中國公共行政研究評估(1999-2008)對代表性期刊作品的考察

【】D63【】A【】1006-7426[2009]06-0013-05一、引言肇始于McCurdyandCleary在《公共行政評論》發表論文《我們為什么不能解決公共行政學中的研究問題》，[1]一些學者加入了美國公共行政研究質量的討論。例如，White分析了公共行政知識的增長以及學位論文的質量[2][3]，PerryandKraemer分析了《公共行政評論》(1975-1984)中的研究方法，[4]Stallings和Ferris按照PerryandKraemer的思路進一步延長了分析時段，[5]Houston和Delevan則進一步擴大了分析對象。[6]這些作者們用學位論文摘要、《公共行政評論》及其他期刊的討論、論點、數據，力圖明確公共行政領域的研究與其他領域相比是否令人滿意。這些研究成果對于了解美國公共行政的研究現狀，促進學者達成共識，并共同采取行動，以改進和提高研究質量具有重要作用。中國自從20世紀80年代中期恢復重建行政學以來，行政學研究在改革開放后已走過了20個年頭，遺憾的是類似上述公共行政研究質量的評估則幾乎沒有。[7]我們認為有必要客觀地對中國行政學研究進行總結與評估，以期了解在中國，是哪些人在做行政學研究？在做哪些領域的研究？在做什么樣的研究？本文將通過分析中國公共行政學代表性期刊中的作品來回答這三個問題，這項工作有助于我們了解中國行政學研究的總體狀況，促使中國行政學研究進行反思和持續改進。二、樣本來源本次評估的樣本包括1999年至2008年間《中國行政管理》、人大復印資料《公共行政》中的論文，由于《公共行政》是一本轉載期刊，所以其轉載《中國行政管理》的論文予以剔除以免重復統計。在數據處理過程中，還剔除了非學術論文類的筆談、領導講話、書評、會議綜述、譯文等，最后獲得總樣本量為3813篇。其中，有2335篇論文來自《中國行政管理》，占樣本總量的61.2%；《公共行政》有1478篇，占38.8%。本研究之所以選擇《中國行政管理》、人大復印資料《公共行政》作為樣本刊物，是因為《中國行政管理》作為中國行政管理學會的會刊，在公共行政學術界享有崇高的聲望，學者們高質量的研究成果往往首選由它發表。人大復印資料《公共行政》作為中國唯一的公共行政類研究成果轉載期刊，它收錄了該領域大部分研究質量相對較高的學術論文。從這兩種刊物的刊載程序來看，它們也都采用專家審稿，這一過程確保了它們的文章符合該領域普遍的專業標準，因此，這兩種刊物刊載的文章對中國公共行政研究成果具有很強的代表性。三、評估指標設計基于評估需要，本次評估設計了一些具體指標，包括：（一）論文出處。設計這一指標是了解不同的期刊在選擇論文方面的基本傾向與旨趣。（二）論文發表年份。設計這一指標是為了分析在不同的階段，行政學研究是否呈現出了不同的特征。（三）作者單位與學術地位①。這兩個指標主要用來分析“有哪些人在做行政學研究”。關于作者單位，我們將其分為四個類別，即高等院校、非大學學術機構（如社科院、黨校等）、政府部門、其他或無標明。學術地位則劃分為碩士研究生及以下、博士研究生、初級／中級研究人員、副教授、教授、其他或無標明。（四）研究主題。借鑒PerryandKraemer的分類，[8]結合我國實際情況，本文將行政學研究主題劃分為行政組織與職能、行政決策（公民參與）、公共政策、行政績效、公共財政、人事與人力資源管理（公務員制度）、行政哲學（行政倫理、行政文化）、政府間關系、NGO、研究方法、其他。事實上，這是一個大致的分類，很多論文可能屬多個主題，我們根據其側重盡量使一篇文章只屬一個主題；如果有些文章很難看出側重點，屬多個主題，則劃分到相應的主題上。（五）研究類型。根據不同的分類標準，研究類型有多種劃分方法，如根據研究目的，可以分為探索性研究、描述性研究、解釋性研究；根據研究的時間尺度，可以分為橫剖研究、縱貫研究。