農村合作組織的制度構架設計與演進

F325：A1001-8263(2010)06-0014-09一、農村合作組織的制度構架1.雙重目標：新農村建設和農經績效。中國農村經濟的發展程度遠遠低于城市地區，究其原因則是廣闊的農村地區缺乏資本生成能力，而有效培育農村地區的資本生成能力其關鍵在于制度安排的創新和制度環境的建設。所謂制度安排，是指經濟單位間的安排，它治理這些單位合作或競爭的方式，它(能)為其他成員提供一個可以合作的結構或一個能影響法律或產權變遷的機制。在制度有效的安排下，會逐漸形成與該安排相融合的制度環境。制度環境是一系列的基本的政治、社會和法律規則，它們確立了生產、交換和分配的基礎。治理選舉、產權和合同權利的規則便是這類規則的例子。制度安排與制度環境是相互依賴、密不可分的，在制度的演繹過程中，兩者互為前提與條件，互相促動，共同構成了特定社會游戲規則的內涵和特征。任何制度創新和制度供給都是在既定的制度環境下實現的，制度環境是影響合作經濟組織發展的重要因素。改變農民單干特征的農業生產組織方式，將農業生產通過各種形式的“組織”組織起來，可以進一步提高生產的投入—產出比，并且還可以深化農業生產的“資本化”關系，按照奧利弗·威廉姆森等制度經濟學家的觀點，組織的主要功能是節約交易成本，這種成本是在試圖利用市場簽訂應急權利契約時產生的。考慮到有限理性①、機會主義②以及資產專用性③(沉淀成本)，復雜的應急權利契約是難以并需要“付出代價(才能)”“簽訂、生效和實施”的。因此，面對這種困難，并考慮到簡單(或不完備)應急權利契約存在的風險，企業可能決定繞過市場，求助于等級化的組織方式。原本由市場處理的交易于是交由行政過程進行內部控制。所以，組織的構建就是為了有效地對活動過程加以控制，以求交易(社會交互活動)能夠順利地、低成本地施行。將農業生產再次組織起來，通過組織內部的專業分工，可以降低單個程序(或環節)的復雜程度，為提高單位時間的產出率提供技術條件。合理的組織內部分工體系與激勵—監督機構的設立，可以通過賦予各級代理人不同程度的剩余索取權來有效地保證組織運行的績效，由此，可以深化農業生產的資本關系，解決農業規模經營問題，提高農村經濟的活力。農村合作組織的建立并非否定家庭經營，它保持了農戶家庭經營的獨立性，又克服了獨家獨戶經營的局限性，通過聯合增強了市場交易中談判的分量，通過規模經營降低了生產經營成本，通過組織內部的分工帶來了分工效益，合作社組織的利益共享機制又維護了成員利益，確保農戶社員之間建立起真正利益共同體。同時，這種組織服務形式集社會化服務和自我服務于一身，社會化服務符合市場經濟的原則，會增進組織的效益和個人經濟福利；而合作社的自我服務又確保服務的質量和成本的控制，無疑克服了農業的“天然”弱質性，破解了“均田制”帶來的弊端，為提升中國農業競爭力提供了組織保證，因而是符合中國國情的現實選擇。2.產權制度。現代意義上的產權，是指根據法律賦予人們對某種財產所擁有和可以實施的包括占有權、使用權、支配權和收益權在內的權利。由科斯定理我們可以得出如下結論：無論產權屬誰，只要產權界定是清晰的，市場機制便能導出最有效率的資源配置結果。換句話說，提高效率、節約交易成本的有效途徑是明確確定產權。可見產權制度是在市場經濟條件下進行低成本、高效率資源配置的基礎。在農村合作組織法中最重要的制度就是如何選定產權制度。產權制度的確定是合作組織運行的前提。合作組織產權制度的架構要遵循“民有原則”。這種“民有”原則應該是一種“聯合所有”，而非共同所有，應是成員對合作經濟組織財產享有聯合所有者的權益。即約定共同合作所有(簡稱約定共合所有)。按照現代企業制度對產權制度的要求，產權制度應滿足如下三項要求：一是產權明晰化和商品化；二是產權的開放性，即企業產權結構應具有開放性，以便資產重組和配置；三是產權使用的社會化，即企業產權主要應集中在企業經營主體，以適應社會化的要求。按照科斯定理的要求，要使資源配置實現帕累托最優的前提條件是明晰產權制度。