擴大基建規(guī)模。2020年以產(chǎn)權(quán)變更轉(zhuǎn)讓形式吸引企業(yè)投入2.1億元建設(shè)北校區(qū)和中外合作辦學項目16層海洋培訓大樓；2015年以來以混合所有制模式先后引進5家企業(yè)社會資金9300余萬元，共建3個混合所有制二級學院和1個中外合作項目“股份制海洋工程（OPITO）公共實訓中心”。該院基礎(chǔ)辦學能力得到大幅提升，在滿足學歷教育教學需求的基礎(chǔ)上，落實社會培訓法定職責，年培訓規(guī)模突破3萬人次。

（二）激活公有資本和社會資本屬性，構(gòu)建“現(xiàn)代法人治理機制”

1.探索總結(jié)了“黨委領(lǐng)導、董事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、校長負責、專家辦學、教授治學”混合制辦學體制。黨委領(lǐng)導主要體現(xiàn)在政治、組織、意識形態(tài)三個方面，全面加強黨的領(lǐng)導；董事會決策主要體現(xiàn)在辦學發(fā)展方面，尊重出資方權(quán)益；監(jiān)事會側(cè)重于資產(chǎn)的管理，一年一審計，保障國有資產(chǎn)保值增值；校長負責、專家辦學主要是落實法人治理結(jié)構(gòu)，實行校長負責制；教授治學主要是尊重教育規(guī)律，讓專業(yè)人在專業(yè)上說了算。

2.遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，建立靈活的內(nèi)部管理機制。按績效貢獻分配工資，按能力大小晉升職務(wù)，讓骨干教師享受公辦院校教師同等社會保障待遇，做到“人員能進能出、職位能升能降、薪酬能高能低”；面向市場、企業(yè)、社會辦學，建立市場化導向的教學管理運行機制；引入行業(yè)企業(yè)質(zhì)量考核標準，實施校企雙軌雙向運行的教學質(zhì)量監(jiān)控評價機制。

（三）發(fā)揮資源集聚和體制機制優(yōu)勢，構(gòu)建“校企協(xié)同育人機制”

1.堅持“對接產(chǎn)業(yè)”的人才培養(yǎng)導向。山東海院與企業(yè)、專業(yè)與產(chǎn)業(yè)、教學實施與企業(yè)生產(chǎn)對接，基于行業(yè)企業(yè)崗位需求，定制式培養(yǎng)“適任+拓展”型高素質(zhì)技術(shù)技能人才。

2.實施“校企共同體”式的專業(yè)建設(shè)。組建專業(yè)建設(shè)共同體，做到校企資源共享、師資共用、課程共建、教學共同實施。

3.創(chuàng)新“混雙師”的師資隊伍建設(shè)。校企雙方共建師資隊伍，推行企業(yè)師資（企業(yè)教師在校教學至少一個學期）與學院師資、企業(yè)導師與學院導員、全職教師與兼職教師“三結(jié)合”，雙方共用、共管、共享。

（四）探索了營利性、非營利性兩個混合所有制辦學方向，趟出了混合所有制院校事業(yè)法人、民辦非企業(yè)法人、企業(yè)法人三條法人單位登記注冊管理路子2011年5月以濰坊市政府及3家企業(yè)為舉辦者，明確各方出資比例，均體現(xiàn)在辦學許可證的登記事項中，隨后照此辦理民辦非企業(yè)單位法人證書，標志著混合所有制辦學沖破體制機制障礙；2018年4月山東海院在濰坊市取得事業(yè)法人資格，趟出了混合所有制院校事業(yè)法人、民辦非企業(yè)法人、企業(yè)法人三條法人單位登記注冊管理路子；在堅持學歷教育非盈利性的基礎(chǔ)上，2018年12月該院與外資企業(yè)股份制注冊山東歐佩特海洋工程有限公司，試驗營利性社會培訓辦學業(yè)態(tài)。三、國外混合所有制辦學的現(xiàn)實案例

大同大學位于日本愛知縣名古屋市南區(qū)，是一所由企業(yè)與產(chǎn)業(yè)界聯(lián)合創(chuàng)辦的私立學校，產(chǎn)權(quán)為學校法人大同學園。學校的前身是由大同制鋼公司（現(xiàn)大同特殊鋼公司）于1931年出資設(shè)立的大同工業(yè)教育財團創(chuàng)辦的大同工業(yè)學校。1962年，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，為了滿足日本中部地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)界的需求，在大同制鋼公司、中部電力公司、名古屋鐵道公司等31家公司的強烈要求下創(chuàng)辦了大同工業(yè)短期大學。1964年在產(chǎn)業(yè)界的幫助下，成立了大同工業(yè)大學。2009年大同工業(yè)大學正式更名為大同大學。（一）大同大學的辦學情況

