挪威福利原則與改革趨勢社會權將更具條件性？

主持人語：當今世界，經濟發展一波三折，短期似難恢復強勁增長的態勢，許多人也由此將“高福利”歸為歐洲主權債務危機的重要推手，認為正是歐洲長期以來的高福利政策致使歐洲財政赤字和政府公共開支超出警戒線。不少中國學者也紛紛提出警告，并希望中國福利保障建設不會重蹈歐洲覆轍。在這樣的世界經濟背景之下，如何看待福利經濟？未來發展是否真的應當唱衰福利經濟？我們特此推出“國際福利經濟研究前沿”欄目，結合北歐諸國的相關實踐，從學理上對福利經濟思想進行闡釋，并對福利經濟的發展進行前瞻性探討，希望有助于加深人們對福利經濟的認識，澄清某些誤區，推動中國乃至世界福利保障經濟的持續和健康發展。福利經濟制度是20世紀人類社會發展的一項重大成果，其發展道路并非一帆風順。歐洲高福利體系的確存在需要進行反思的問題，但簡單地將歐債危機歸罪于歐洲的福利體系則值得商榷。事實上，福利制度注重人本思想，致力于社會整體福利的改善，成就了良好的社會信用，支持了福利市場經濟國家在經濟全球化中的持續競爭力。放眼當今世界，美國經濟增長乏力，就業難有起色；歐洲大陸一些國家債務危機加重，經濟滑坡；而號稱“從搖籃到墳墓”的北歐福利經濟國家則大都保持著經濟的穩健增長。審視北歐福利經濟制度，不僅對世界各國具有非同尋常的意義，對正處于發展階段的中國如何實施社會保障建設則更顯重要和迫切。本欄目特約主持人：［挪威］卑爾根大學斯坦恩·庫恩勒教授浙江大學王志凱副教授一、引言北歐五國，即丹麥、芬蘭、冰島、挪威以及瑞典的地理區域幾乎是西歐總面積的三分之一，但五國約2500萬的居民數只有其總人口數的5％。北歐五國各自創辦了許多福利機構，發展了本國的文化模式，并在第二次世界大戰之后發展成為福利國家。在最近幾十年里，北歐五國的福利模式引起了世界范圍的特別關注[1－2]。福利國家的一個主要功能是保護公民規避社會風險。顯然，隨著時間的推移，這種保護機制在范圍、慷慨度方面均會發生變化，也會因政治體制和國家制度傳統的不同而改變。不過，擁有相似制度設計的福利國家可以明確地進行分類。在福利國家類型學的大多數學術研究中，北歐國家就組成了這樣一個集群，歸類在“北歐福利模式”的標簽下。北歐福利模式具有五個基本特征：(1)社會政策具有綜合性，涵蓋方方面面的需求；(2)公共福利供給具有高度合法性；(3)社會權基于合法居留資格，具有普遍性；(4)再分配有助于形成相對平等的收入分配體制；(5)工作方向性強。過去一百年中，諸如疾病、失業、傷殘、老齡化等關乎公眾責任和個人權利的各類社會風險進一步加劇。盡管某些社會風險(如由于各種原因導致的收入損失或收入不足)從未被視為同等意義上的某種權利，但也被歸于殘補式社會救助行為，即只能在財力調查后獲得補助。此類補助與普遍性社會保障體系為以上各類風險提供的補助相比，也遠不及后者慷慨。北歐福利國家因其鮮明的制度特征而獨樹一幟，也常常為其他國家的改革與發展樹立積極典范。原因大致如下：此類模式更強調某些廣受關注的政治價值和福利原則，比如整體高水平的幸福感、社會平等及社會安定。和其他大多數國家相比，北歐福利國家在這些方面顯然做得更好。通過包容性的社會政策、公共福利的普遍性分配，北歐福利國家將貧困限制在一定比例內，使收入均等，社會穩定，達到了社會高度均衡的結果。研究顯示，就程序合法性(如何做出決定)和結果合法性(決定和實施的結果)而言，福利政策的制度設計和政策結果在各國民眾中享有高度合法性。對比研究結果顯示，在北歐國家，較多的公民信賴政府和政治體制，且公民與公民之間信任度高。所以，“輸入”和“輸出”都有高度合法性，這對于北歐民主制度的穩定也至關重要。盡管我們聲稱，獨立的北歐福利模式這個觀念應當獲得認可，但我們也應該意識到，此種模式并不是靜態的。實際上，一些研究人員已經開始懷疑北歐模式是否真的獨一無二。如格雷夫(Greve)說道：“北歐福利國家已然發生了變革，可以提出這樣的疑問：獨特的北歐模式是否仍然在發揮作用？”