農村合作組織的產權制度安排確實存在著一些問題：如組織成員的復雜性和多變性帶來財產關系的復雜性和多變性，組織成員的產權不能轉讓和不能上市流通，合作組織積累的歸屬不很清晰，合作組織資金來源的封閉性和有限性問題等等。這些問題使合作組織的產權制度安排存在需要整合、規范和改革的要求，其最終目的應是建立現代合作組織產權制度。作為農村合作組織核心的產權制度決定著組織的治理結構和分配關系，而現代合作組織產權制度安排主要以清晰化產權形成激勵，從而一定程度克服中國農村集體經濟中的激勵、監督以及搭便車的行為。對組織產權進行制度上的安排和法律上的確定時，要遵循科斯定理和現代合作企業制度的雙重需要，對現代合作組織的產權制度進行創新。在制度安排前，應厘清下面四個方面的認識：第一，農村合作組織是勞動農民組成的集體企業，合作經濟制度是社會主義制度的重要組成部分，合作制經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟的組成部分。合作制經濟中的“聯合所有”形式是集體所有的創新形式，同樣屬于社會主義集體所有制的組成部分。第二，合作組織是農民走上社會主義道路、走上現代化的最好形式。第三，產權制度的安排是合作組織制度配制的主要組成部分，一定要尊重農民的意愿。第四，合作組織的產權制度不需要絕對具體化。產權明晰不等于產權具體，同樣產權具體也不當然等于產權明晰。根據合作組織的特點，其產權制度的安排應是包含一種抽象的具體的安排。為了一方面維護合作經濟的特征，一方面使其產權制度有現代性，滿足建立現代合作制經濟的需要。立法中，可作以下制度安排：第一，在產權所有制形式上，農村合作組織應堅持“民有”原則，這種“民有”應該是一種“聯合所有”，即約定共合所有。資產一旦進入到合作組織，合作組織就享有集體的終極所有權。組織成員可以通過虛擬量化比例和數量來獲取利益。財產的最終歸屬權實質上應為合作組織成員所有，形式上則有合作組織依法依章程行使，本質上要明確“聯合所有”是社會主義集體所有制的一種實現形式。第二，在資金來源和產權結構上，要通過立法確定以組織成員入股金為主的多途徑來源的合法性。鼓勵政府、其他依法可進行投資的組織(如公司、企業、其他合作組織)和社會捐贈等對農村合作組織進行投資。第三，在股金流動制度安排上應作出允許合作組織內成員間流動的規定，對向組織外成員的流動應做嚴格的限制，并規定同等條件下組織成員有優先受讓權，程序上可規定流動應經社員(社員代表)大會或理事會依章程程序條件討論同意④。3.分配制度。分配制度問題表面上涉及的是財富和價值的分配，其實質則反映人與人之間的特殊社會關系，即利益關系，涉及的是利益分割與分享問題。在資本收益率高的背景下，合作制的限制資本參與分配原則受到挑戰。在資本利益最大化驅動下，資本向公司制集中，而農村合作組織缺乏資本的問題將漸顯，在經濟全球化和跨國公司發展的背景下，資本導向型企業成為主流經濟，這對農村合作組織的發展構成挑戰，這是市場機制作用的結果。但是，作為弱勢群眾的經濟組織——農村合作組織，在有9億農民的廣大農村，尚有很大的生存和發展空間。面對資本對合作制原則的挑戰，農村合作組織應該進行制度創新，農村合作組織在明晰產權的前提下，可以引入資本參與分配機制。(1)將農村合作組織的公共積累以“個人內部資本賬戶”形式分割。一般而言，農村合作組織財產由3部分組成，即農村合作組織成員出資入股、農村合作組織經營中的積累和國家支援投入。現行的行政規章規定農村合作組織的公共積累不可分割，即兩個財產主體：一部分是農村村民名下的公共財產；另一部分屬于農村合作組織，但實際上沒有人能真正對這部分財產行使所有權，對此，可以通過將農村合作組織的公共積累分解為零的辦法加以解決，即先按農村合作組織成員各自的惠顧返還，記在農村合作組織成員個人名下，再提取積累，這樣形成的積累以“個人內部資本賬戶”形式加以分割。“個人內部資本賬戶”的增值，不得以現金方式提走；職工的個人內部資本賬戶只享受股息，利率可高于銀行存款利率的若干個百分點，不再分紅。(2)按股分紅與利潤返還相結合。