本次評估根據研究的取向將其分為理論研究和應用研究②，前者著重來探索公共行政的一般規律，發展和豐富公共行政理論；后者著重是針對公共行政實踐中的問題提出解決方案和政策建議。根據理論研究的不同范式，本文進一步將理論研究分為思辨式理論研究和實證式理論研究，其中思辨式理論研究往往是抽象的理論構建，很難對其理論陳述做出經驗檢驗；實證式理論研究使抽象層次和經驗層次聯系了起來，理論構建于經驗事實或者可以用經驗事實來進行檢驗。[9]（六）所處研究階段。PerryandKraemet將研究階段分為問題描述、變量識別、確定變量之間的關系、建立變量間的因果關系、為政策的形成而控制變量、評估替代性政策或者項目等幾個階段[10]。Stallings和Ferris[11]，Houston和Delevan[12]借鑒這一分類方法并將其簡化為概念、關系、評估三個階段，本研究沿用了三階段劃分法。（七）研究方法。本文中的研究方法分類源于Caldwell[13]，袁方和王漢生的觀點[14]，具體包括非經驗主義方法、文獻綜述、案例舉要、統計調查、實驗、數學推理五種，這些都是社會科學研究中使用的主要方法。（八）統計方法層次。本文借鑒Houston和Delevan的做法[15]，將統計方法層次分為無統計運用、單變量分析、雙變量分析（如列聯表分析、簡單相關分析、一元回歸分析、ANOVA等）、多變量分析（如偏相關、復相關分析、MNOVA、多元回歸分析、聚類分析、因素分析、主成分分析、判別分析、路經分析、結構方程模型等）。（九）研究的規范性。在對研究的規范性進行評價時，有一個指標往往被提及，那就是文獻述評情況[16]。本文采用此指標，將其劃分為三種情況：(1)基本無文獻引用；(2)有文獻引用無理論對話；(3)有文獻引用有理論對話，這依次體現了研究的不同規范程度③。（十）資金來源。為了考察行政學研究的制度性支持情況，本次評估設置了資金資助這一指標，具體包括如下層次：國家級基金、地方政府基金、校級基金、非營利組織基金、其他基金、無資金支持④。四、分析結果盡管本次評估努力使結論立足于數據分析基礎之上，但由于對少數論文的判斷存在一些爭議，因此，評估的結果在推廣時應該適當的保持謹慎。（一）哪些人在做行政學研究有哪些人在做行政學研究呢？表1、表2、表3提供了一些描述性信息。表1說明，有60.9%的研究人員來自高校，這表明高校是行政學研究的主要陣地；其次是非大學研究機構，所占比例為19.8%；政府部門僅占9.5%。對照“論文出處”與“作者單位”的列聯表分析（見表2）可以看出：在研究者的分布方面，《中國行政管理》的作者群分布相對均衡，也即在這份期刊上發表論文的作者雖然以高校為多，但是來自其他各系統的也占有一定比例，而《公共行政》（反映其他期刊）論文的作者主要來自高校和非大學研究機構。出現這種情形的原因可能是，《中國行政管理》作為中國行政學會的會刊，其辦刊目標是：研究行政管理的現實問題，總結行政管理的經驗，提供行政管理改革的建議，發揮咨詢參謀作用，這一目標使得編輯政策可能希望在學術性文章和應用性文章間達到某種平衡。本次的樣本數據表明，政府部門作者的文章中，有94.3%的為實踐經驗性質的文章，因此，他們的成果有較多的機會在《中國行政管理》發表。《公共行政》刊載的文章中，非常少的一部分是政府部門作者，這也體現了其辦刊旨趣更強調學術性和理論價值。至于學術地位，由于某些刊物并未標明，導致選擇“未標明”論文較多（占23.4%），因此最后的數據似乎說服力不強，不過根據表3還是可以得出一些結論。比如在所有的研究者中，教授最多，所占比例為30.6%，其次是副教授，所占比例為23.4%。這表明教授、副教授等較高學術地位者是行政學研究成果的主要貢獻者，這一點與Houston和Delevan關于美國公共行政研究的結果基本一致[17]。