我國應對突發公共衛生事件從抗擊非典到汶川抗震救災

突發公共衛生事件（以下簡稱突發事件），是指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發公共衛生事件直接關系到公眾的健康、社會經濟發展和安定，并日益成為社會普遍關注的熱點問題，對其防制能力已成為評價一個國家政府政績和社會進步程度的重要標志。從全球范圍看，突發公共衛生事件的發生不可避免。我國是各類突發公共衛生事件發生最嚴重的國家之一。突發公共衛生事件一旦發生，往往對人類健康、社會穩定、經濟發展帶來很大影響，如何加強突發公共衛生事件應急管理，減少突發公共衛生事件帶來的危害已經成為世界各國政府面臨的嚴峻課題。我國當前正進入公共衛生危機高發期，各種自然、社會、人為等因素造成的突發公共衛生事件在不斷增加，加強突發公共衛生事件應急管理研究已成為當務之急。2003年的非典流行，暴露了我國在突發公共衛生事件應急處理方面存在的機制不健全、反應不快、效率不高、效果不好和后勤保障不力等突出問題。我國政府明確意識到建立敏感、高效的突發公共衛生事件應急處理機制，是重建公共衛生體系的重要組成部分，也是為經濟建設和社會穩定發展營造安全環境的重要組成部分，是完善政府社會管理和公共服務職能的現實需要。目前各級政府已經加快了公共衛生體系建設的步伐。2008年5月12日，我國發生了震驚世界的汶川特大地震。地震波及了三個省份，約4600萬人受災，近7萬人死亡，約37.5萬人受傷，至今災難的影響尚未結束。我國政府展開了歷史上救援速度最快、動員范圍最廣、投入力量最大的抗震救災斗爭。從廢墟中搶救生還者8.4萬人。全力開展防疫工作，實現了大災之后無大疫。中央財政安排384億元救災款和740億元恢復重建資金，迅速出臺一系列支援災區的政策措施。積極開展對口支援。社會各界踴躍捐助款物，廣大香港、澳門及臺灣同胞以及海外華僑華人奉獻愛心，國際社會伸出援手，匯成了齊心協力抗擊災害的磅礴力量。此次抗震救災顯示了我國現行的突發事件應急管理模式具有很多優勢，如政府組織化程度較高、民眾對國家的認同，使得政府在對待突發事件和處理危機上具有相當強大的動員能力。一突發公共衛生事件應急體系建設內涵為了解我國現有突發公共衛生應急體系基本狀況及存在的問題，提出適合我國國情的突發公共衛生事件應急體系的建設內涵，一些省份的研究機構對試點地區開展了現狀調查。趙琦等[1]對江西省的現場調查后認為：應科學地完善現有突發公共衛生事件應急體系及其機制，對其建設指導思想、法律和政策基礎、預警機制、機制框架、組織結構、人員隊伍的組成、應急資源的儲備、信息支持、溝通協調、社會動員等方面的內容進行探討，使其能真正發揮應急作用。突發公共衛生事件應急體系的建設內涵是一個科學的體系，其涉及硬件、軟件等方面的建設，應急體系內涵建設應從體系建設、能力建設、機制建設、法律建設等方面綜合考慮。二突發公共衛生事件應急處理指揮能力的研究目前，我國的應急指揮體系主要是“分散模式”，由相關部門協調醫療救治、疾病控制（CDC）、衛生監督等衛生部門的應急工作，各相關部門在很大程度上充當應急反應指揮的角色，因此，各部門的指揮協調能力則反映出整個突發公共衛生事件應急反應指揮系統的能力。2003年非典疫情暴露出我國公共衛生體系缺乏統一的應急指揮系統，醫療衛生資源條塊分割，有效的信息溝通與協調機制不健全等問題。據國內外的研究表明：應急反應指揮能力大概包括以下幾個核心能力：計劃組織能力、溝通協調能力、領導決策能力、人員應急能力、信息支持能力。