允許資本在農村合作組織參與分配，即在一人一票和股金外資本報酬制度上加以改進。利益分配上實行“資本報酬有限原則”，即實行按交易額分配與按資分配相結合，按股金分配的紅利不得超過法定比例，也可以采取“一社兩制”形式，即對內部資本，采取嚴格的資本報酬有限原則，使成員的收益主要來源于按勞或按交易額分配；對外部資本，應在資本報酬上給予一定的優惠，以吸引更多的資本流入和資本穩定的存在于農民合作經濟組織體中。當然，這種內外資本報酬的差別率應控制在一定的范圍內，并且由成員民主控制來決定其具體標準。合作組織的分配制度由合作組織的產權制度決定。由于合作組織具有多種形式，因此在分配中也有差異。合作組織中，分配形式通常表現為：工資、股金紅利、公積金⑤、惠顧返還(Patronagefund)⑥、動態股權激勵⑦。由此可見，合作組織的分配制度不是單一的，而是多重的。這種分配制度歸根到底是由產權制度決定的。合作組織的復合產權制度決定了其復合分配制度。在這樣的分配制度中，按農村合作組織成員個人實際完成的業務量進行分配居主要地位；即使股金影響實際收入，但由于合作組織的產權制度規定了股金的相對平等性，由此引起的收入差別是有限的。農村合作經濟組織可以通過成員(成員代表)大會在遵守民主控制原則、自治與獨立原則和“民有、民管、民享”原則等原則的基礎上，對其分配制度進行集體選擇。在集體選擇中，有的是對法律規定的遵循，有的是通過新契約的約定，這是集體選擇實現的方式問題，我們也應給予足夠的注意。4.治理結構制度。1993年諾貝爾經濟學獎獲得者諾思(North)在研究西方世界近百年變遷實踐后得出了一個有名的結論：“一個有效率的組織是經濟增長的關鍵”。制度與市場和生產組織形式的變化，為經濟增長提供了空間和激勵。基于選擇何種制度安排唯一的原因就是在這種制度安排下資源配置和使用過程的成本低于別的安排。為了降低農民進入市場的交易成本，提高農民組織化程度，把小農民引入大市場，使外部經濟內部化，從而獲得資源配置的帕累托最優，使農民得到其他組織與制度安排下得不到的收入，農村合作組織就成為一個很好的組織制度。農村合作組織治理制度安排可以借助現代公司治理結構和委托—代理的經驗，科學架構農村合作組織的內部組織體系，可采取社員(社員代表)大會、理事會(董事會)、經理和監事會的模式架構。在農村合作組織的基礎上可以成立農村合作組織協會，如圖1。圖1農村合作組織協會結構圖農村合作組織的組織安排中還應注意：(1)“民管”原則的運用。要堅持“民管”原則，合作經濟組織的經營管理和分配發展要由組織內的農民共同參與進行，使農民真正成為平等的合作經濟組織的主人。這里的“民管”(democratically-controlled)是指成員通過民主程序對合作經濟組織實施控制，體現合作社法人治理機制“民主控制”特點，而非民主管理(democratically-managed)。實行科學的民主控制來規范組織行為和議事規則。如從決策安排看，對社員(社員代表)大會一般應規定經由全體成員的2/3以上參加方可通過。一般來說，決定需參加人數過半數通過，重大事項需要全體成員2/3以上多數同意方可通過。(2)要體現民主控制的合作民主實質，要保證農民社員對合作組織的控制力。立法中，可以確立“一人一票、民主決策”的基本原則，在此基礎上結合股金數量、交易量建立按比例投票制度。換句話說，就是以“一人一票+比例票”的投票方式進行投票。對個別大戶或有突出貢獻的組織成員也可突破“一人一票”的規定。但對一個組織成員的投票比例要加以限制，以5％為宜，使獲得權益相對公平，要防止弱者聯合的農村合作組織變成富人的“俱樂部”和法人的“提款機”。當然，組織制度架構中還要對組織內部各機構的責、權、利進行必要的明確，使之分工配合、相互制衡、民主控制、管理科學。實踐中，要考慮中國農村合作組織的水平不高、區域發展不平衡的現狀，在立法中做出一些彈性的規定。5.責任制度。就法人責任而言，法人責任制度經歷了不斷發展的過程。法人的獨立責任、有限責任與法人成員的有限責任的規定已被世界各國所普遍采用。