大同大學辦學理念是“培養(yǎng)對人類社會做出杰出貢獻，兼?zhèn)鋺?yīng)對時代變化的智慧和解決實際問題能力并具有豐富創(chuàng)造力的人才為目的”。在大同特殊鋼公司及產(chǎn)業(yè)界的支持下，大同大學設(shè)立了工程學院和信息學院兩個學院。工程學院開設(shè)機械工程專業(yè)、綜合機械工程專業(yè)、電氣電子工程專業(yè)、建筑專業(yè)四個專業(yè)。信息學院開設(shè)信息系統(tǒng)專業(yè)、信息設(shè)計專業(yè)和綜合信息三個專業(yè)。每一個學院每一個專業(yè)對學生四年的學習生活都做了詳細的規(guī)定。如工程學院的機械工程專業(yè)，一年級學生需要掌握大學學習所需要的基礎(chǔ)知識，撰寫報告、演示文稿等;二年級開設(shè)CAD實習。同時，一、二年級共同設(shè)置機械制作實習，實現(xiàn)理論知識與實踐操作的有機結(jié)合。三年級主要以機械工程實驗為主，學生掌握多種機械的操作方法，為日后工作打下堅實的基礎(chǔ)。四年級主要以畢業(yè)研究和就業(yè)為主。學生通過四年的理論和實踐的學習，掌握了一定的技能，最終實現(xiàn)順利就業(yè)。（二）大同大學的辦學特色

大同大學把持續(xù)為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的發(fā)展做貢獻視為學校發(fā)展的最終目的，積極推進產(chǎn)學合作，與產(chǎn)業(yè)界共同開展高科技產(chǎn)品的研發(fā)。大同大學的產(chǎn)學合作主要可以分為研究領(lǐng)域的產(chǎn)學合作、教育領(lǐng)域的產(chǎn)學合作和產(chǎn)學合作共同研究中心三個組成部分。1.研究領(lǐng)域的產(chǎn)學合作

研究領(lǐng)域的產(chǎn)學合作是由共同研究、委托研究、委托試驗、技術(shù)指導和助學捐款五個部分組成。共同研究是企業(yè)員工與大學教員或者研究機構(gòu)的研究員針對共同課題開展研究。學校教員與合作企業(yè)之間各自承擔一部分研究。委托研究是指企業(yè)將相關(guān)課題的研究委托給學校，學校在規(guī)定時間內(nèi)，向企業(yè)呈交研究成果報告書的一種研究形式。學校接受委托之后，企業(yè)需要支付一部分研究費用，并與學校簽訂委托協(xié)議。委托試驗是指學校教員根據(jù)企業(yè)的委托，運用本校的機器設(shè)備裝置對企業(yè)員工進行測試的一項制度，即大同大學負責企業(yè)員工的考核工作。技術(shù)指導是指學校教員為企業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用提供指導。助學捐款是指企業(yè)從盈利中拿出一部分捐贈給學校的相關(guān)研究。2.教育領(lǐng)域的產(chǎn)學合作

在教育領(lǐng)域的產(chǎn)學合作主要分為兩個部分：一是學生的教育，包括聯(lián)合研究生院制度和實習制度;二是企業(yè)員工的教育，主要是指委托制度、開放授課和公開講座。

目前，大同大學已經(jīng)和大同特殊鋼股份公司研究開發(fā)本部、一般財團法人精細陶瓷中心、新日本特殊鐵股份公司技術(shù)開發(fā)部名古屋技術(shù)研究部、獨立行政法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所、名古屋工業(yè)研究所等研究機構(gòu)建立了良好的合作關(guān)系。

大同大學從1998年開始實行實習制度。學校利用春季和夏季的假期，為學校的本科生以及研究生提供為期兩個星期的到企業(yè)接受實務(wù)鍛煉的機會，并給予學生相應(yīng)的學分。這一制度，既可以開拓學生的視野，幫助學生將理論知識與實踐操作結(jié)合起來，同時也可以使學生提前感受到真正的工作環(huán)境，為學生順利就業(yè)打下良好的基礎(chǔ)。