焦明麗等[2]以哈爾濱市衛生局為切入點，就應急反應管理體系、應急預案制定、信息監測系統和人員培訓等能反映應急指揮能力的方面進行了調查分析，以期為提高黑龍江省乃至我國的突發公共衛生事件應急反應指揮能力提供參考。通過調查表明，管理體系建設和信息支持兩因素對指揮能力有影響，其中，管理體系建設的影響力較大。應急管理體系既包括應對各種突發事件的應急管理組織架構，這可以說是應急工作的硬件保障，又包括突發公共衛生事件發生后由政府及其職能部門組成的應急指揮系統及保證該系統和諧運行的各種規章、制度等軟環境。衛生行政部門是突發公共事件應急管理體系的重要組成部分，負責指揮協調衛生監督、疾病救治與疾病控制部門的協同運作。黑龍江省衛生廳于2004年成立了全國第一家省級預防控制突發公共衛生事件指揮部。其職責是公共衛生事件突發時，負責傳遞信息及協調各方力量，現場指揮醫療搶救等。將應急準備和突發衛生事件的預防與日常工作相結合，在一定程度上可以彌補缺少常設應急指揮機構的不足，增強衛生行政部門應急指揮能力。調查表明，應急管理體系中政府的各職能部門間還沒有形成聯動機制，衛生行政部門與交通、公安和消防等部門之間并沒有像其他應急反應工作較先進的國家那樣，通過簽訂正式或非正式協議的形式建立常規的聯動關系，一般是突發事件發生后由政府出面組織協調各方面的聯合行動。訪談中很多人提到這種局面制約了應急指揮能力的增強，而產生這種局面的主要原因是我國由來已久的條塊分割的管理體制。由于條塊分割而產生利益問題，政府的職責被忽略，從而影響了政府和政府職能部門的公信度。突發公共衛生事件是一個社會問題，需要各部門的共同努力，應探索建立新型的管理體制，在確保中央統籌力度的前提下，下放部分決策權，以屬地管理為主，合理調配資源。通過聯席會議等形式或行業協會等社會組織的作用，加強“條”、“塊”之間的溝通與協調，打破部門和地區間的界限。三突發公共衛生事件應急物資儲備機制建設我國一些省、市的疾病預防控制中心的調查人員對重點省、市突發公共衛生事件應急物資儲備建設情況進行了調查。近幾年，隨著對突發公共衛生事件的關注和重視，青島市疾病預防控制機構基本建立起了以實物儲備為主的衛生應急物資儲備制度[3]。1.實行國家儲備制度新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》明確規定：縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資，以備調用。《突發公共衛生事件應急條例》也規定：國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門，應當根據突發事件應急預案的要求，保證應急設施、設備、救治藥品和醫療器械等物資儲備到位。建立以市級儲備為主，各區儲備為輔的儲備機制，同時，依托醫療機構建立醫療救治的動態循環應急藥械儲備庫。根據青島市的實際情況，選擇一家三甲醫院作為青島市衛生應急醫療救治的藥械儲備庫，醫院在自身正常用藥、用械的基礎上增加儲備，儲備目錄和儲備量參照國家、省儲備標準執行。2.實物、資金、生產能力儲備相結合根據突發公共衛生事件的分類，衛生應急物資儲備大致可以分為以下幾種：（1）現場流行病學調查、監測檢驗所需設備。（2）傳染病病人隔離和個人衛生防護所需用品和設施。（3）醫療救護、現場處置所需的藥品、疫苗、診斷試劑和器械。3.應急藥品、物品的生產能力和儲備夏暎[4]在對個別省、市應急藥品的調撥和儲備情況調查后認為，應急藥品儲備品種缺漏較多，藥品儲備品種和數量不足，針對性不強；藥品生產企業科研力量薄弱，沒有應急開發能力；藥品生產不均衡，藥品生產存在盲目性，沒有及時根據人群疾病種類和數量的改變調整藥品品種結構；我國雖然有中央、省級藥品儲備制度，但相互之間缺乏信息溝通，難以形成聯動，儲備資金不到位，承儲企業損失較大，加重了藥品儲備的匱乏。