符合條件的農村合作組織屬于法人的一種新形式——合作社法人。農村合作組織法人與一般公司的區別在于：公司往往以資本作為企業經營和利潤分配的核心，體現資本支配勞動或資本雇傭人支配勞動，其目的是為了錢，追求利益最大化；而合作組織則是以“人”為核心，注重人與人的共同合作和平等，體現資本服務人，是勞動支配資本或勞動提供人支配資本，其目的是為了人，追求人的平等發展和公平。合作社法人屬于企業，是一種特殊的企業，其相應的法律責任制度也應具有特殊性。法律責任存在著一個從古典責任到現代責任的轉變過程，古典責任是一種以道義責任論為基礎的，與報應觀念相聯系的責任。現代法律責任是一種將道義責任與社會責任融為一體的責任。這種由古典責任向現代法律責任轉變的背景是報應主義和功利主義的融合，是在人類關系日益復雜、利益格局的多元化，以及傳統最大限度地維護個人自由的法律責任的弊端日益顯現的背景下產生的，是一種具有復合性質的法律責任。社會責任的制度構建要強化制度的預防、恢復和補償機能。農村合作經濟組織的責任制度配置中要充分體現這一點。從合作組織發展歷程看，在發展初期為保證債權人的債權能得到清償，一般多采取無限責任的形式。隨著合作組織發展后期組織發展能力和管理水平等的增強，一般都應用保證責任或有限責任的形式。從世界各國相關立法實踐來看則采取無限責任、有限責任和保證責任等三種責任方式。從中國農村合作組織發展的現狀，鼓勵農民組織起來和促進農村合作組織發展的目標來看，結合農村合作組織的本質特征，中國農村合作組織應采取與個人合伙企業不同的民事責任承擔形式—有限責任。鑒于中國合作組織發展規模小、農業生產水平不高、小農占主體的客觀實際，對合作組織和成員的民事責任承擔形式可采取“雙有限責任”形式。即一般而言，農村合作組織和其組織成員對外均承擔有限責任。合作組織以其全部所有資產為限對外承擔清償責任，組織成員以其所認繳的股金或保證金為限對合作組織的債務承擔清償責任。二、農村合作組織的制度演進障礙⑧農村合作組織制度演進經歷了農村經濟合作聯社、農民協會、專業合作和股份合作四個階段，在其制度演進中存在一系列障礙。1.傳統制度陰影。改革開放前，中國農業合作發展的過程，實質是集體化的過程。20世紀50年代，中國農業合作化的目標是建立高級社，經歷互助組、初級社到達高級社，有的直接到高級社。歷史上的農村合作化與人民公社運動扭曲了合作經濟的本質，給廣大農民留下了深刻的陰影⑨。這一陰影至今揮散不盡，一些農民對成立農村合作組織心有余悸，人們以為要搞過的那種公有制合作化，刮共產風，唯恐避之不及；一些管理部門不了解農村合作組織是何物，對其發展的必然性、重要性和緊迫性缺乏足夠的認識，個別干部群眾以為搞合作組織是走回頭路，重新吃大鍋飯，分不清合作組織與過去那種大而全的統一經營模式的根本區別。2.現有制度缺陷。第一，產權制度方面。目前，中國農村合作組織產權及相應的法律關系是模糊的，甚至是矛盾的。一是農村合作組織法人財產權沒有有效認可。二是農村合作組織產權的劃分上，鄉鎮、行政村、自然村、專業合作經濟組織之間的產權劃分不清晰；占有權、使用權、收益權、處分權的歸屬變得不確定；政府與企業之間的產權關系不明確。三是農村合作組織中個人產權模糊。農村合作組織由于合作的屬性原因，沒有將產權明確到個人，隨著會員人數的增多，結構越發復雜，合作組織資產也越發壯大，這種模糊的產權問題也日漸顯現。四是農村合作組織與相關組織產權邊界模糊。由于基礎薄弱，許多合作組織在其發展初期都以某一職能部門、經濟實體或社區集體組織等為依托，當發展到一定時期，經濟實力增加，業務范圍拓寬，規模超出原區域范圍，由于缺乏對原始資產的明確界定，很難對新增資產進行準確分割，合作組織與依托單位之間模糊的產權就可能成為紛爭的源頭。產權理論認為，沒有基于產權制度的根本性改革，任何組織形式創新都會因缺少根基和保障而流于形式，難以奏效和持久。第二，土地制度方面。農村土地制度歷來是中國農村變革的關鍵，是農民組織化演進的物質前提。從20世紀80年代中期開始，家庭承包責任制的缺陷開始顯現出來：一是農戶對固定承包的地塊長期預期不足。