無廢城市建設的編制原則

無廢城市建設的編制原則問題導向，持續提升，緊密結合煙臺實際，精準識別各類固體廢物產生、收集、轉移、利用、處置等環節的突出問題及制度瓶頸，加快補齊固體廢物處理處置能力短板，持續提升城市固體廢物治理能力和水平。分類施策，創新驅動，分類推進生活源、工業源、農業源等固體廢物治理機制和模式的建立健全，推動實現重點突破與整體創新，探索建立一批可復制、可推廣的體制機制和試點示范，促進形成無廢城市建設長效機制。協同共治，減污增效，對標美麗煙臺建設和煙臺市碳達峰時間表，明確不同階段固體廢物治理目標和治理成效，強化頂層設計，加強部門聯動，綜合運用政策、技術、市場和監管等措施，推進固體廢物全過程污染治理和減污降碳協同增效。理念先行，全民參與，樹立綠色低碳循環發展理念，推動形成簡約適度、綠色低碳的生活方式和消費模式，強化綠色生產和清潔生產。充分發揮社會組織和公眾監督作用，積極引導各單位創建無廢城市細胞，形成全社會共同參與的良好氛圍。無廢城市概念（一）無廢國際聯盟對無廢城市的定義無廢城市是一種先進的城市管理理念，目前在國際上沒有統一的定義，也沒有有統一的無廢標準。最具有共識的是無廢國際聯盟對無廢的定義，即通過負責任地生產、消費、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋，從而不威脅環境和人類健康。這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋，對城市廢棄物管理的要求較高。我國同樣也參考無廢國際聯盟定義，并在推出的無廢城市試點方案同樣強調：無廢城市并不是沒有固體廢物產生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用。（二）我國對無廢城市的官方定義基于這種理念，我國對無廢城市的官方定義是：以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為指導，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，最大限度推進固體廢物源頭減量和資源化利用，將固體廢物填埋量降至最低的城市發展模式。這與發達國家的定義本質上是相同的，但更符合我國國情。2017年研究認為，我國未來將從無廢城市試點逐步過渡到無廢社會。無廢社會是通過創新生產和生活模式，構建固廢分類資源化利用體系等手段，動員全民參與，從源頭對廢物進行減量和嚴格分類，并將產生的廢物，通過分類資源化實現充分甚至全部再生利用，使整個社會建立良好的廢物循環利用體系，達到廢物近零排放，實現資源、環境、經濟和社會共贏。無廢城市管理的核心理念是從資源的開采和加工到垃圾處置的整個生命周期實現垃圾減量，最終實現資源價值的最大化（垃圾的零填埋和焚燒）。整體生命周期大致包括七個階段；資源的開采和加工、產品設計、產品制造、產品消費和垃圾的產生、垃圾管理、垃圾處理、垃圾處置。總的來說，無廢城市是一個新的城市管理概念，是一種城市固廢減量化、資源化和無害化的全生命周期管理。無廢不是城市不產生固廢，而是根據不同的經濟發展階段，達到不同的廢物排放和利用目標。無廢城市建設未來的發展趨勢（一）無廢城市建設要求制度和技術協同創新技術創新需要制度的保障，一是金融方面。找準金融、資源和產業三者間的綠色結合點，充分利用資金，引導銀行資金流持續向固廢處理、資源綜合利用、垃圾焚燒發電等項目，有效解決了城市綠色低碳循環發展的融資難題，初步實現了城市主要固體廢物的源頭減量和資源化利用；二是標準和評估方面。在現有技術路線下，不少所謂綠色技術和產品普遍難以做到節能和環保兼容。不少取得了一定節能效果的產品，從全產業鏈或者產品全生命周期考察，未必綠色低碳。這種現象在光伏等新能源產業以及新能源汽車行業中尤為突出。這固然是行業整體技術能力和發展水平的結果，但也在一定程度上反映出產業政策和環境標準制定過程中缺少基于產品生命周期的科學評估。今后，應借鑒國外先進經驗，開發基于中國國情的評估方法，提高綠色技術標準的科學性，加強政策效果動態評估，促使產業政策和有限的財力在無廢城市建設中發揮更大的積極作用。（二）加強國際合作，協同應對無廢城市建設的全球挑戰加強與世界各國在城市廢棄物治理領域的交流協作。借助雙邊、多邊國際合作機制，挖掘在無廢城市建設領域的合作潛力，加強產業合作、技術引進和標準互認等。