建議應借鑒美國衛生應急物資儲備機制，因地制宜、條塊結合地建立和完善我國應急物資儲備機制。完善應急物資和應急物資生產能力的儲備，醫藥和衛生行政部門應建立信息通道。醫藥公司在正常經營活動中有責任上報信息；藥品生產單位平時應保持一定規模的應急藥品生產能力，其他應急物品儲備和生產能力儲備應納入政府計劃范圍，而不能完全由市場調節，真正做到未雨綢繆，有備無患。四我國突發公共衛生事件應急處理的制度建設2008年5月12日我國四川汶川發生了8.0級大地震，災區人民遭受了巨大的生命和財產損失。隨著災后救援工作的開展，我國對突發公共衛生事件處理的相關法律制度不完善的漏洞顯現出來。事件的發生給我們的重要啟示是：制度建設的重要性要遠大于臨時的政策重要性。2003年5月，國務院頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，標志著我國將公共衛生突發事件處理工作納入法制化軌道。突發事件的預警預控和應急方面的研究也逐漸引起各界關注。各地方政府，甚至部分企事業單位當時也制訂了各自的應急反應預案。2006年，國務院制定了《國家突發公共事件總體應急預案》，其中，包括地震和公共衛生事件的應急預案。2006年又發布了《國家突發公共衛生事件應急預案》和《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》。上述法規和預案在汶川抗震救災中發揮了很重要的作用。此次抗震救災的顯著特點之一是政府反應迅速。政府的快速反應，有效地減少了受災人民的傷亡數量，展示出了制度建設的作用。非典過后，我國出臺了直接與突發公共衛生事件相關的行政法規，并重新修訂了《中華人民共和國傳染病法》。為應對非典，在不到一個月的時間內《突發公共衛生事件應急條例》緊急出臺，使各項工作有法可依。截至目前，我國已相繼頒布了有關應急管理的法律35件，行政法規36件，部門規章55件。雖然我國在突發公共事件和突發公共衛生事件的制度建設方面取得了一定的成就，但是條例、預案、規章制度基本是從行政角度就如何協調、落實各部門間的具體任務而制定的。行政條例是綱領性的文件，不能代替法律，也不能代替行政法規，更不能等同于一個完整的行之有效的管理體系，這就使得應對突發公共衛生事件的相關行為缺乏法律的保障；有些條例規定過于原則，也難以有效規范突發公共衛生事件發生后的方方面面。目前，我國還沒有就突發公共衛生事件可能引發的緊急狀態立法，緊急狀態下的急救等工作基本處于無法可依的狀態。行政命令依然發揮主要作用，法制沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。如1989年我國政府制定的《中華人民共和國傳染病防治法》的規定過于集權，使得非典在廣東省出現后當地政府無法立即按照法律運作來控制傳染病，失去最好的控制時機。我國應加快立法，建立健全應急管理的法律法規體系。我們在大力加強對已有相關法律法規的執行和宣傳力度的同時，應完善我國危機處理方面的普通法與特別法體系，盡快制定緊急狀態法或危機管理法及行政緊急處置方面的法律。在法律層面上明確各級政府在危機處理中的責任，用法律保證危機處置的高效快捷。只有把危機管理法制化，在面對危機采取措施時才能有法可依，才具有權威性。2009年4月6日頒布的《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009～2011年）》（以下簡稱《實施方案》）明確指出今后的任務是：加強公共衛生服務能力建設。