值得注意的是，博士研究生和和初入門的研究人員一起（助教、助理研究員等）占所有作者的比例也達到了21.3%，可以想象，10年之后，他們將成為中國行政學研究的主要力量。（二）在做哪些領域的研究表4表明，研究主題為公共政策和行政哲學的分別占17.4%和16.6%，二者明顯高于其他研究領域；其次是行政組織與職能(13.3%)、行政決策(11.3%)；再其次是行政績效(9.8%)、人事與人力資源管理(9.5%)、公共財政(8.7%)等領域，專門探討行政學研究方法的論文還不到1%。在研究方法論文的縱向分布中，2001年達到一個高峰，在此之前和之后關于行政學研究方法的論文很少，見圖1。其中原因可能在于，從2001年第8期開始，《中國行政管理》開辟了“公共行政學研究方法論”專欄，以提供一個探討行政學研究方法的陣地，彌補我國行政學在研究方法領域的不足。遺憾的是，此欄目只延續了半年，似乎并未在全國行政學界引發更深入的討論。（三）在做怎樣的研究研究類型、所處研究階段、采用的研究方法、研究的規范性、統計方法層次等指標可以說明我國行政學者“在做怎樣的研究？1.研究類型分析表明，中國行政學論文屬于理論研究的占20.9%，應用研究論文占79.1%，呈現出非常明顯的“結構性失衡”現象，這與Perry和Kraemer的研究結論基本相同，在他們的調查中，80%的PAR文章是問題導向而非理論導向[18]。本文對理論研究類型的進一步統計表明，中國公共行政理論研究也呈現出“結構性失衡”的現象，即思辨式理論研究占15.8%，實證式理論研究僅占5.1%。2.研究階段二十年前，一些美國學者的研究表明，他們的大部分行政學研究都處于研究的初始階段，即為未來的研究識別問題和變量[19][20][21]。本研究的數據也表明，我國行政學研究中大量論文都處在“概念”階段，占97.5%，進行變量間關系分析的僅有1.9%，評估替代性政策或者項目的論文僅占0.6%，見表6。3.研究方法表7顯示，高達91.3%的論文運用非經驗主義研究方法，這似乎表明行政學者多傾向于坐在書房里做研究；數據還表明，公共行政學研究成果中，僅有1.3%的文章是文獻綜述，這說明公共行政研究者似乎不太關注前人的研究成果。4.統計方法層次在統計方法的運用方面，有95.9%的論文無統計運用；即便有統計，大多數屬于單變量分析和雙變量分析，多變量統計方法運用較少，見表8。5.研究的規范性統計結果表明，在所有的樣本論文中，“既無文獻引用又無理論對話”的論文一共有1205篇，占總樣本的31.6%；有文獻引用無理論對話的論文一共有1861篇，占48.8%；有理論對話的論文747篇，占19.6%，這是一組令人深思的數據。在科學研究領域，“文獻引用”是學術論文最基本的規范，而理論對話（包括明顯的和不明顯的）則是研究的問題意識得以厘清與新的理論得以構建的重要前提。一般而言，除非大師開山之作，任何企圖對學科知識增長的學術研究必定是立足于在他人理論基礎上所進行的拓展，缺乏文獻評論或引用，容易導致行政學研究成果整體累積性不強[22]。不過，從1999年到2008年，開展“理論對話”的研究確實在逐漸增加。在1999年，“有理論對話”的論文占當年所有樣本的12.6%，到了2008年，這一比例已經上升為23.7%，這似乎表明我國行政學研究的規范性程度在不斷增強（見圖2）。（四）行政學研究的資金支持統計結果標明，高達89.5%的研究都沒有資金支持。獲國家基金、地方政府基金資助的研究分別占5.7%、3.9%。校級資金、其他非營利組織資助的研究分別占1.7%、0.6%，見表9，這似乎說明行政學研究還沒有形成大范圍的制度性支持。五、討論（一）結論通過對中國行政學代表性期刊中的作品進行評估發現，總體而言，近十年中國行政學研究狀況(1999-2008)和二十多年前美國行政學研究(1975-1984)狀況大致類似[23][25]。主要特點體現為以下方面：1.