市政綠化工程建設領域績效審計方法探析

綠化工程是園林城市、生態城市建設的重要內容，其涵蓋基礎設施、生態環境、經濟發展等諸多方面。實施市政綠化工程建設領域績效審計，是審計機關落實科學發展觀，樹立科學審計、民本審計理念，促進政府重大投資項目質量和效益雙提高的重要體現，對于促進園林城市生態城市創建、鞏固創建成果、促進長效制度建設具有現實意義，本文中筆者結合工作實踐，就審計機關開展市政綠化工程建設領域績效審計方法作初步探析。一、準確定位審計目標（一）確定總體目標。對市政綠化工程建設領域實施績效審計，將涉及綠化工程建設管理養護體制、綠化規劃、運行機制、職能部門的行政管理、具體工程建管等多環節對財政投入的績效影響。因此，審計的總體目標應當界定為通過監督市政綠化工程建設領域財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性，客觀評價市政綠化建設、管養所取得的成果和效益，揭示綠化工程規劃、設計、建設、維護及管理工作中存在的問題和薄弱環節，從機制、制度層面提出改進對策和建議，促進相關部門和單位改善管理，提高綠化工程建管養水平，節約、高效、優質地使用財政性資金及其他公共資源，推動建立健全政府投資項目績效管理制度建設。（二）具體目標。在明確總體目標的基礎上，操作層面的具體目標可以界定為：深入分析和調查研究綠化建管養體制、規劃、政策執行效果，職能部門管理工作效能、資金使用情況、資產增值和收益、市場公平競爭環境、生態環境等，分析和評價各環節因素與市政綠化建設、管養績效的依存關系和影響程度。二、綜合構建評價標準體系（一）評價標準依據。績效評價應當以《國家園林城市標準》、《省級園林綠化工程質量評定標準》、《城市綠地系統規劃》、城市綠化建設養護計劃目標、綠化建設養護相關經濟財務考核指標、綠化專家意見等為標準和參照依據，圍繞綠化建設與管養內容對相關標準依據作具體分析和整合，形成定性、定量兩大類包括六個方面內容的審計評價標準體系，據以進行績效分析和評價。（二）評價標準體系。評價標準體系涵蓋綠化工程建設領域決策管理、規劃落實、景觀保護、建設成效、綠化養護、市場經營等六個方面包括40余項定性定量明細評價指標。1.定性標準：包括決策管理、規劃落實、景觀保護、經營狀況四個方面，主要從綠化建設管養組織保障、規劃科學合理性及落實效果、景觀保護情況、國有綠化施工企業市場占有份額及工程收支盈利水平高低等方面構建評價標準體系（詳見表1）。2.定量標準：包括建設成效、綠化養護兩個方面，主要從建成區綠地率、建成區綠化覆蓋率、養護成本等指標分析綠化建管養情況（詳見表2）。三、精心設計審計方案（一）搜集審計項目信息，綜合分析項目實施環境。通過網絡、媒體等方法手段搜集相關信息，學習綠化方面的基礎理論知識；通過向綠化專家咨詢、與政府職能部門管理人員座談、實地調查等形式，深入了解市政綠化工程領域現狀；整合資料信息，集中學習、集體討論、深入分析項目實施環境，為編制審計方案提供基礎信息。（二）解剖審計工作環節，準確定位審計范圍對象。圍繞市政綠化專業工程領域開展系統的建、管、養績效審計，涉及的對象、范圍、環節、過程比較復雜，具有綜合性的特點，不同于對某一單一具體工程實施績效審計。因此需在明確總體審計目標的基礎上，認真分解具體目標，對與審計目標相關的體制情況、市場狀況、政府相關部門的管理職能、相關業務節點、建管單位資產管理情況等環節進行深入了解，細致解剖審計工作環節，在基本把握審計可能涉及的工作環節基礎上，確立包括建設行政主管部門、業主單位等部門單位在內的審計對象，排列出這些單位涉及該項目的業務內容、職能因素，為方案編制奠定基礎。（三）設計審計調查提綱，努力搭好指標體系框架。圍繞審計目標，根據被審計單位和對象的不同特點，分別設計較詳細的審計調查提綱，在設計審計調查提綱時，充分融入評價指標內容，給被審計對象充足的準備時間，要求被審單位根據審計調查提綱，回復書面的情況介紹，并通過座談會交流、詢問、試審等方式，掌握被審單位相關情況，不斷調整修正評價指標，努力做到審前調查環節評價指標體系框架已基本搭建完成，為在編制審計實施方案時構建評價指標體系奠定基礎。（四）設計審計操作程序，切實提高方案可執行率。在對來源于各方面的資料系統整理加工、準確定位重點審計內容的基礎上，細化審計節點，明確具體的操作步驟和應當達到的業務要求，將每項具體內容分解到審計人員，明確責任，提高方案的可執行率。四、創新方法科學取證績效審計調查應當在遵循《國家審計準則》規定的基本審計方法的基礎上，結合具體審計項目，靈活運用并進行取證方法創新，現結合審計工作實務具體說明。1.綜合查詢法。