縣域義務教育師資均衡配置政策執行現狀、問題及建議

為合理配置義務教育師資資源，中央政府與教育部出臺了一系列均衡師資配置的政策。2006年新修訂的《義務教育法》中關于縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資的規定是該政策的法律依據。2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》規定，“實行縣（區）域內教師、校長交流制度”；“建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配備等方面向農村傾斜。”在基礎教育階段實行“以縣為主”的教育行政管理體制下，縣域義務教育均衡師資均衡配置成為政策執行研究的著眼點。文中，筆者通過對縣市教育局長的調研，對以義務教育師資均衡配置政策執行狀況進行分析。本次調研對象是2011年4月在國家教育行政學院研修的第21期縣市教育局長班全體學員。調研采用問卷與訪談相結合的方法。調研共發放問卷130份，回收有效問卷99份，回收率為76％。被調查的教育局長分別來自全國30個省、市、自治區、直轄市。按地理區位劃分，被調查者中中東部地區有30人，中部地區有22人，西部地區有47人；按照所在區域劃分，被調查者所在地區是農業縣的有47人，市區的有25人，城鄉結合部的有13人，其他地區的有14人；按照經濟發展水平劃分，被調查者中來自發達地區的有18人，來自較發達地區有的20人，來自一般地區的有25人，來自欠發達地區有36人。同時，本次調研深度訪談3人，分別來自東、中、西三個地區；座談20余人，分別代表農業縣、市區和城鄉結合部三類區域。一、縣域義務教育師資均衡配置政策執行現狀（一）執行方式與效果1.政策執行科學性增強。縣級教育行政部門執行義務教育師資均衡配置政策的執行方式趨于科學化，政策執行方式以分布進行和試點后再鋪開為主。其中，分布進行的占45.5％，試點后再鋪開的占22.2％，全面鋪開的占8.1％，采取其他方式占24.3％。2.政策執行效果一般。大部分局長認為師資均衡配置政策效果執行情況一般，其中，認為效果好的有8位，占8.1％；認為效果一般地有58位，占58.6％；認為效果不好的有25位，占25.3％。還有6位對此不發表意見。（二）師資分布情況1.地域分布不均衡。問卷調查中，僅有8.1％的局長表示教師在本區域內分布均衡，有91.9％的局長表示本區域師資配置并不均衡，主要表現為城鄉不均衡，其中，城鎮均衡但城鄉不均衡的占47.5％，城鎮村內部均衡但城鎮村之間梯次不均衡的占14.1％，城鎮村內部的學校之間都不均衡并且三者之間也有梯次差異的占25.3％。從所屬地區來看，48.0％的農業縣義務教育師資分布極不均衡，即城鎮村內部的學校之間都不均衡，并且三者之間也有梯次差異；從地區經濟發展水平來看，61.1％的發達地區城鎮均衡但城鄉不均衡。2.數量和結構不均衡。縣域師資分布不均衡主要體現在優質教師總量不足和結構性缺編；城區師資不均衡體現在優質教師總量不足。隨著人民群眾對優質教育資源需求不斷增加，現有的優秀教師不能滿足人們對接受優質教育的需求，造成供給與需求之間的矛盾。農村地區師資不均衡體現在教師缺編與結構性缺編。城區、縣鎮學校教師超編，鄉村、山區和偏遠地區教師數量不足；即使達到編制標準，但是教師學科結構不合理，“小三門”和英語教師缺乏。同時，城區、優質學校教師學歷、職稱和年齡結構合理，農村與薄弱學校教師學歷不高、高級職稱少、年齡偏大。主要原因是經濟發展水平和城鄉之間的差距，經濟欠發達地區和農村地區的教師向發達地區、城市、縣城和重點學校流動，形成了單向上位流動，拉大了地區、城鄉和校際之間的師資差距。