[3]111。海恩斯(Haynes)也提出質疑，斯堪的納維亞國家是否與眾不同？他說道：“近期研究開始對某些福利模式的一致性產生質疑，這些模式將推行平等主義福利的斯堪的納維亞國家與其他國家區分開來。”[4]114科維斯特(Kvist)和格雷夫則籠統地指出：“北歐福利模式正在發生深刻變革。從丹麥的例子可以看出，一個普遍福利國家是怎樣逐漸轉變為新興多層次福利國家的。”[5]146和其他發達國家或是新興福利國家一樣，北歐福利國家也逐步面臨著一些共同的挑戰，如人口老齡化、移民、經濟國際化或全球化，以及過去三年中的財政債務危機。可以說，到目前為止，北歐福利國家比大多數西方國家更擅長應對這些挑戰。研究也表明，高度民主的福利國家“并沒有趨向于英美自由主義模式。那種福利模式慷慨度不高，還要求全面深入的財力調查，數目可觀的個人保險與服務；而福利國家發展政治經濟的途徑也是多種多樣的”[6]318。然而，包括北歐幾國在內的福利國家，在社會保險與服務提供領域都受制于以市場為導向的改革，還受制于以激活勞動力市場、“靈活安全性”(flexicurity，一個據說發明于丹麥的概念)和“工作福利”的各種變體而提出的新政策舉措。本文不分析北歐福利國家面臨的挑戰，也不詳述國內(尤其是人口學)因素或國外(歐洲或全球)因素帶來了多大影響，只局限于討論：在北歐福利國家，廣受贊譽又獨樹一幟的普遍性原則當前是否受到了威脅。本文主要就挪威改革或為改革作出的努力進行探討。二、研究問題：普遍性原則是否受到了威脅？所有福利國家皆能反映出其規范、價值觀及原則，有的或多或少明確清晰，有的卻多多少少含糊不清、混亂，甚至自相矛盾。然而19世紀末，隨著社會保障和福利政策在歐洲的萌芽，有三種福利原則引起了廣泛討論。這三種福利原則不難甄別，可歸類為三種中心福利國家模式。蒂特姆斯(Titmuss)依據公民享有國家社會保障以及國家分配福利補助的方式，將三者描述為：制度化福利模式、工作成就福利模式和殘補式福利模式[7]。三者之間的分界線是：如何獲得福利國家的成員資格。從根本上說，研究問題如下：社會所有成員是否都是受益人？福利供給是否僅僅惠及貧困階層，或僅僅惠及以繳納個人所得稅和為社會保障體系出力的方式對社會做出貢獻的人？這三種福利分配類型傳達出的規范原則可以分別描述為：普遍性、標的設定、互惠性。即使這三種分配原則共存于同一福利國家，但由于各自的著重點不同，都以其各自的形式成為構成這一福利國家的主導原則。相應地，這些原則闡明了許多國家的規范邏輯以及優先考慮的價值觀與利益。沒有哪一個福利國家以純粹的形式實施了這些原則。不過，許多研究人員似乎贊同這樣的特性描述：普遍性原則最先、最顯著地在北歐福利國家表現出來。在挪威首次實行全民福利近即1946年的“兒童津貼計劃”七十年之后，在挪威本國乃至整個西方世界，互惠性與標的設定理念逐漸獲得更加廣泛而深入的討論，在社會政策改革實施過程中也占據了一席之地。在簡要回顧三個主要原則后，本文將重點分析挪威近期社會政策改革，并闡明一些過去用于支持普遍性原則的論證。現今還有一些支持財力調查與工作成就考察的社會政策的論證，本文將對兩者進行比較。三、福利原則(一)普遍性普遍性原則是指在理想狀況下，將社會福利分配給社會全體成員。就權利而言，社會全體成員無論貧富，無論生活方式如何，皆能享有同樣的福利與服務。但“全體成員”的概念非常模糊，可以指“全體公民”，也可以指“全體居民”。在北歐國家，福利和服務通常描述為“公民”享有，而事實上，有“合法居留資格”的人群就能享有。后者顯然比前者涵蓋的范圍更大，對外來移民、客籍工人等也最為慷慨①。然而，普遍性原則在所有已知福利國家均受限制。第一，福利和服務是無條件施與，且與政治上界定的需求情形相關聯，如老齡化、疾病、失業等。第二，大部分福利都與工作成就相關。兒童津貼、養老退休金、殘疾基本撫恤金以及醫療保險是北歐國家最具普遍性的方案，而其他許多國家是在一個或多個政策區域里實施普遍性方案的。