加強重大疾病以及突發公共衛生事件預測預警和處置能力。焦明麗等[5]建議：將緊急狀態制度納入《中華人民共和國憲法》中，將會為政府采取特別措施提供母法依據，可以進入特別程序，行使特別權力。賈莉英[6]提出突發公共衛生事件帶來的影響和暴露的弊端迫切需要加強公共財政制度建設。1.應建立規范的衛生財政轉移支付制度抗擊非典期間，我國財政充分發揮了作用，資金運用的重點是公共設施建設、基礎設施建設和公共安全環境的改造。從疫情爆發到2003年5月，各級財政已安排非典工作資金70億元。雖然相對整個轉移支付制度僅是很小一部分，但是所起到的作用是顯而易見的。不僅有效抑制了疫情，而且切實使經濟困難的患者和家屬得到了及時治療。同時，也暴露出衛生財政轉移支付的不足，政府采取了一系列的應急政策，如對經濟困難的患者和農民“實行醫療費用救助制度”，財政部、衛生部下發了《關于農民和城鎮困難群眾非典型肺炎患者救治有關問題的緊急通知》，明確對非典患者實行免費醫療救治，費用由政府負擔。醫療單位應政府要求，墊付了大量的費用，地方政府也投入了高達數十億元的配套資金。但是，有些經費補助遲遲不能到位，或一筆勾銷。中央政府沒有一個明確的轉移支付辦法來解決這些問題，所以，只有建立完善的衛生財政轉移支付制度，才能從根本上解決弱勢群體的衛生服務可得性問題，才能從容應對突發公共衛生事件。如果沒有有效的公共財政轉移支付制度，必然影響經濟欠發達地區對公共衛生的投入和需求能力。2.應建立財政危機管理機制吳躍進[7]認為要建立財政危機管理機制，構筑一個包括財政法律制度、機構框架和風險預警在內的綜合性財政危機管理網絡。財政法律制度為非常時期的財政法案提供法律支持，這樣就可以大大縮短事件發生后，再尋求修改有關財政法律的時間；機構框架則為財政應對各種危機提供智力支持和操作流程；風險預警為評估各種突發事件對財政經濟的影響提供標準，并依據不同的評價標準對財政運行情況發布警示。3.要提高財政透明度財政透明度不高，將導致財政支出效率低下，應對危機的能力削弱。應從澄清政府部門的職責入手，完善財政內部控制制度，披露預算編制、執行過程，提供財政政策的目標及實現程度，降低公眾獲取財政信息的困難程度。4.注重財政科學管理在財政管理中，要減少人為操縱的因素，按照其固有的規律辦事。繼續深化“收支兩條線”管理改革、國庫集中收付制度改革、部門預算改革、政府采購制度等公共財政管理改革，規范財政資金運行的全過程，將公平、公正、公開的科學管理原則貫徹到財政資金運行的各個環節。《實施方案》提出今后的目標是：保障公共衛生服務所需經費。專業公共衛生機構人員經費、發展建設經費、公用經費和業務經費由政府預算全額安排，服務性收入上繳財政專戶或納入預算管理。按項目為城鄉居民免費提供基本公共衛生服務。提高公共衛生服務經費標準。2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低于15元，2011年將不低于20元。中央財政將通過轉移支付對困難地區給予補助。五突發公共衛生事件應急隊伍建設1.人力資源狀況趙琦[8]在對一些地區調查后發現，調研地區的人力資源總體處于“總量不足，結構不合理”的狀況。調研發現，研究地區人力資源分布基本上處于“倒金字塔”分布，很多事情到了基層往往就集中在1個人身上，鄉級“防保專干”要同時負責公共衛生、防病、報病、采樣、兒保婦保、預防接種、疫情處理等方面的大量工作。研究發現，調研地區多數CDC都面臨著人員老化、專業知識結構不合理、專業人員短缺、人員流失、工作積極性不高、缺少現場工作人員等主要的問題。