研究領域過于分散在考察一門學科的發展并審視其在社會科學群的地位的時候，一個可行的策略就是追尋該學科在“大問題”上的脈絡及其展開的討論。如同政治學對民主與選舉具有特別的執著一樣，行政學也應有其特定的學術焦點，這些學術焦點即構成了此學科的“大問題”。在行政學研究方法處于相對落后的情況下，學科“大問題”的形成與持續不斷的討論更可能產生提出重要理論的領域。但本研究的統計結果說明，近十年來我國行政學的研究領域非常分散，核心研究領域并不明顯。2.研究成果呈現雙重“結構性失衡”對學科的發展而言，理論研究和應用研究是相互促進、相互補充的，應用研究能夠為理論研究提供大量的感性材料，而理論研究又有助于增強應用研究的效力。本研究統計表明，中國公共行政研究如同美國一樣，應用性研究成果遠遠超過理論研究成果，這可能與該學科的性質有密切關系，它從政治科學中演變出來時強調實踐與學術之間的區分[26]，并把它作為一個分離領域的理由，由此導致行政學“自覺堅持”對實踐的強調，從而減少了可靠的理論得到發展的機會和條件[27]。這種狀況是令人擔憂的，任何一個學科要成熟，都必須有一個牢固的研究基礎，一套較為嚴謹的理論體系[28]，如果公共行政研究堅守實踐取向，從長遠來看這樣可能會變成自掘墳墓[29]。在社會科學的理論研究范式中，思辨式研究和實證式研究很難說孰優孰劣。但從社會科學研究的趨向來看，實證研究范式逐漸成為社會科學研究的主流，這一研究范式倡導將自然科學的實證精神貫徹于社會現象研究之中，強調知識必須建立在觀察和實驗的經驗事實上，只有對源于理論的經驗命題進行驗證，合理的理論才能得以發展[30]。本研究的統計數據表明，中國公共行政理論研究中，實證式研究僅占25%左右，思辨式研究高達75%，盡管這種思辨式理論研究是必要的、有益的，但局限于抽象的爭辯，容易使理論建設停滯不前。3.經驗主義研究方法和統計技術運用很少應該說研究成果的結構性失衡在一定程度上是由研究方法運用的缺失造成的⑤。研究方法是研究者的工具，齊備而精妙地運用工具可以“化平淡為神奇”。在研究過程中，很多研究者對于一些行政學問題經常會有一些美妙的“體驗”甚至“頓悟”，但是，體驗或者頓悟并不是理論，要讓這種體驗或者頓悟變成經得起檢驗的理論，則必須通過巧妙的研究設計，運用恰當的研究方法將其歸納出來。本研究統計顯示，在中國，高達92.6%的行政學論文采用的都是非經驗主義研究方法，而問卷調查、案例研究、實驗等經驗主義方法運用的極少，導致往往與之相伴，處理其經驗數據的具體統計技術也很少采用。中國的公共行政實踐是如此豐富，這種坐在書房里“閉門造車”式的研究，沒有運用實證主義研究方法和成熟的社會科學統計技術，顯然難以對這些實踐進行精確描述并建立起有效的理論，這不能不說是行政學研究與發展的遺憾。4.研究整體處于初級階段社會科學研究的最終目的是找出社會現象的共性，發現普遍的因果規律，建立有效解釋、預測社會現象產生、發展與變化的理論，并將其用于指導人類社會實踐的開展。因此，因果關系分析、行政實踐中藥方（來源于公共行政理論的公共政策）效果評價等，都是接近社會科學最終研究目的的直接工作。本研究的統計結果表明，中國近十年(1999-2008)的行政學研究整體還沒有達到關系分析、項目評估等較高級的階段，它們仍主要致力于描述可能的研究問題，說明研究對象，識別問題變量，這類論文比例高達97.5%。5.缺乏學術規范自覺學術規范是研究過程中的標準和規則，是推進學術發展的必要手段。在做一項研究時，對以往的相關研究進行述評是一項基本的學術規范。正如徐友漁(2004)所說：“學術活動是一項在前人積累的基礎上進行的事業，不充分了解某一專門領域中先前的研究成果就發表意見，哪怕是認真而誠懇的發表意見，也是不行的[31]。”本文的統計分析表明，中國行政學者似乎對此并沒有給予足夠的重視，這就使得眾多研究“自說自話”，成為重復性研究；同時，缺乏學術對話也容易導致該領域無法形成具有知識傳承性的知識社群，這無疑是行政學知識增長中的一個瓶頸。