這些都是福利均等分配給全體社會成員的實例，而這些福利本屬于人口中的特定群體。至2004年，挪威每一位公民皆有權享有喪事服務——難以想象，還有什么比此項方案更具普遍性。其他保障收入的方案就不那么具有普遍性了。例如，失業救濟并不是分配給每一個失業人員，而是僅僅惠及領薪受雇人員以及近年來積極尋找工作并能提供證明的人員。其他人能夠申請財力調查社會補助。隨著工作崗位的不斷增加，就業水平不斷提高，可以說，與收入相關的失業救濟會越來越普遍。從這個意義上講，失業救濟將會惠及大多數勞動適齡人口。顯然，普遍性理念與均等主義[1]緊密相關。均等主義傾向于表達這一觀點：就個人價值或道德狀況而言，人人平等。在某種意義上，每個人都應當享有同等所得，或一視同仁的對待[8]。當然，平等有幾種不同類型，人人受到平等待遇，享受均等機會的方式也不盡相同。然而在現代民主社會，“均等主義”這個詞通常指一種更傾向于收入平等及財富平等的觀點。就收入保障而言，理想型普遍分配制度是無條件的。固定費率“基本收入”無條件支付給全體社會成員——還沒有哪個國家采用這樣的福利政策。盡管還沒有國家施行充分發展的基本收入補助制，阿拉斯加卻建立了“阿拉斯加永久基金”(1982)②，每年從石油工業拿出一部分投資收益分配給每位阿拉斯加居民③。近年來，在南非、納米比亞、巴西等國，有關“公民收入”和“團結補助”的可取性與可行性的公開討論愈發激烈，因為此項補助無須經過財力調查，更能照顧到各個年齡段中最貧困的階層。(二)互惠性互惠性原則與普遍性原則截然不同，前者基于對“相互性”的規范期望。互惠性表示這樣一種關系：和職責必不可少的道德因素進行交換(職責即償付的職責)。據說，此原則能夠捕捉到一種分配公正性的深層思考：為了獲得，你必須給予。或者像某些作家在討論社會政策時說的那樣：能者依賴他人而活是不公平的[9－10]。互惠性是指享有的福利與支出成一定比例[11]32。它是社會保險之工作成就原則的規范基礎，于1889年由德國首相俾斯麥在殘疾養老保險項目中最先實施，而歐洲大陸福利體系大部分仍然由保險計劃構成。普遍性北歐模式在20世紀50年代末和60年代吸納了分配原則(如瑞典、芬蘭、挪威的養老保險方案中)。近年來，這一原則在其他方案中也受到越來越多的關注，包括人們稱之為殘補式的英美自由福利模式。實際上，英美福利國家通過他們的“為工作而福利”項目與“工作福利制”項目在國際范圍內也促進了互惠性的發展。在北歐福利國家，各種福利合同也使嚴格互惠原則的地位更加突出。福利合同使受益人能夠做出貢獻，且獲得回報——基本上是一份工作。這一點我們在下文還會談到。(三)標的設定標的設定政策，指主要基于某種財力調查的福利分配，旨在將福利轉移給有迫切需求的人。它盛行于殘補式福利國家，其影響卻已漸漸超出其外，影響力也越來越大。這些政策盡管多種多樣，但此術語通常用來指財力調查，即對個人維持生計的能力及其經濟需求(相對于非經濟需求)的調查[12]19。另一標的設定政策涉及更多需求情形的個性化評估，通常稱為“量身定制”④。第三種政策針對有特殊需求的群體。當前有關貧困及社會融合的討論尤其能使標的設定政策成為現實——在世界范圍內[13]134，包括北歐國家。政府沒有選擇或維持惠及全民的普遍性福利計劃，而是實施了選擇性項目。這些項目適用于每一個申請者，尤其是長期失業人員、外來移民和青少年。人們認為，標的設定能夠提高社會政策的準確性及有效性。四、當前面臨的挑戰普遍性特征是第二次世界大戰后早期北歐福利國家福利政策的一個典型構造。可以說，普遍性有助于實現社會平等與社會保障。如果相對均等的收入分配、低貧困率、高就業率、政治穩定、經濟穩步增長與發展的重要性能夠受到高度重視，并提上政治議程，那么相對來說，北歐國家就算是成功了。不過，問題也由此產生：普遍性福利國家是否在以一個原本不必這么弱的經濟發展為代價而發展？這些福利國家及其福利原則當前是否受到了嚴重挑戰？在過去的20至25年內，歐洲福利國家進入了重構階段，規模有大有小。