多數調研機構提到，現在很多疾病控制機構存在“想要的人進不來，安排進來的又都不是專業人員”、“現在人事部門要求進人必須是本科以上的學歷，但是區縣級單位待遇相對比較低，真有學歷的人根本不愿意來，而那些大、中專學生根本進不來”的問題。有的單位甚至出現了“近九年沒有進任何專業人員”的現象。調查表明，我國現行公共衛生應急體系存在許多缺陷，突出的表現為專業技術人才的奇缺，缺乏處理重大傳染病疫情和重大突發中毒事件的專業隊伍，缺乏從事現場流行病學專業人員。由此導致對突發公共衛生事件的預警能力弱、反應速度慢、指揮協調乏力、處理突發公共衛生事件的能力不強。研究還發現，人力資源依然是疾病控制建設中最突出也是最關鍵的問題。基層缺乏專業公共衛生人才、在職人員年齡老化、職稱偏低、專業程度差的局面依然嚴重。因此，注重人才培養，建立CDC人才準入機制，加緊對現有工作人員的培訓刻不容緩。與此同時，更要注重公共衛生知識培訓的全面性，特別注重現場流行病學的培訓，使每個專業人員都能掌握突發性公共衛生事件應急處理的要求和方法。2.專家庫的建設焦明麗[9]認為，突發事件的應對過程需要相關專家提供決策咨詢與技術指導，從這個意義上說應急指揮決策能力有賴于專家庫的建設，完備的專家庫無疑會為決策系統提供強大的智力支持。通過調查顯示，被調查省各級衛生行政部門已經建立了專家庫，但是專家庫中主要是以醫療救護專家、流行病專家和地方病專家為主，這三項列為衛生行政機構人員對專家庫的認知的前3位，其中獸醫屬于農林部門，長期以來與醫療衛生部門的聯系較少，因此，在突發公共衛生事件的應急處理過程中參與較少，也直接影響了人畜共患疾病防治、救治效果。3.人員準入制度應該對現有在崗人員進行考核，采取競爭上崗制度；建立人員準入制度，對進入人員資格審查、考核，并由上一級專家委員會考評、測試。同時，建立人才“嚴進寬出”的政策；制定各級疾病預防控制機構的職能、職責，根據職責定編。六評估體系建設陳錦春[10]認為，突發公共衛生事件應急評估體系的核心內容是對突發公共衛生事件應急機制進行動態的脆弱性評估，就是進行事前、事中、事后的全程脆弱性評估，是一個確認危險，并判斷它們對一個地區或部門可能產生影響的過程，其作用是預防和減輕應急事件或為應急事件做準備。脆弱性包括兩方面：易感性和恢復能力。通過對突發公共衛生事件應急機制進行易感性評估，發現其中能夠導致突發公共衛生事件發生的危險因素，并提出科學評估結論和解決辦法，以達到最大限度降低某一地區或部門對突發公共衛生事件發生的可能性；通過對突發公共衛生事件應急機制進行恢復能力的評估，可以反映突發公共衛生事件對某一地區或部門所造成的損害并及時做出反應，以及從中恢復的能力。通過評估全面鞏固和提高對突發公共衛生事件的綜合應對能力和恢復能力。1.事前評估事前評估是指在應急機制制定或實施前，進行全面監控和評估，尤其是要做好需求方面的評估，使應對的準備工作充分和足夠，能有效預防突發公共衛生事件，具備對其進行有效反應的能力，確保能及時從其所帶來的損害中恢復，從而降低突發公共衛生事件的危害。評估內容包括：（1）預案和演練。是事前評估的核心內容。科學完備的預案應包括以下幾個方面的內容：指揮部和相關部門的職責；確立科學有效的評估指標，監測與預警；信息的收集、分析、報告、通報制度；應急處理技術和監測機構及其任務；分級和應急處理工作方案；預防、現場控制，應急設施、設備、救治藥品和醫療器械以及其他物資和技術的儲備與調度；應急處理專業隊伍的建設和培訓。預案的演練是檢驗預案實效性和專業人員操作及處置應急事件水平的試金石，也是突發公共衛生事件應急機制實效性的最直接體現。