（三）教師流動情況1.教師流動以骨干教師為主。從流動主體來看，骨干教師占25.3％，滿一定工作年限教師的占18.2％，現有教師不動而新增教師的占15.2％，需要評聘高級職稱教師的占14.1％，其他對象占27.2％。從地區特點分析，西部地區主要以骨干教師為主，占32％；農村地區以新進教師為主，占53.2％。2.教師流動比例低。從教師流動的數量來看，88.9％的縣域實行少部分教師流動，幾乎不流動的占8.1％，實行大部分教師流動的地區僅有2％。這說明，大部分地區參與流動的教師所占比例較低。幾乎不流動的地區主要是市區和經濟發達地區，這主要由于市區地域范圍小，隨著經濟發展水平的提升，區域內教師資源配置基本均衡。3.教師流動范圍以縣域內為主。從教師流動的范圍來看，89.9％地區的教師流動在縣域范圍，跨縣流動的比例很小，為10.1％，主要是東部對口支援西部的跨省支教活動。而通過集團式、結對子、建立學區或共同體等方式組織內部流動的比例較少，占縣域內部流動的10％。大部分地區采取支教方式。4.教師交流時間短。從流動時間來看，教師交流時間較短，59.6％地區的教師交流時間為1年，交流時間為1－3年的地區占18.2％，交流時間為3－6年的地區占15.2％，1年以下的2％。局長們認為，按照學校教學需要，支教應有1－3年的時間，時間太短會影響支教效果。5.教師流動期間人事關系基本不變。從流動期間教師的人事關系情況來看，32.3％的地區教師流動采用“人走關系走”的方式，46.5％的地區教師流動時人事關系在原學校，8.1％的地區教師流動人事關系在教育局，1％的地區教師流動的人事關系在人才交流市場。13.1％的地區采取了其他辦法。教師流動時人事關系在教育局或人才交流市場，說明一些地區已經開始嘗試將教師由“學校人”變成“系統人”。如昆明盤龍區教師檔案放在市人才中心教育分中心，校長按照學校需求從人才市場聘任教師。6.提高報酬是激勵教師流動的主要因素。從激勵教師流動的措施來看，發補助或獎金的占21.2％，在評先評優或晉升上優先考慮的占35.4％，給予榮譽稱號的占6.1％，將教師交流或支教作評職稱評定必要條件的占20.2％，其他激勵方式占13.1％。發補助、獎金、在評先評優或晉升上優先考慮和給予榮譽稱號等措施是以經濟、聲譽和地位等方式來激勵教師流動，相當于以一定報酬作為教師流動的補償或交換，占62.7％；而將支教作為評職稱的必要條件是規定，屬于命令范疇。由此可見，激勵教師流動的措施還是以提高報酬為主。二、縣域義務教育師資均衡配置政策執行模式問卷、訪談與小組討論顯示，農業縣、城鄉結合部和城區在配置師資資源中采用不同模式，主要有增量流動、城鄉交流和組織內部流動三種。（一）增量流動增量流動指現有教師不流動，新招聘的教師去農村或偏遠地區工作。這種模式主要集中于農業縣。具體措施包括：招聘的新教師去農村或偏遠地區工作，服務期2－5年不等；每年面向農村學校教師舉行縣城學校缺編崗位招錄考試，通過考試的教師調入縣城。為保障教師安心在農村和偏遠地區任教，義務教育階段教師績效工資向農村教師傾斜，向農村教師發放補貼，每人每月70－300元不等。增量流動的模式補充了農村偏遠地區學校對教師的需求，可有效改善農村教師隊伍年齡老化和學科結構不合理問題，保障農村學校開全、開足、開齊課程，有助于提高教學質量、促進教育公平。但是，由于城鄉差別和城鄉學校教師發展機會不均等，新進教師不能安心工作，教師隊伍不穩定；加之縣城缺編教師考錄制度，使優質教師資源向縣城學校回流，形成了新的城鄉教師資源配置不均衡狀況。