據稱，隨著外來移民不斷增多，經濟競爭愈演愈烈，福利國家主要面臨來自人口老齡化及全球化的挑戰。人們認為，這些進程會導致未來勞動力市場急劇縮水，并威脅到福利國家制度。北歐國家以及人們對它們的看法會面臨同樣的挑戰。但是，福利國家的意識形態適應力極強，之前提及的五種特征仍然可以用來描述這些國家。但問題依然存在：北歐福利國家及其福利原則是否會發生變革？依據經驗或觀念，我們是否能察覺出各種原則的重心轉移？本文將呈現一些近期的重大改革，再簡單介紹一下福利政策的相關討論，隨后得出一個暫時性結論，為今后的研究提供基礎。就像上文所說，本文主要參照挪威案例。五、近期社會政策變革20世紀90年代初，失業問題在西方社會政策制定的議程上受到了高度重視，甚至在挪威這樣有著高就業率的國家。相應地，一些西方國家引進了社會政策變革，強調積極政策而不是所謂的消極福利，強調公民的責任義務而不是權利。所以，在20世紀90年代，類似以工作為導向的政策采取了“為工作而福利”與“工作福利制”項目的形式，并在具有完全不同制度傳統的福利國家實行。挪威在1991年的一份白皮書中介紹了這種所謂的“新工作方式”。在最新的一份有關2006年以來挪威福利體系的白皮書中，通篇都在談論這種方式。“新工作方式”也是2006年實施的普遍性福利管理改革背后的主要緣由，旨在加強就業與社會政策之間的聯系，以加強反貧困、反社會排斥的斗爭。政府將“工作第一”的方式看做減少貧困、促進社會融合的主要機制。相應地，挪威勞動和福利局合并了先前三個大型行政部門：國民保險、國家就業服務和市政社會福利管理局。此項改革基于以下三種理念：(1)使更多人參與就業，參與活動，減少對“消極”福利的依賴；(2)建立用戶友好型體系；(3)建立高效的就業與福利管理體系。政府反貧困、反社會排斥的主要手段之一是專業資格項目。此項目針對長期失業、長期接受社會救助的特定人群，給予其相關的資格福利[14]16。白皮書全篇采納“福利合同”這一概念。它不是法律意義上的概念，而是作為強調個人權利與職責之間關聯性的一種教學手段[14]15－17；它作為一個共同的系統化原則，以使福利管理機構與受益者的共同期望、需求和義務成為現實[15]。由此，體現在白皮書中的這種職責與社會權之間鮮明的關聯性主要闡明了有權享有福利與履行工作義務之間更為緊密的聯系。將權利與義務兩者以契約的形式聯系起來，意味著不履行工作或參與活動的義務可能會在財政上受到處罰。退出專業資格項目的人員只能獲得單純的緊急救助的資格福利，即一些購置食物的小數額現金(每天67挪威克朗)。積極勞動力市場政策(ALMP)以及對工作的高度重視為第二次世界大戰后挪威福利政策奠定了基礎。“新工作方式”以新契約思維方式為基礎，這一點也尤其引人注目。人們認為，“新工作方式”暗示了挪威社會政策將會發生一場規范性變革。總的來說，挪威社會保險福利越來越受到市場激活與工作需要的束縛。例如，近期(2011年)的挪威養老金改革使這兩者之間有了更緊密的關聯：一是領薪受雇期做出的全部貢獻，二是養老金補助。勞動力市場政策規定的新義務與失業救濟主要針對社會上最貧困人群和弱勢群體，基于對需求的自由裁量，他們能獲得額外救濟。標的設定和自由裁量都與普遍性原則背道而馳。這個取材于挪威社會政策的核心領域(反貧困、反社會排斥的政策)的實例闡明了福利國家的道德邏輯所面臨的挑戰。普遍性原則受到標的設定與互惠性原則的雙重威脅，或者說，受到殘補性福利模式和工作成就福利模式的雙重威脅。在這部分的最后，我們將簡要探討挪威的另一個政策領域，此政策在過去15至20年里不斷受到抨擊，這便是普遍性兒童津貼。它在所有現金援助計劃中惠及人群最廣，因為無須提供任何工作在案記錄，也不受限于收入數額。反對兒童津貼計劃的理由基本如下：補助太少，不足以降低貧困率，也不足以改善年輕家庭的生活條件。許多“無需財政支持”的富裕家庭也會為了孩子的利益去接受這些救助。