委托制度是指企業(yè)派遣員工到大同大學進行學習的制度，這一制度主要包括委托生制度和委托學生制度兩種。其中，委托生制度是指在委托的一年或者兩年的學習時間內(nèi)，委托生本人根據(jù)自己學習的需要以及自己學習的目的，自己制定課程表，進行學習的制度。而委托學生制度是指企業(yè)的員工和學校的其他學生一樣，一起入學，根據(jù)學校的要求學習相應(yīng)的課程，課程學習結(jié)束之后，接受學校的考核，若所有考核均合格，畢業(yè)時授予學士學位。3.產(chǎn)學合作共同研究中心

產(chǎn)學合作共同研究中心內(nèi)部設(shè)立了共同研究室、產(chǎn)學交流室和共同實驗室。共同研究室是大同大學教員自主創(chuàng)立的一個研究組織，根據(jù)每一個課題的研究需要，都會配有幾個共同研究室。研究室的成員都由教員自行決定、自行安排。共同研究室并不是固定不變的，而是根據(jù)課題的需要，不斷設(shè)置、重組、解散，是一個可以循環(huán)利用的場所。此外，校外的研究者也可以在共同實驗室參與課題研究。

產(chǎn)學交流室是產(chǎn)學合作共同研究中心為了加強學校與企業(yè)的聯(lián)系，掌握企業(yè)最新的需求信息而專門設(shè)立的交流室。而共同實驗室則是為了強化與企業(yè)的共同研究、共同實現(xiàn)新技術(shù)的開發(fā)而設(shè)立的實驗室。（三）企業(yè)與產(chǎn)業(yè)界聯(lián)合創(chuàng)辦學校的優(yōu)勢分析

大同大學是適應(yīng)日本中部鋼鐵產(chǎn)業(yè)界的發(fā)展需要而建立的學校，學校的發(fā)展與企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界休戚相關(guān)。大同大學與中部產(chǎn)業(yè)界30余家公司確立了合作關(guān)系，請大公司的負責人擔任學校的理事和監(jiān)事，建立“委托制度”等。

大同大學作為由企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界聯(lián)合創(chuàng)辦的私立大學，把企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界參與辦學、推進產(chǎn)學合作視為學校發(fā)展的基石。企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界支持與幫助學校的發(fā)展，學校則為企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界的發(fā)展需要提供技術(shù)與人才。這是企業(yè)與產(chǎn)業(yè)界聯(lián)合創(chuàng)辦學校的優(yōu)勢所在。

日本在二戰(zhàn)后經(jīng)濟迅速騰飛，與此同時，高等職業(yè)教育也在相應(yīng)地高速發(fā)展。日本高職院校混合所有制辦學模式對日本經(jīng)濟社會的發(fā)展起了重大的作用。高素質(zhì)的技術(shù)人才為日本經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步及穩(wěn)定做出巨大的貢獻。同時，也給日本國家和社會帶來了巨大的效益。

從產(chǎn)權(quán)的角度分析日本高等職業(yè)教育的成功辦學經(jīng)驗，我們認為日本政府、社會等在內(nèi)的各種社會外部環(huán)境保證各類學校，尤其是私立學校中產(chǎn)權(quán)的充分實現(xiàn)。私立學校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式多樣，屬于混合所有制辦學模式。總結(jié)日本混合所有制高職院校的辦學實踐經(jīng)驗，在宏觀方面主要有以下幾點。1.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化

日本的高職教育以私立為主，能夠充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，從而使辦學能夠適應(yīng)社會需求。這種靈活的辦學方式也可以調(diào)動民間資源參與辦學。如上述資生堂美容技術(shù)專門學校是由資生堂集團創(chuàng)辦的私立學校，大同大學是由企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界聯(lián)合創(chuàng)辦的私立大學。2.經(jīng)費來源多渠道化

日本積極推行私人辦學和國家補助的政策。無論是財團還是企業(yè)、個人或者教會辦學都能得到政府的支持。在立法方面，政府也制定了各種法律來保證教育投資和教育經(jīng)費。政府對私立學校也要求其必須按照《私立學校法》來成立和運行，否則政府可以解散學校法人。政府制定的支持教育的法律包括《地方財政法》《地方交付稅法》《義務(wù)教育國庫負擔法》《市鎮(zhèn)村立學校教職員工資負擔法》《私立學校振興法》等。除了法律之外，還制定了一些補貼制度。總之，日本政府通過立法，保證了教育投資的實施，也保障了教育經(jīng)費的科學分擔與分配，為人力資源的開發(fā)提供了可靠的保障[7]。如日本資生堂美容技術(shù)專門學校的經(jīng)費來源主要是資生堂集團的資助，大同大學的經(jīng)費則主要來源于企業(yè)及產(chǎn)業(yè)界的共同資助。除此之外，私立學校可以將學生學費、私立學校醫(yī)院和科研單位的收入作為經(jīng)費來源，同時通過對外服務(wù)、產(chǎn)品銷售服務(wù)等獲取收入、財團的贊助和公共機構(gòu)的資助也是其經(jīng)費來源。另外，日本政府還成立了私學振興財團，為私立學校長期提供低息貸款，充分保證私立學校的資金需求。四、現(xiàn)階段我國混合所有制改革面臨的困難