通過預案演練發現問題并加以改進，減低對突發公共衛生事件的脆弱性。（2）監測和預警。公共衛生監測主要包括傳染病監測、新中毒事件監測等；通過制定科學的監測指標，建立反應靈敏的監測網絡，配備快速處理的分析系統，負責對相關數據和信息進行連續性監測，采取科學的預測方法來對突發公共衛生事件監測和預警。（3）隊伍和能力。包括人員配備、醫療、疾控、監督、行政管理、科研能力。具備應對各類突發公共衛生事件的救治能力和應急能力，有一套完善的、經常性的在職培訓制度，要定期進行應急處理相關知識及能力的培訓，定期進行突發公共衛生事件應急演練，推廣最新知識和先進技術，以適應急救醫療服務網絡建設的需要。（4）經費和物質保障。經費是否列入政府財政預算，物資和技術的儲備與調度是否科學、合理、及時、充足。要分析國內外突發事件的特點和最新形勢，依據財力制定涉及應急設施、設備、救治藥品、疫苗和醫療器械的“戰略物品儲備計劃”。開展科學研究和實驗，針對應急生化武器威脅、傳染病和其他威脅公眾健康的突發事件提供必要的知識宣傳，保障技術供給。加強事先系統預警預控職能迫在眉睫。2.事中評估事中評估是指在項目實施過程中對已采取或準備采取的應急措施和控制效果等進行評估，既對項目的實施進程中如人、財、物、時間等資源的投入進行評估。評估內容包括：突發公共衛生事件的類型和性質；突發公共衛生事件的影響波及面及嚴重程度；目前已采取的應急措施和控制效果；突發事件的發展趨勢；是否需要啟動應急預案的建議。3.事后評估事后評估指在項目實施一階段和全部實施完畢后，對其工作結果進行效果評估，即比較計劃目標和實際結果的差距，總結經驗教訓，完善突發公共衛生事件的應急管理工作，提供指導今后應急管理工作的依據，防止和控制突發公共衛生事件的發生。評估內容包括：計劃實現的程度；應急取得的成績；應急存在的問題；應急工作的經驗教訓；應急事件的社會影響。目前，我國對突發公共衛生事件應急機制的建設正在不斷完善，為了使有限的公共衛生資源得到合理的分配和利用，對其進行適度及時的評估是必不可少的環節，從世界衛生組織制定的《國際衛生條例》中的規定來看，充分科學的評估也是今后國際上在預防控制突發公共衛生事件領域的主要發展方向之一。正確運用評估體系可以全面提高應對突發公共衛生事件的能力。七衛生管理體制建設我國衛生管理體制的現狀是條塊分割、體制不健全。1.衛生管理體制條塊分割長期以來，我國衛生管理體制的突出問題是條塊分割。即衛生部領導的地方衛生系統、軍委衛生部領導的軍隊衛生系統、隸屬各部委的企業衛生系統各自為政。企業衛生機構社會化的改革進展緩慢，實際上仍然是三大系統并存。在地方衛生系統中醫療和衛生防疫也是兩個獨立的系統，長期以來，互不聯系，很少業務上的配合。地方衛生管理體制是按行政區劃建立的，省區之間也很少協作。因此，這次非典的襲擊再一次暴露了我國衛生管理體制條塊分割的弊端，不僅阻礙了對突發公共衛生事件的及時反應，也影響了對可靠疫情信息的收集和快速傳遞。2.公共衛生體制不健全我國的公共衛生體制是按行政區劃設立衛生防疫站，承擔傳染病防治、疾病檢測和衛生監督等職能。衛生改革以來，衛生防疫站撤銷，成立了疾病預防控制機構和衛生監督機構。盡管機構調整、職能劃分了，但省級以下的疾病預防控制機構的設備和人員配備與改制前沒有多大變化。各級疾病預防控制機構的職能雖然都有對傳染病的監測和防治，但是，對突發公共衛生事件的應急工作卻缺乏足夠的重視，更沒有建立起一套常備的應急體制和機制。3.應急管理理念落后在突發事件管理的理念上，“重救輕防”的思想占主流。重救輕防、事后設防的觀念，導致防突減突在物質投入上長期不協調。