社會救濟應當針對需求最大的群體，但兒童補助的目的從來就不是消除或減少貧困，而是消除有子女家庭與無子女家庭之間的差異。兒童津貼主要是社會給予肩負起培養下一代責任的群體的一種獎勵。不過，針對普遍性福利方案花費高昂的抨擊也存在一些反對意見。六、支持普遍性原則的主要論點研究一些過去支持普遍性項目的論證，并將它們與現今抨擊普遍性項目的論證作對比，是有指導意義的。兒童津貼計劃(首個真正的普遍性項目)于1946年開始實施，養老保險計劃也于1957年從財力調查補助項目變革為普遍性項目。那時，贊成普遍性項目的主要觀點為：維護個人尊嚴，提高經濟效益，促進社區建設。最后兩項觀點可以理解為現今常常提及的社會融合，但兩者已然轉變了論戰陣營——如今它們支持標的設定與社會保險思維。有關人類尊嚴這一中心規范的觀點如今已不那么受關注了。如今，合同用語及與之緊密相關的激勵這一概念在政策討論中無所不在。福利合同的使用可以用這個標語來闡釋，即“無責任即無權利”，而現今的激勵思維可以用這個著名標語闡釋，即“勞有其酬”——從社會補助轉變為“勞有所得”。這意味著，依據挪威白皮書中所述[14]，大部分臨時補助的金額應當比之前的工作收入低得多。這將會給救濟對象一定的激勵，使其避免落入“貧困陷阱”而選擇參加工作(如果有此選擇)。這樣，高效性和社會融合的目標就能獲得認可。這是因為當前社會融合被理解為勞動力市場參與。在建設普遍福利國家的過程中，平等政治權與社會權才是社會融合的基礎。然而，經濟核算比現今討論中描述的更為復雜，這可以從20世紀40年代至50年代的一些論證中看出。例如，當普遍性養老保險引起廣泛討論并付諸實施時，人們認為養老保險普遍化會節省大量過去用于控制、核查個人(或家庭)收入和財力的全部信息的行政管理成本。當群體被分為成員與非成員、高貴群體與卑微群體時，總是會采用這種“控制博弈”。另外，財力調查使人們不愿工作，不愿存錢，而普遍性基本養老保險則避免了這些后果。現今的研究人員也支持這個說法，他們強調說，當想到自己會失去福利補助，那些財力薄弱的人們就不愿冒著風險踏進勞動力市場了。另一個值得思考的問題是，從長遠角度來看，財力調查與需求目標性能否有效降低貧困率。只顧及窮人的福利國家可能在政治上不會持續發展。由于福利預算的處理并不是一勞永逸的，而是通過選舉和每年議會的預算決策來決定的，所以這些不包含在預算系統內的群體(富人)很有可能不會欣然大方地接受。由于受益人在政治、社會以及經濟上都處于相對弱勢，他們幾乎沒有能力保證這些項目會取得良好效果。針對窮人的財力調查體系最終也會使這個體系變得糟糕。這一點可以通過對比殘補式福利國家與普遍性福利國家來闡釋：前者的貧困率比后者高出許多。還有一個需要考慮的問題是，在一個支持體系中，接受救助首先得被鑒定為窮人，這會給受益人的自尊以及來自他人的尊重帶來一定影響[13]36。這些都是社會政策或福利計劃中社會成本的方方面面，不能輕而易舉地在預算中量化，所以，對于財政部里進行國家年度預算的人來說，這些自然不在其考慮范圍之內。人們預期福利國家的規范邏輯會給經濟生產力帶來間接影響，但也絕不會像某些人認為的那樣，偏離普遍性原則會節省公眾開支，或是從整體上惠及更具生產力的群體。福利國家帶來的種種問題，如社會分化與社會不平等引起的社會、政治和經濟成本都廣泛依賴于財力調查與標的設定。這些成本遠遠超過普遍性和更均等的福利政策產生的(經濟)成本。七、福利原則是否在發生變革？北歐福利國家仍然帶有強烈的普遍性成分，例如，確保所有居民享有養老保險、醫療保險和接受教育的權利。而且，我們不會說，挪威或北歐其他福利國家無一例外地必須施行普遍性社會保障計劃，比如現今的兒童津貼，或是如某些國家討論的那樣，采取基本工資的形式——一個惠及全民的固定費率補助體系。福利國家不能只保證全民基本保障，還應該彌合社會與自然造成的不平等；在福利國家，普遍性計劃和選擇性計劃都應實施，照顧有特殊需求的群體，在某些領域也可允許互惠性原則。然而，一旦社會政策發生變革——從普