（二）城鄉交流城鄉交流是城區優質學校與城鄉結合部學校、農村學校或城市教師超編學校和農村教師缺編學校之間教師的雙向流動。這種師資配置模式主要出現在城鄉結合部和城區。城鄉交流的具體措施有支教、對口幫扶和項目鏈接等，后兩種方式又被稱為“柔性流動”。大部分地區采取支教方式幫助農村學校或薄弱學校。支教的對象為需要評中高級職稱的城區教師，支教時間一般為一年，有一定補助，每月100－300元不等；一些地區，大學生和志愿者也加入支教隊伍，但數量很少，如湖北省實施的“湖北省農村教師資助行動計劃”，招募大學畢業生去農村任教。對口幫扶是選擇師德好、業務素質高、管理能力強的教師去受援學校以“蹲點教學服務”、“走班式教學服務”、“送教下鄉”、“名師工作室”、“導師制”和“師傅帶徒弟”等方式開展工作，提升受援學校師資水平。例如，山東棗莊市市中區從2007年堅持開展“名校帶動”和城鄉學校幫扶活動，實現“名校帶農校”、“名校帶弱校”戰略，借助名校的資源優勢發展農村學校、改造薄弱學校、扶持新建學校。項目鏈接是以課題為紐帶進行的城區學校和農村學校之間的合作，地方教育行政部門均給予經費支持，并進行年度考核。在政策保障措施上，派出的教師人事關系保留在原來學校，有一定經濟補償，并在評獎評優上具有優先地位。城鄉交流的師資配置模式有效地解決了農村學校、城郊學校師資短缺、學科教師不足的問題，有助于培養農村學校教師，提高受援學校師資水平；同時，增援教師自身也得到了發展和鍛煉。但是，這是一種松散的聯合行為，其效果取決于校長和教師的責任心。[1]由于缺乏有效的考核和監督機制，一些地區的支教行為往往流于一種形式。（三）組織內部流動組織內部流動是在集團、學區、共同體、聯合體內部進行教師流動，統一配置師資資源，教師在組織內部實現流動的模式。這種模式主要在城區和城鄉結合地區。聯校辦學是以一所優質學校為主，聯合一所或多所一般學校或薄弱學校共同辦學的模式。例如，江蘇南通崇川區采取聯合辦學模式，即一所名校加一所普通學校聯合辦學的模式，在協同體內部實現人、財、物、信息的統一配置。在師資配置上，名校將15％的優秀教師用于聯合辦學協同體共享交流。在保障措施上，聯合體內學校統籌教師待遇，統一行政管理，名校校長兼任結對普通學校校長，派出管理人員任常務副校長，主持普通學習管理工作。如湖北潛江市實行聯校辦學模式，由一所優質學校帶動幾所薄弱學校，在師資調配上實行統一管理。在保障措施上，政府投資建設了教師周轉房，配備接送聯校辦學教師的校車；在聯校管理上實現一個領導班子，統一規劃和實施教學計劃等。學區合作是指地理位置相對集中的不同層次的若干所學校組織資源共享、交流合作及共同發展的協作體，解決大區域無法解決的管理問題。教師流動是學區合作的重要內容。如云南昆明市盤龍區實行學區化管理，通過跨校兼課、開放課堂、跨校師徒結對、跨校專題報告等形式實現人才資源共享。組織內部教師流動模式使教師從“學校人”變成“系統人”，擴大了優秀教師資源的覆蓋范圍，發揮了優質教育資源的輻射性，一定程度上緩解了學區內擇校問題。但是交流教師與受援學校教師合作、聯合學校之間文化上的融合等問題成為實行這種模式遇到的主要困難。三、縣域義務教育師資均衡配置政策執行中存在的問題（一）教育行政部門人事管理權限有限教師隊伍人事管理包括教師招聘、編制核定、職稱評聘和解聘等。目前，教師招聘的管理權力在地方人事部門，教育行政部門對教師隊伍人事管理權限很小。問卷顯示，新進教師招聘工作以教育行政部門為主的地區占27.3％，以人事部門為主的地區占24.2％；由教育部門和人事部門在協商的基礎上共同管理的地區占47.5％。一些地區招聘教師考題和招考方式與其他事業單位的考題一致，不能很好地選拔學校需要的教師，教育行政部門在教師招聘方面少有話語權。