事后應急，既干擾了經濟的有序發展，又使得有限的投入難以充分發揮防突減突作用，也弱化了防突減突能力的建設，使社會在應對突發事件打擊時更顯脆弱。4.信息良性互動機制缺失政府與居民之間的信息良性互動機制尚未建立。面對突發事件，一些地方政府和部門首先想到的是屏蔽信息，不愿向公眾公開。但事實上，在資訊高度發達的今天，政府的權威信息傳播得越早、越多、越準確，就越有利于維護社會穩定和政府的威信。蛆蟲柑橘事件爆發之初，正是由于信息良性互動機制的缺失，引發消費恐慌，給柑橘行業造成致命打擊。毛瑛[11]認為：應該改革條塊分割的衛生管理體制，實行衛生工作全行業管理。解決的方法應該是探索建立新型的管理體制，在確保中央統籌的前提下，下放部分決策權，以屬地管理為主，合理調配資源。我國地震后衛生體系重建戰略應立足于正在開展的衛生體制改革的基礎，針對地震的應急反應和重建，為加速衛生改革提供了一個機遇。衛生體制改革與重大災害后的重建目標是一致的，重點都是為人群提供基本衛生服務，目標是提高人群健康水平，堅持公平與效率統一，促進公平公正。震后的災區人口結構和流行病學發生了改變，一些人口搬遷、合并。面對疾病和衛生問題的變化，對現有的衛生體系管理結構要重新評估、完善，應建立相應的機制，使這項規劃得以實施。公共衛生體制改革仍任重道遠，非典事件既是對全社會的一次考驗，也是對公共衛生體制的考驗。公共衛生體制雖然已經進行了多方面的改革，包括疾病控制和執法監督部門的分離，但是，在應對突發性公共衛生事件和法律法規的執行方面，仍然暴露出一些問題。在公共衛生部門職能定位、管理和籌資政策等方面，需要進行進一步的改革。在非典時期，對疫病防治部門增加投入和加強能力建設固然重要，但更重要的是，今后將如何保證這些部門能夠可持續性地提供社會所需要的公共衛生服務。目前，國外有關突發事件的政府應急管理大體可劃分為：以聯邦應急計劃為法律基礎、總統直接領導、聯邦緊急事務管理局等核心機構協同運作的美國危機管理體系；以內閣總理負責、內閣官房直接管轄、國防安全危機管理與防災減災為一體的日本內閣危機管理體制。對突發事件應急管理的研究，西方發達國家是走在全球前列的，目前已形成一套較完整的理論研究體系，主要包括：突發事件的成因研究；突發事件的階段性及其特征分析；個體在突發事件中的心理反應等。這些均值得我們借鑒。2009年4月6日頒布的《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：完善公共衛生服務體系。進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、慢性病、地方病、職業病和出生缺陷等疾病的監測與預防控制。加強城鄉急救體系建設。八醫療費用保障制度建設非典時期和汶川地震后，我國政府全力以赴地投入到醫療救助中，醫療費用的負擔問題顯現出來。非典時期，各級財政投入了大量資金，醫療單位應政府要求，對非典患者先隔離觀察、后治療，為其墊付大量的費用，平均1個患者的治療費用高達數萬元，許多醫院入不敷出，墊付費用遠高于醫院當期收入。在地震后的醫療救援中，醫療費用的擔負方式不明確，接納災區傷員的地區醫療費用采取暫時由醫療機構墊付的方式，有些地區采取醫療保險、新型農村合作醫療基金、兒童住院基金等方式。因我國缺失突發公共衛生事件后醫療費用保障制度，造成事件發生后醫療待遇標準混亂，從而影響了診療方案的制訂，也使得參與醫療救治的醫療機構和醫務人員承擔財務風險。近年來，我國的各項醫療保障制度取得了飛躍式的發展。醫藥衛生改革發展穩步推進。有8.14億人參加新型農村合作醫療，參合率達91.5%。城鎮居民基本醫療保險試點城市由2008年的88個增加到2009年317個，參保人數增加7359萬人，總計達到1.17億人。