二是無法在更大范圍實現土地資源的流轉和合理配置。整個20世紀80年代全國發生轉包、轉讓土地的農戶占農戶總數不到1％，流轉耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44％。三是外部因素對農民土地承包經營權的侵犯。現行土地制度的非流轉性成為農村社會經濟發展、農業經濟結構調整、農業生產規模化、提高農民收入、加快農村人口城鎮化轉移的主要障礙。每人都有一畝三分地，把農民牢牢地束縛在土地上。人人都種自家的田，沒有時間和精力去跑市場、做貿易、學技術、搞聯合，這不利于農業資源的合理利用與整合，客觀上制約了農村合作組織與農業產業化發展。第三，制度環境方面。任何制度創新和制度供給都是在既定的制度環境下實現的，制度環境是影響合作組織發展的重要因素。針對目前情況，主要有以下一些問題：一是一些部門對農村合作組織并不十分支持，甚至歧視群眾社團組織，擔心農業合作組織的發展會脫離經濟組織的軌道，給政府找麻煩，制約了農村合作組織的產生與發展。二是存在農村合作組織的發展過度干預的現象。一些地區在發展農村合作組織時強調政府主導，實際上是由政府部門出面組織，其結果使農村合作組織成為政府的分支機構、執行政府政策的渠道。現有的政府職能管理部門不愿失去原有的管理權限。政府職能角色沒有跟隨形勢的變化而轉變，沒有擔負起服務的職責，認為農村合作組織的一些行為是他們職權范圍內的事，持限制和約束態度。實踐證明，凡是農民對組建專業合作組織有強烈要求的，合作組織具有較強的凝聚力和生命力，能夠創造出較好的效益。相反，凡是用行政手段強行撮合的合作組織，缺乏凝聚力，績效很差，甚至運轉不下去。三是缺乏配套支持。資本、勞動力、技術等各類生產要素市場的發育程度，客觀上限制了各類合作組織的發育成長。四是目前在計劃經濟體制下形成的農產品服務流通體系，大多已演化成為政府行政管理，集體或個人承包經營，從行業利益出發，以盈利為目的與農民組織搶跑道、奪市場、爭利益的經濟組織，它本質上不是農民的組織，不能完全發揮為“三農”服務的作用，有的甚至受利益驅動，干出了坑農害農的營生。3.制度變遷成本較高。諾斯指出：“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。”這是說制度變遷具有路徑依賴的性質，初始制度的選擇會強化現存制度，現存的制度安排會直接影響新制度的供給。這一原理的實質在于現存的制度安排會形成既得利益集團或格局，增加制度變遷的談判費用，形成制度變遷的阻力。諾斯指出，“一旦一條發展路線沿著一條具體進程進行時，系統的外部性、組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程。”這一原理對中國目前農村合作組織的發展啟發意義深刻。一是，國家初始大力倡導發展的集體經濟組織和計劃體制殘留下來的行政干預對現有制度影響深刻，集體經濟組織實際上的領導者是既得利益集團，他們在集體經濟中獲得了盡可能獲得的利益，一旦合作組織興起，他們可能會失去領導地位，一定程度上會動搖鄉村現有行政管理地位，失去他們的既得利益，這些既得利益集團不愿支持，而采取各種形式加以干預。二是，由于歷史、觀念、法律、制度環境、行政現狀等原因，制度變遷成本較高。制度變遷需要的支付成本，按諾斯所言，一項新制度安排的產生，只有在預期收益大于預期成本時才會產生。這里預期成本是指制度創新變遷成本。就農村合作組織而言，建立新的合作組織就必須衡量制度創新變遷成本的大小，這包括：制度變遷費用、組織實施新制度的費用、舊體制的摩擦成本、消除制度變遷阻力的費用等等，這些成本越大，越不利于合作組織產生和發育。三、農村合作組織制度演進的促進措施1.加大對農村合作組織的制度供給的力度。首先，要清晰產權，變農民承包的土地的債權性質為物權性質，賦予農民對農地擁有完整的經濟所有權。制度經濟學認為產權界定越完整越能提高效率。農地產權制度作為正式規則，通過其強有力的實施機制的建立并充分發揮作用，能有效地增強農民交易談判能力。