一是通過發調查函、調查問卷、書面調查提綱，要求被審單位作書面情況介紹和回復，與被審單位人員座談等方法來了解情況，分析確定審計內容；二是搜集媒體信息，通過互聯網、被審計單位內網、報刊等媒體了解被審計單位和項目的相關信息；三是通過調閱被審單位管理制度、收發文、臺賬、財務業務統計報表等掌握政策制度，收集相關線索和信息。表1市政綠化建設、管養績效定性評價標準表2市政綠化建設、管養績效定量評價標準2.控制流程分析法。綜合項目績效審計既涉及到某一單位的內部管理及控制制度執行情況，更有部門間的職能配置、制度控制對績效的影響。審計中可通過畫出控制流程圖，對相關職能部門的職能設置及相應的控制流程進行分析，評價關聯控制的有效性，揭示機制、制度及執行方面存在的問題，提出審計建議。表3國家園林城市基本指標表例如，在對某市市政綠化工程建設領域實施績效審計調查時，為評價相關部門單位間形成的綠化質量控制措施的有效性，通過畫出直觀的市政綠化建設質量控制流程圖加以分析（詳見圖1）。通過對流程圖的直觀分析，并結合調查取證發現，建設單位沒有園林綠化管理方面的專業人才，而聚集綠化專業力量的綠化管理處作為第三方，實施對綠化工程施工的不定期巡查監督，發現問題，向建設局主管領導報告，但不參與建設過程的全程監督。工程質量檢測、監督機構也只能在初驗收階段才介入，因此上述現狀和做法不能從源頭和具體過程中把好綠化建設質量關。審計提出了充實綠化建設業主單位技術力量，完善監督機制，實施業主單位全過程控制和自主監督等審計建議。圖1某市市政綠化建設質量控制流程圖3.分層加權評分法。審計中，將績效評價指標體系分為三個層次，類層：將指標體系分為定性指標和定量指標兩類；款層：類層指標下再分若干小類；項層：每個小類下的明細指標。根據每類、每款或每項評價指標的重要程度，分別確定其在對應指標層中所占的權重百分比，將每類、每款或每項的評分結果與對應權重百分比相乘，最后根據加總的綜合量化結果，評價效益的優劣程度。以下結合本文前述的《市政綠化建設、管養績效定性評價標準表》1.舉例說明：首先將綠化建設、管養績效定性評價和定量評價指標在總指標體系中的權重百分比各確定為50%，再將定性評價指標下的決策管理、規劃落實、景觀保護、經營狀況四類款層指標，根據其在定性評價指標中所占的重要程度，確定權重為35%、30%、20%、15%，最后再將款層下的項級指標賦予權重，以決策管理為例，將其所屬6個項級指標：執行國家方針政策情況（95分）、政府領導重視城市園林綠化工作及組織保障程度（90分）、園林綠化工作示范推動效果（85分）、園林綠化行業管理（80分）、園林綠化建設財政資金保障情況（85分）、管理法規和制度建設及執法情況（80分）分別賦予權重25%、20%、10%、10%、20%、15%。最終將六個項級指標的評估得分分別與對應權重相乘，得出決策管理款級指標績效分值。95×25%+90×20%+85×10%+80×10%+85×20%+80×15%=86.25分。按照此方法，可最終計算出各層加權效益評價分值（詳見圖2、圖3）。決策管理款級指標下各項明細指標權重圖2決策管理款款級指標績效分值(86.25)明細占比圖3分層加權評分法，一是實現了對定性指標的量化評價；二是將總體效益評價與分類、分項效益評價有機地結合起來。同時，更直觀地反映各指標因素對項目效益目標的影響程度。4.分析性復核法。一是橫向比較。將相關的指標數據和本地區同業同行數據比較，和不同地區同業同行比較；二是縱向比較。進行與歷史數據比較，并推測未來年份數據，看發展趨勢；三是通過指標間相互依存關系，分析指標水平。在對綠化工程建設、管養績效情況進行指標對比分析時，可運用該方法。5.圖表列示法。以一定時間段或以某一標準為界，運用圖表對基礎數據進行直觀的對比分析。比如，抽取養護招投標及實施考核管理前后成本資料對比分析：某年度以前未經招投標養護單位成本為：綠地2.8元/平方米，行道樹12.8元/棵，實現招投標及強化考核管理后，單位成本降為綠地1.89元/平方米，行道樹6.2元/棵（詳見圖4）。通過圖表分析，能更加直觀地進行數據分析對比。養護招標前后單價對比情況圖46.解剖分析法。由于涉及的工程數量較多，審計中，可選取重點對象進行解剖分析。如對某市市政綠化工程建設領域實施績效審計調查時，對某國有綠化工程公司承建的虧損率較大的綠化A、B標段工程成本進行深入分析，將原招投標工程量清單列示的苗木品種、苗木價格及數量與實際情況進行明細分析對比，查找原因，從而揭示了該公司因管理不善，采購成本控制不嚴，對苗木市場價格大幅變動預測不準以及成本核算欠規范等因素造成了工程成本大虧損嚴重的問題。7.影像取證法。對審計中發現的重要問題必須取得現場證據的，審計可到現場拍照取證，通過拍攝取證，能掌握一手資料，保存證據，更直觀地反映問題。8.課題研究法。一是將審計組作為課題組，把工程專業人員、財