參照以上國內(nèi)外混合所有制辦學的現(xiàn)實案例，現(xiàn)實中我國在混合制辦學中存在以下困難（一）辦學主體有顧慮

公辦高職院校方面，因其投資主體為政府，天然具有政策優(yōu)勢，在招生、教學、科研、師資方面享有得天獨厚的資源，辦學自主權(quán)和教職工福利待遇都較有保障，當通過改制吸引社會資本進入職教領(lǐng)域后，在為職業(yè)教育帶來活力的同時，也存在著導致公辦高職喪失原有優(yōu)勢的風險，并引發(fā)國有資產(chǎn)流失的政策風險。在社會資本方面，企業(yè)或者民辦高職往往存在短視行為，過于追求資本的盈利性，不愿付出太多替高職院校培養(yǎng)人才，擔心投資得不到合理回報。同時，有些社會資本擔心在混合所有制辦學中話語權(quán)不足，或擔心其投資被國有資本“稀釋”而影響收益，這些顧慮均會影響它們的辦學積極性。（二）產(chǎn)權(quán)界定困難

實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化首先必須對產(chǎn)權(quán)進行科學評估。公辦高職院校產(chǎn)權(quán)類型和結(jié)構(gòu)較為復雜，其辦學過程中缺失成本核算環(huán)節(jié)，教育師資的公益性特點以及相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、職業(yè)技術(shù)等要素都為資產(chǎn)評估帶來了困難。另外，由于當前我國教育產(chǎn)權(quán)交易市場機制尚不完善，加大了資本融合的難度，同樣影響了混合所有制辦學改革的深入推進。（三）運行機制不夠完善在高職混合所有制辦學中，產(chǎn)權(quán)主體多元，財產(chǎn)權(quán)分屬不同的所有者，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)公私二重性，其管理運行機制往往導致校企分離、各自為政，難以做到真正的“融合”。只有建立健全現(xiàn)代學校制度和法人治理結(jié)構(gòu)，形成兼顧公辦院校和企業(yè)（民辦高職）核心利益的較為完善的工作運行機制，才能推動混合所有制院校和諧有序運轉(zhuǎn)。五、對高職混合所有制辦學的對策建議（一）解放思想，加大探索，營造良好的發(fā)展環(huán)境

政府層面應(yīng)建立完善混合所有制辦學法律法規(guī)和相關(guān)政策，保障辦學主體各方權(quán)益，營造公平競爭的良好環(huán)境。同時需要創(chuàng)造支持職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境，尤其是對于先行先試的改革者，需要建立改革容錯機制，為改革者加油、打氣，支持其大膽探索實踐。（二）明確產(chǎn)權(quán)，厘清責任，打消辦學顧慮

深入推進高職混合所有制辦學的最大障礙在于做不到產(chǎn)權(quán)的真正融合和順暢流動。而解決這一問題，需要做到：

1.確立高職法人產(chǎn)權(quán)制度，在確保國有資產(chǎn)增值保值的前提下，嘗試發(fā)展股份制、混合所有制，明確產(chǎn)權(quán)，厘清責任，既要防止國有資產(chǎn)流失，又要保障社會資本的合法權(quán)益。

2.建立教育產(chǎn)權(quán)交易制度，保障混合所有制職業(yè)院校兼并、承包、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為規(guī)范開展和良好運行。

3.國有和社會資本雙方簽訂規(guī)范協(xié)議，以條文形式確定雙方權(quán)利義務(wù)、辦學職責，保障混合所有制辦學雙方權(quán)益。（三）完善政策，加大扶持，規(guī)范辦學行為

高職混合所有制改革應(yīng)以市場配置資源為基礎(chǔ)，發(fā)揮政府主導作用。建議政府切實履行宏觀調(diào)控職能，盡快出臺有關(guān)政策，明確混合所有制高職的機構(gòu)屬性、法人治理及運行管理制度，推動混合所有制辦學行為的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，解決營利性與公益性矛盾的問題。（四）校企攜手，產(chǎn)學結(jié)合，推動體制機制創(chuàng)新

混合所有制的重點不在于