一方面，我國應充分借鑒歐盟、日本、新加坡等發達國家和地區在無廢、循環城市建設方面的先進經驗，加強我國城市固廢處理處置技術、標準、模式與國外互聯互通，特別是加快在產品生態設計、再生產品標準、認證體系等方面與國際接軌，積極推動相關產業標準合作。另一方面，我國應進一步總結無廢城市建設的最佳實踐，借助與國際機構合作伙伴關系，宣傳、分享我國在無廢城市、循環城市建設中積累的中國經驗，為與我國發展階段類似的廣大發展中國家解決廢棄物治理問題貢獻中國方案。協同推進無廢城市建設與循環經濟發展、塑料污染控制、應對氣候變化等全球問題。開展可持續固廢管理、發展循環經濟，可為由資源開采和產品加工使用造成的資源短缺、環境污染和生物多樣性喪失等問題提供解決方案。將可持續固廢管理納入中歐、中美等國際氣候變化對話機制，協同推進無廢城市建設與循環經濟發展、塑料污染控制、應對氣候變化等全球問題，共同完善全球固廢治理體系，助力全球可持續發展目標、氣候目標的實現。我國無廢城市建設的背景（一）產生的固體廢物量最大，阻礙無廢城市的建設我國是世界上人口最多、產生固體廢物量最大的國家。據生態環境部公開資料，我國目前各類固體廢物累積堆存量約600一700億噸，年產生量近100億噸，且呈逐年增長態勢。各類固體廢物產生強度大、處理設施選址難度大，資源利用程度低、協同處理比例低，垃圾圍城矛盾多、非法轉移傾倒事件多。這些浪費資源、破壞環境、影響城市安全運行和可持續發展的兩大兩低兩多等突出問題都亟需通過深化改革來統籌解決。固體廢物產生強度高、利用不充分，部分城市垃圾圍城問題分突出，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。（二）無廢城市建設使固廢處理問題亟待解決然而與之形成鮮明對比的是，長期以來，固廢減量化、資源化和無害化的制度設計和實施的剛性不足，激勵與約束機制不完善。固廢處理問題的根本在于目前不少地方在城市規劃、產業布局、基礎設施建設方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴重影響城市經濟社會可持續發展。無廢城市建設中遇到的主要問題和挑戰（一）無廢城市建設與產業發展、循環經濟發展的融合統籌不足發達國家普遍把減量化、資源化作為城市廢棄物管理的優先層級，將發展循環經濟作為實現城市零廢棄的主要路徑。從我國首批試點實踐來看，當前無廢城市建設更多關注各類固廢產生后的處理處置，偏重固廢的后端治理。雖然國家層面成立了由生態環境部牽頭的無廢城市建設試點部際協調小組，但具體到11+5個地方試點工作的組織管理層面，主要是由負責城市固廢監督管理工作的各地生態環境、城管、執法等部門推動；受制于當前管理體制和部門責任分工，首批試點建設實踐內容更側重環境監管、污染治理和風險防范等，對固廢的源頭減量化（避免產生或少產生）、資源化管理的統籌能力不足。由于首批無廢城市試點周期僅1年多，加上疫情影響等，成效總結中不少內容是對前期已開展的國家循環經濟示范城市試點、生活垃圾分類試點、建筑垃圾治理試點、工業固廢綜合利用基地建設試點、綠色工廠試點等單項試點工作的材料收集和整合，發改、工信、住建等其他部門對無廢城市試點工作的實際參與度不高，試點建設與循環經濟、產業發展的融合度仍有待進一步提升。（二）公眾參與意愿低讓建設無廢城市變得困難建設無廢城市另一個困難就是公眾參與意愿低，比如推動多年的垃圾分類之所以效果不理想，與公眾參與程度低有直接關聯。讓每一位公民樹立垃圾分類意識并積極參與進來，是一項巨大的工程。垃圾焚燒發電項目亦是如此，國內目前的焚燒廠建設運營仍處于規避鄰避效應階段，尚未系統性地形成鄰利的整體發展思路。作為無廢城市重要參與主體，公眾參與極其重要。近年來，雖然公眾對環境保護的認識在不斷提高，但參與環境保護、特別是自覺進行垃圾分類行動不夠。再生資源回收人員被認為是撿垃圾或撿破爛的，受到社會部分人的歧視。信息公開和宣傳不到位，公眾對再生資源產品存有偏見；當商品冠以再制造或再生時，便認為質量有問題。行動方案中保障設施用地的背后，也隱含了環保設施選址難的問題。（三）無廢城市建設的技術創新及轉化不足，缺乏可持續的商業模式1、無廢城市建設的技術創新不足近年來，雖然我國從事固廢綜合利用的企業越來越多（據統計，2019年全國從事大宗工業固廢綜合利用企業有3萬多家，比2018年增長25%），但所采用的綜合利用技術大多為制燒結磚、加氣塊等低值化利用技術，大宗工業固廢的高值化利用技術、創新性技術及應用不足；固廢資源化利用與其他產業鏈銜接、多源固廢的協同處理處置技術缺乏；對于某些特定種類的固廢，如焚燒飛灰、農業秸稈、醫療廢物等，尚缺乏成熟、可推廣、成本適宜的資源化利用技術。