它能有效遏制利益集團通過重構產權而對收益進行再分配的謀利行為。農民因有獨立的經濟所有權，而具有了維護自身利益的土地權利基礎和組織法律保障。所以要從法律上使農民得到了長期而又穩定的土地使用權，把土地使用權物權化。其次，要為農村合作經濟組織發展提供法律支撐。農村合作經濟是中國農村發展中不可缺少的重要組織形式，而中國目前各種所有制經濟，包括國有經濟、城鄉集體經濟、個體經濟、私營經濟、股份制經濟及“三資”經濟，都相繼頒布了完備的法律法規，唯獨合作經濟只有一個《農民專業合作經濟組織法》。農村合作組織作為一種農民之間弱者的聯合體，農民對于合作組織的財產是共同共有關系，具有明顯的反市場傾向。當前的首要任務就是制定和完善具體的法律規范確定農村合作組織的合法身份，提供法律保障和政策支持，給予農村合作組織民事主體地位，保障其正常經營活動和合法權益，使其能夠取得與其他組織平等開展業務的經營地位，依靠法律保護開展各種業務。再次，在農村市場完善上，政府應繼續提供制度供給。統一、規范、競爭、有序的市場體系是農村合作組織發展的保障體系之一。2.走強制性和誘致性相結合的制度道路。從制度變遷的路徑來看，制度變遷有兩種基本方式，即強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷是由政府憑借其強制力資源組織實施的制度變動，具有強制性和激進性。中國在1950年代以來，由國家推行的農村合作化運動走的是一條強制性制度變遷的路徑。歷史經驗已經證明，雖然從方向上組織個體農民走合作化道路是正確的，但采取由國家強制實施的、運動化的方式來搞合作化，嚴重違背了自愿互利原則，違背了經濟規律。所以說，雖然強制性農村合作化路徑可以降低農民合作的組織成本，但是由于它以國家和政府的意志為主導，難免違背農民自己的利益和要求，事實上難以取得滿意的結果。誘致性制度變遷則是由于個體或群眾在尋求獲利機會時自發倡導、組織和實施的制度變遷，體現出自發性和漸進性的特點，符合農民自身群體的利益要求。誘致性制度變遷理論認為：制度變遷來自個人理性，正是個人的理性導致了對制度變遷的需求；同時個人的理性行為受有關知識的制約，而有關知識的有效的供給，也就是制度變遷的供給。因此，實行家庭承包制后，農民對于社會化服務的需求，反映了他們對于制度創新的需求，而對于市場經濟和合作經濟組織的重新認識，就成為制度創新的供給。為了改變經營效率低下的狀態，農民作為小規模經營體制的經濟主體，就有強烈的愿望把自身組織起來，形成一種合作型的經濟組織制度，這是小規模經營進行制度變遷的主要誘因。因此，一般來說，選擇誘致性農村合作化路徑最符合農民群體自身的利益要求。但在小規模占主導地位的中國農村，農民文化層次比較低，合作意識差，完全靠農民自發地把分散的農民個體組織成一個有凝聚力的團體，難度非常大。當前土地制度非均衡情況下，較高的交易費用使得誘致性制度變遷和強制性制度變遷同時存在。因此，農村合作組織在進行路徑選擇時，必須持客觀謹慎的態度。強制性和誘致性路徑以及路徑依賴告訴我們，兩者各有其優勢和缺陷，農村合作組織制度的發展應當吸納二者的優勢，走一條以農民自愿、政府誘導為基礎，因地制宜、靈活多樣、切實有效，漸進式推進的合作化發展道路。3.營造制度環境并提供政府援助。要推進農村合作組織的發展，必須優化其發展的制度環境。一是要從意識形態上進行轉變。消除歧視，清除不利于農民合作的制度因素，降低合作組織發展的制度成本，形成推進其發展的良好氛圍。二是要規范政府行為。要正確認識并處理好“計劃”和“市場”兩種調控手段的關系，適度控制和把握好對合作組織的干預。應由市場調節的，政府不要調節；由農民或合作組織本身所為的，政府不要干預；應由執法機構依法行使的，政府不應取而代之。只有促使政府作為和市場選擇之間處于和諧狀態，農村合作組織才能恰如其分地發揮其應有的功效，農村合作組織所要努力實現的自我組建、自我管理、自我服務、自我受益的宗旨也才能得以實施。三是給予積極的保護和幫助。