此外，城市和農村都啟動了醫療救助項目。但是，由于各種醫療保障體制條塊分割，盡管有多項醫保制度實施，但仍然有百萬人群未能被覆蓋。董文勇[12]認為：對于新中國成立60年，自然災害頻繁的我國，緊急事件發生后醫療費用負擔制度缺失不能不說是我國醫療制度建設的一塊硬傷。醫療救助是政府對受災或經濟能力較低的公民提供醫療幫助的一種社會保障制度。從制度目標來看，醫療衛生救援所產生的醫療費用應主要通過醫療救助的方式擔負。緊急醫療衛生救援的費用可以由個人擔負，但是由于自然災害、突發公共衛生事件而產生的醫療費用，法律沒有規定由個人擔負。地震后醫療救援費用擔負方式多樣化反映出我國現行醫療保障制度還不完善，應對突發公共衛生事件的能力不足。為完善緊急醫療衛生救援費用擔負制度，我國有必要通過完善、明確醫療保險和醫療救助的保障范圍，并將兩者有機地結合起來。可以通過將社會醫療保險的覆蓋面擴大，為更多的居民提供醫療保障；保險待遇提供方式由報銷制改為實物制；將自然災害等突發事件造成的大范圍人員傷害納入保險范圍，最大限度地發揮醫療保險的作用；提高統籌層次，并設立風險準備金。對受災面較小、受損人數較少的一般突發事件，由醫療保險負擔費用；對受災面大、受損人數多的突發事件，應由醫療保險和醫療救助共同負擔醫療費用；對大面積地震、洪水、海嘯等造成特大自然災害而產生的醫療費用應納入社會救助保障范圍。汶川地震有近37.5萬人受傷，災難的影響尚未結束。由于鰥寡孤獨、重度殘疾人、生活在貧困線以下的弱勢群體的增多，造成了十分嚴重的社會問題。政府需要界定這一弱勢人群，對該人群制定特殊的醫療服務，同時，應建立社會共濟基金，來解決這些弱勢群體的看病難、看病貴的問題。九政府職能的轉變非典的發生，給我國社會經濟生活的各個層面都帶來了影響，在我國公共衛生領域引發了一次罕見的震動，也給我們帶來了深刻的警示。在我國防治非典策略中，政府起到了決定性的作用，使我們對政府在衛生事業中的責任需要進行再思考，政府的職能需要轉變。20世紀80年代以來，我國在衛生領域進行了前所未有的改革，首先在管理體制上進行了大膽改革，重點是政府與衛生事業單位關系的調整，強調政府下放權力，轉換職能，使衛生事業單位成為具有獨立法人資格的衛生經營實體，政府的職能也由辦衛生轉變為管衛生。這些改革不僅增強了衛生單位的活力，而且加強了政府對衛生事業方針政策的指導。但是，對于政府在衛生事業中的職責卻很少探討，特別是忽視了政府在公共衛生領域中的責任。尤其是公共衛生尚未普遍成為政府優先解決的政策問題。國家對發展公共衛生的政策很明確，“預防為主”一直是我國發展公共衛生事業的方針之一，但是，具體政策的制定和執行，有賴于各級政府的認識和努力，把公共衛生作為當地政府重要的政治任務和社會發展目標的并不普遍。有些地方，公共衛生問題總是排在其他需要優先解決的政策問題的后面。例如，政府對衛生事業的投入和衛生經費的增長比例逐年下降，衛生經費中公共衛生的經費僅占1/5左右；有研究表明，這方面的差距還很大。在公共衛生活動中，部門協作的能力和效率需要加強和提高。既然是公共衛生，必然要涉及多個部門、社會團體和組織以及個人，如果各群體之間的協調和合作缺乏更高層次的協調和規范機制，將影響公共衛生服務提供的效果。如《傳染病防治法》的執行，由于缺乏部門間的配合，衛生行政管理部門的執法力度受到影響。因此，需要政府協調各部門的關系，政府各部門在認識上要高度一致。最高決策層的關注是政府各部門盡快協調認識、達成共識的關鍵。非典問題已經遠遠超出了衛生部門范疇，防治非典的成敗不僅僅取決于衛生部門是否認識到非典是一個問題