在教師編制核定方面，目前使用的是2001年制定的標準，城市、縣鎮和農村小學生師比為19∶1、21∶1和23∶1，初中生師比為13.5∶1、16∶1和18∶1。一方面，這一標準比較舊，不適合當前教學改革要求；另一方面，按照學生人數確定教師編制的方法不適合所有地區，特別是農村地區。教師編制由地方編委或編辦負責，編制管理缺乏彈性，尤其在教師編制飽和而結構性缺編的情況下，教育行政部門無力調配教師資源。各地義務教育階段教師職稱評聘管理經歷了從評聘結合到評聘分離的過程，評聘分離的教師職稱管理體制有效激發了教師工作的積極性，但對評上職稱卻沒有被聘用相應技術職稱的教師帶來一定影響。此外，教師解聘機制沒有形成，教育系統人事管理看似“只進不出”，不利于教師隊伍創新和發展。總之，各地在教師人事管理方面的管理集中在人事等部門，教育行政部門對教師管理的權限有限，影響義務教育師資均衡配置政策執行。（二）教育行政部門政策工具單一政策工具是為了達到某一政策目標而采取的具體手段和方式。根據不同的分類標準，政策工具可以分成不同類別。公共政策的制訂、施行受多種因素影響，麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分析框架根據政策工具運用的條件，如使用情景、成本和缺點等將政策工具分成命令、報酬、職能拓展、權威重組和勸告五種，每一種政策工具都有其適應不適應之處，不能獨立地發揮作用，要與政策環境緊密相連。[2]參照麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分析框架，結合調研情況可以看出，各地義務教育師資均衡配置政策使用的工具主要是命令和報酬兩種方式。命令與管制體現為以規則規范個人和機構的行為，如新進教師必須去邊遠農村工作，評聘高級職稱必須有支教經歷，滿一定年限必須流動，交流教師人事關系實行“人走關系走”，規定教師流動年限，流動教師年齡與比例等都屬于命令與管制措施分。調查顯示，20.2％的地區將教師交流或支教作為教師評定職稱的必要條件。經濟與報酬體現為給予個體或機構貨幣（或貸款），以交換物品或服務，例如給支教教師和在農村等偏遠地區工作教師生活補助，承諾在評優、評級和晉升上優先考慮交流的教師等。調查顯示，62.7％的地方將發補助、獎金、優先評優、評先與晉升和精神獎勵等作為促進師資均衡配置的重要措施。此外，教師資源配置中還采用了權威重組的政策工具，權威重組是個體和機構之間轉移正式權威，包括資源和權力。這種措施主要通過建立集團、學區、共同體、聯合體等方式進行組織內部交流，比例很小，為10％，主要集中于城市學校或城鄉交流，還沒有完全覆蓋到農村地區，由此可見，各地義務教育師資均衡配置政策工具使用比較單一，以命令和報酬為主。根據麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具框架，這兩種政策以強制和監管為政策執行成本，容易產生敵對和過度差異的問題。事實也證明了這一點，部分支教教師沒能提高流入學校教學質量，甚至借機經商。政策工具的單一阻礙了義務教育師資均衡配置政策的有效執行。（三）非正式制度規約對師資均衡配置的阻礙新制度經濟學認為，制度包含正式制度和非正式制度，“正式制度是指人們自覺發現并加以規范化和一系列帶有強制性的規則……。非正式制度包括行為準則、倫理規范，風俗習慣和管理等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、闡釋或修正，它是得到社會認可的行為規范和內心行為準則。”[3]正式制度的安排只有與非正式制度相容的情況下才能發揮作用。