政府應保障合作組織、成員的合法權益和資產，任何單位或部門不得侵害合作組織的利益，不得以任何形式侵占、挪用、平調合作組織資產。四是給予積極的支持和扶助。農村合作組織不同于一般的工商企業，有一定的公益性，發達的市場經濟國家均對農村合作組織采取扶持政策，不但從信貸、稅收和財政等方面給予支持，而且從政策上予以優惠，還設有專門的機構對組織的發展進行指導。正如奧爾森所言：“如果一個社會要獲得可能的更高的收入，那么激勵措施必須是清晰的、明確的。同時還必須促進經濟生活中的個人和公司在一種社會最有效的途徑中互動。”政府有責任支持和鼓勵農村合作組織的設立及運作，并為此采取適當措施以促進市場經濟的發展。為了引導農民走向合作，政府還可以采取一系列有利于新型農村合作組織建立和發展的具體措施。如政府可以為農村合作組織的成立提供一定的啟動資金，為農村合作組織提供一定額度的貼息貸款，優先購買農村合作組織的農產品以及給予農村合作組織一定程度的稅收優惠，促進農村信用合作社和農業供銷合作社為新型農村合作組織提供資金、技術、物質支持等，在財政、金融、稅收、土地、工商管理等方面給予大力扶持。五是由政府出面，加強對廣大農民的教育。為了引導農民走新型農村合作的道路，對他們進行合作組織方面知識的教育是十分必要的。分析中國新型農村合作組織應有的內涵，分析該組織與過去的人民公社及高級社、社區合作組織以及股份公司的區別，從而提高他們對合作組織的認識水平。實行一套典型引路、分類指導的工作方法。要積極進行有側重的探索，培育和建成一批讓農民可學、可看，組織連接比較緊密的示范性合作組織。同時要認真總結一批先進，擴大宣傳，以先進的力量、典型的魅力、榜樣的示范，引導其發展和規范，讓農民真正了解合作對農業增收、農民增收的功效，體會到實惠，培養對農村合作組織的濃厚興趣。4.通過體制創新，構建農村“2+1”新模式。聯產承包責任制之后，作為村民代表的村委會除了擁有對耕地和宅基地的所有權外⑩，絕大多數并沒有在集體經濟發展上做什么工作，集體經濟名存實亡，農村經濟成為實質上的小農經濟狀態。尤其是稅費改革后，陷入實質上小農經濟狀態的中國絕大多數村莊，村民和村委會之間的經濟利益紐帶被割斷，村委會進一步失去了村莊治理的經濟基礎，作為利益結合體的農村合作組織為村莊治理提供了新的載體。村黨支部、村民委員會是農村現有的有著顯著地位的治理結構，農村黨的支部委員會是黨的基層組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權；村民委員會是村民的自治組織(11)，其職能是辦理本村的公共事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；而農村合作組織是農民群眾自發成立的從事生產和經營的組織形式，它在發展農業專業化生產、集約化經營、社會化服務方面能夠發揮巨大的作用。村委會要在村黨支部的領導下，尊重合作組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護集體和農民的合法權益。正確處理三者關系，形成傳統的“黨支部、村委會”治理結構和“農村合作組織”的有效結合的“2+1”新農村建設治理模式，促進農村合作組織和鄉村和諧發展。圖2新農村建設“2+1”治理模式注釋：①有限理性(boundedrationality)是1978年諾貝爾經濟學獎得主赫伯特·西蒙(HerbentSimon)的研究結論。20世紀40年代，西蒙詳盡而深刻地指出了新古典經濟學理論的不現實之處，分析了它的兩個致命弱點：(1)假定目前狀況與未來變化具有必然的一致性；(2)假定全部可供選擇的“備選方案”和“策略”的可能結果都是已知的。而事實上這些都是不可能的。西蒙的分析結論使整個新古典經濟學理論和管理學理論失去了存在的基礎。西蒙指出傳統經濟理論假定了一種“經濟人”。他們具有“經濟”特征，具備所處環境的知識即使不是絕對完備，至少也相當豐富和透徹；他們還具有一個很有條理的、穩定的偏好體系，并擁有很強的計算能力，靠此能計算出在他們的備選行動方案中，哪個可以達