6.研究的資助力度不夠盡管相當多的學者認為科學研究的主要動力來自學者的興趣和成就感，但毫無疑問，市場經濟社會中的絕大多數研究都需花費一定的資金。例如，在進行社會調查時，要想得到高質量的訪談資料、問卷數據，往往要給被調查者送一份小紀念品，這也是耽誤對方時間的一種合理補償。因此，適當的經費資助可以減輕研究者的經濟負擔，同時，保持一定資助比例，也不至于使眾多的基金申請者屢次申請失敗而感到氣餒。但本研究的統計表明，在中國，行政學研究受到國家級基金資助的只有5.7%。（二）建議針對本研究所發現的上述問題，改進和提高中國公共行政學研究質量需要從以下幾個方面開展工作：1.聚焦公共行政的核心問題PerryandKraemer的建議對中國的行政學者至今仍有參考價值，特別是他們所提及的政治—行政系統界面議題[32]。當然在中國這一議題的范圍可能更廣，除了對政治系統的回應和不回應，行政系統在執行其政治委任功能時的合法性、對行政機構的立法監督等之外，黨政分離與堅持中國共產黨的領導也是一個具有特色的復雜命題。除了政治－行政系統界面這個核心議題外，本文認為“政事分離”是另外一個值得中國學者選擇的核心議題，中國是一個從計劃經濟體制漸進式轉軌到市場經濟體制的國家，這是其他國家所不曾有的情形，因此，其政事的劃分、政事分離所需的外部環境、分離的步驟、分離的模式等都是新的行政實踐，相信對這些問題的深入研究可以為行政學知識的增長作出獨特的貢獻。2.持續反思行政學研究方法，加強對研究方法的專業訓練，從而為廣泛開展實證式理論研究做好準備，促進研究向高階段發展長期以來，一些公共行政學者對實證主義研究方法存在偏見，他們呼吁公共行政必須發展自己的定性方法[33]，但White[34]，Houston和Delevan[35]的分析表明，實證主義研究的兩種替代性研究模式——詮釋模式和批判模式在公共行政文獻中并沒有得到系統應用，我們在閱讀中國公共行政研究成果時，也常常感到其定性研究方法的不規范，它們常常是對一些問題基于想象的描述，或是對一些對策基于想象的思考。本文認為定性研究方法和實證主義研究方法對于行政學研究都不可偏廢，目前而言，對后者的廣泛采用似乎顯得更為迫切。實際上，對大多數的中國公共行政學者而言，定性研究方法，例如詮釋模式、批判模式、文獻研究法等，依然運用得不夠熟練和規范，需要進一步提高；實證主義研究方法和統計技術，例如問卷調查法、實驗法、案例法、多變量分析（主成分分析、結構方程模型等）等，需要專門的學習。為提高對研究方法的認識，廣泛、持續的討論是非常有益的。《中國行政管理》曾經在2001年設有關于公共行政研究方法的專欄，遺憾的是只持續了半年時間，我們相信如果恢復該欄目，應該會對公共行政研究方法的多樣化有所幫助。教師是學生的引路人和榜樣，俗話說，“有什樣的老師，就有什么樣的學生。”因此，教師們的研究成果如果要成為學生的樣板，熟練掌握多樣性的研究方法是必須的，考慮到他們有日常性工作，中國行政學會或者大學可以通過定期舉辦研究方法假期培訓班來給他們補課。博士生是未來中國公共行政研究的主力，其博士學位論文也是該領域知識增長的重要源泉，所以，熟練掌握多樣性的研究方法對他們而言非常必要，這可以通過課程設置，博士論文評審規范的制度性規定來達到目標。如果廣大的研究者通過討論，自覺認識到了研究方法的重要性；通過專業訓練熟練掌握了規范的定性研究方法、掌握了實證主義研究方法和高級統計技術，他們聚焦于公共行政的核心議題，面對中國改革開放中豐富多彩的公共行政實踐，我們對中國公共行政研究的改進充滿信心。那就是在將來，規范的思辨式理論研究，更多的實證式理論研究、更多的關系分析類研究、評估替代性政策研究將會成為中國公共行政研究的常規，而不再是例外。3.發揮主要學術期刊的導向作用學術規范自覺既是尊重其他學者的重要表現，也是學術“合法性”的重要標