2、無廢城市建設的技術轉化不足，缺乏可持續的商業化模式由于固廢循環利用行業整體經濟效益不高，集約化、規范化水平偏低，部分技術和項目還存在循環但不經濟、不低碳的問題，導致技術轉化的綜合成本效益優勢不明顯，企業參與技術轉化的內生動力不足。同時，由于固廢綜合利用行業準入門檻較低，加上我國現階段相關知識產權保護尚不完善，很難界定侵權范圍，導致一些掌握創新性固廢高值資源化利用技術的企業不愿申請技術專利，而是將先進技術方案作為商業秘密，僅在企業內部小規模使用。此外，一些地方雖建有固廢綜合利用科技成果轉化平臺，卻偏重于技術評價，技術推廣應用不足。這些問題的存在，不利于先進技術交流及產業化推廣應用，嚴重阻礙了產業的高值化、規模化、高質量發展。無廢城市建設的方法對策（一）完善無廢城市體系建設，發揮各利益相關方的協同作用無廢城市是一種先進的城市廢棄物系統性管理理念，需要統籌的管理模式和綜合的治理體系。要求：地方各級對本行政區域固體廢物污染環境防治負責，應當加強對固體廢物污染環境防治工作的領導，組織、協調、督促有關部門依法履行固體廢物污染環境防治監督管理職責。建議無廢城市建設應強化總體統籌領導，構建起跨部門協同的無廢城市綜合治理體系，而不是主要依靠生態環境部門。由各級統籌領導無廢城市建設工作，統籌城市固廢管理、循環經濟建設、空間布局規劃和產業轉型發展等；增強生態環境、發改、工信、住建、商務、財政等各相關部門的協作聯動，進一步理順、銜接好各分管部門的職責和工作。（二）建立無廢城市的市場化、多元化激勵機制完善價格機制。建立切實反映資源稀缺性及價值、固廢處理處置的環境污染和生態破壞損失成本的價格形成機制；建立固廢跨行政區域處理處置的生態補償機制、定價機制；制定并落實生活垃圾差別化收費制度的具體辦法。強化財稅政策調節作用。完善循環經濟、固廢處理與碳減排協同的財稅政策和市場激勵機制；擴大資源綜合利用稅收優惠覆蓋范圍，規范稅收優惠在資源環境績效、技術水平等方面的要求；通過生產者責任延伸政策、押金返還等為公共財政提供支持；引導固廢產生企業建立資源回收基金、低值固廢處理專項資金；強化綠色設計、循環再生與再制造產品的綠色采購制度；完善稀有礦產資源等原材料、資源性產品的消費和進出口稅收政策。創新固廢投融資體系建設。推進危險廢物、危險化學品處置等高風險行業環境污染強制責任保險；探索利用綠色金融工具，結合數字化、智能化固廢全過程追蹤溯源與監管體系，建立支持無廢城市建設的專業服務平臺，構建城市、城市群固廢全價值鏈管理的整體解決方案。（三）加強無廢城市的科技創新及應用轉化，建立可持續的商業模式加強技術創新，突破固廢資源化利用關鍵技術瓶頸。圍繞原材料節約、不可再生資源替代、廢物再利用、再制造等領域，加速推進資源節約與固廢循環利用技術創新、研發及應用，如提升化工、鋼鐵、有色、建筑等典型行業固廢源頭減量技術創新等；加強特定種類固廢在特定應用場景下的精細化利用技術研發；加強大宗工業固廢高值化利用技術研發，并向多資源協同提取、制備復合材料與生態復田等領域拓展；加強跨產業多源固廢協同利用與綠色低碳循環鏈接技術的研發與創新。建立基于全生命周期分析的技術綜合評估體系。利用信息化、數字化技術，建立城市固廢全生命周期數據統計信息平臺，健全固廢相關統計制度；開展固廢資源化利用全生命周期的資源環境、經濟成本、碳減排綜合績效評估，強化對最佳適用技術選擇的科學支撐；淘汰循環但高碳的固廢循環利用技術和產能，篩選減廢、降碳協同效益高的關鍵與前瞻技術，并加強其技術攻關與推廣應用，促進固廢綜合利用產業高值化、清潔化、低碳化發展。推進科技成果轉化，提升固廢治理產業的市場化程度。針對固廢綜合利用行業中部分技術門檻低、技術交易難、對專利使用的界定區分難等特點，探索建立可行的知識產權保護機制，如嘗試開展技術授權連鎖經營等。重視科技成果轉化與企業需求、產業需求、市場需求的匹配，促進形成可持續的商業化模式；完善和細化固廢第三方服務產業管理工作指南，促進固廢管理規范化、標準化、專業化；規范固廢處理項目特許權的授予程序，落實公開招投標制度；積極培育科技研發創新與轉化能力強、經營管理規范、市場前景好的固廢循環利用、處理處置的骨干企業，充分發揮龍頭企業的示范帶動作用，壯大固廢處理處置產業。無廢城市建設的重要意義無廢社會建設從城市整體層面繼續深化固廢管理制度改革，探索建立長效體制機制，成為我國固廢治理的重要抓手，也是建設生