[4]教師隊伍人事管理制度和教育行政部門使用的促進師資資源均衡配置的命令、報酬和權威重組等政策工具可以歸入正式制度方面；而吃住行等生活上的問題，交流或支教的教師融入受援學校文化的問題等就屬于非正式制度。調查顯示，教師流動中最難解決的是流動教師吃住行等生活上的問題，占46.5％；其次是流動教師監督、評價與管理，占28.3％；再次是教師對融入受援學校文化的問題，占16.2％；最后是教育行政部門沒有教師人事管理權的問題，占8.1％。這些問題中，流動教師的生活問題和文化融入問題就屬于非正式制度方面的問題，占62.7％。四、義務教育師資均配衡置需要系統化的政策措施任何政策的執行都需要其他配套政策的支持、保障、監督和管理。義務教育師資均衡配置是義務教育均衡發展中的一個子系統，受到整個義務教育均衡發展的支持和制約，需要體系內各子系統之間相互補充，更需要教育系統外部環境的支持。只有各系統協同努力、多管齊下，義務教育師資均衡發展才能得以有效執行。具體說來，義務教育師資均衡配置政策系統應包括政策目標體系、政策運行體系和政策保障體系。（一）政策目標體系政策目標是政策制定者希望通過政策實施所達到的效果，是政策制定的出發點和落腳點。在義務教育師資均衡配置政策目標體系中，轉變觀念和科學調研是制定政策目標的前提和基礎。推動義務教育師資均衡發展，首先要轉變觀念。有人認為教師流動是削峰填谷，教師流動涉及人事管理，難以實施。其實，應從促進社會公平的大局出發，綜合思考這個問題，只要制定合理的教師流動政策，采用分布推進的方式，是可以實施的。調研中發現，政策落實好的地區與領導的認識程度密切相關。此外，轉變校長和教師的觀念也十分重要。教師和校長是政策的執行者，政策執行效果與兩者對該政策的認識緊密聯系。政府必須加強政策宣傳工作，只有與政策實施者進行溝通，才能為政策執行創設一種支持性的寬松環境。做得好的地區在政策執行中召開多場座談會、現場會和表彰會等形式，轉變政策執行者的觀念。此外，各地地理環境、師資分布和隊伍結構等方面存在差異，其他地區的政策不能照搬，只有做好扎實的調研工作，才能制定切實可行的區域師資均衡配置目標，制定適合本地區特點的政策措施。（二）政策運行體系政策運行體系包括政策實施過程和政策措施。一是政策實施要循序漸進。人事管理制度改革涉及面多而雜，稍有失誤將導致嚴重后果；同時，人們觀念改變是一個長期過程，不能一蹴而就。鑒于此，政策實施方式應采取分步進行或先試點后鋪開的方式，而不能全面鋪開。二是政策實施還應具有層次性。政府方面應加強方向性政策和制度的建立；教育行政部門應明確師資均衡發展的目標和加強各種制度的建設，比如教師資格認定、考核聘用制度，教師的評價、獎懲和交流制度，教師退出機制的建立等等。農村學校或薄弱學校應加強促進教師專業化成長環境的建立，營造良好的學校人文管理氛圍，促進農村教師的專業發展，縮小與城市教師的差距。三是政策措施應具有多樣性。采用多種師資均衡配置模式，將增量流動、城鄉交流和組織內部流動共同實施，綜合使用命令、報酬、職能拓展、權威重組和勸告五種政策工具。此外，激勵措施方面，還應加大對支教教師和農村教師補貼額度，至少應達到全國教師平均水平的50％。在區域義務教育管理體制創新方面還應加大力度，推廣集團化、學區化和聯合化教育管理模式，鼓勵地方教育改革創新。（三）政策保障體系良好的制度環境和保障機制是政策執行的基礎。在義務教育階段教師績效工資政策實施以后，同一區域內教師工資實現統一，為縣域師資均衡配置提供經濟上保障。此外，義務教育師資均衡配置政策執行需要通過建立健全教師人事管理制度，加強教師培訓、關注教師生活和心理需要、建立縣域義務教育師資均衡配置督導機制