2010年度文化遺產事業發展效率評估

文化遺產事業的發展效率評估是對各省份文物系統內部行政資源投入產出效率的相對評估[1]，是評估報告中延續性、可比性最強的內容。這部分評估，所考察的是在相關行政資源已經調配到各省份的情況下，各省份文物系統按發揮三大功能和促進保護這四方面要求來看調配行政資源的效率，是管理水平角度各省份文物系統是否實現了“四個好”的重要體現。對投入產出的效率開展評估，有利于各省份在客觀條件（包括相關管理體制機制、對文物系統的總體投入）受限的情況下提高相關行政資源產出效率以更好地發揮文化遺產的三大功能，提高文物系統服務民生的能力。1效率評估的工作基礎1.1效率評估的技術路線按照效率評估的體例，評估報告著重從橫向和縱向兩個方面對各省份文物系統發展效率進行比較分析。從橫向的角度，我們可以比較在同一時間點不同省份的文物系統發展狀況，準確判斷指定時期不同省份提高管理水平的余地。這樣，效率指標較低的省份能夠通過與相同規模在某方面具有優勢的省份進行比較，找出工作重點，調整行政資源配置方向，以提高管理水平；從縱向的角度來看，我們可以比較在不同時期同一省份的文物系統的效率變化，以利于及時揚長避短。評估技術路線如圖評3-1所示。圖評3-1評估報告技術路線圖這部分的方法和數據來源延續了前三本藍皮書：在方法上，沿用數據包絡分析法（DEA）衡量投入產出效率，主要數據來源依然是《全國文物業統計資料（2010）》。1.2效率評估的基本方法實現文物系統發展的投入產出效率分析，我們主要借助于數據包絡分析法（DEA）。DEA是一種評價具有多個輸入、多個輸出的相同類型的決策單元DMU（DecisionMakingUnits）間相對有效性的方法，它是基于同類型決策單元集合中各元素間的比較。該方法能夠避免由于主觀確定權重帶來的分歧[2]，并且能夠根據觀測值來估計有效生產前沿面，不需要構造生產函數。從投入產出分析的角度看，DEA方法是用來評價具有多個輸入，特別是具有多個輸出（生產函數的一種推廣）的“生產部門”既為“規模有效”又為“技術有效”的有效方法。它的靜態模型有著豐富的發展歷程，在此基礎上發展起來的動態模型，也恰好滿足我們對從橫向、縱向兩方面進行文物系統發展效率評估的思路，[3]下面將兩種基本模型作簡單介紹。——靜態模型DEA方法最基本的模型是C2R模型，假設有n個決策單元，每個決策單元都有m種類型的“輸入”，以及s種類型的“輸出”，分別表示該單元“耗費的資源”和“工作的成效”。它們可由圖評3-2給出。圖評3-2DEA基本模型示意圖其中，xij為第j個決策單元對第i種類型輸入的投入量；yrj為第j個決策單元對r種類型輸出的產出量；vi為第i種類型輸入的一種度量（“權重”）；ur為對r種類型輸出的一種度量（“權重”）；而且xij＞0，yrj＞0，vi≥0，ur≥0，i=1，2，…，s；j=1，2，…，n。記Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，…，ysj）T，j=1，…，n。則可用（Xj，Yj）表示第j格決策單元DMUj。對應于權系數v=（v1，…vm）T，u=（u1，…us）T，每個決策單元都有相應的效率評價指數：我們總可以適當地選擇權系數v和u，使其滿足hi≤1，j=1，2，…n。現在對第j0個決策單元進行效率評價。簡記為DMU0，（）為（X0，Y0），為h0，1≤j0≤n0。在各決策單元的效率評價指標均不超過1的條件下，選擇權系數u及v，使h0最大。于是構成如下的最優化模型。——動態模型不同決策單元的效率變化主要通過全要素生產率的變化，也稱Malmquist生產率變化指數來反映。在假定規模報酬不變的前提下，全要素生產率的變化是通過距離函數來實現的，即某樣本的數值與基期的生產前沿面的相對距離。定義全要素生產率公式為：該生產率可以分解為：其中d0代表的是距離函數，上標是數據參考的基期，括號中x和y是數據計算點。上式中，代表技術效率的變化；而代表的是技術進步。計算每一個距離函數的線性規劃如下：我們針對已有程序將上述規劃化為對偶規劃，令θ=-φ，那么模型變為求θ的最小值，與靜態的DEA模型進行對比，得到對偶模型如下。將各省份看作類型相同的決策單元，投入指標為人力、物力、財力，產出指標為經濟、教育、科研功能和保護績效的大小，就可以將各省份文化遺產的效率評估問題與DEA模型要解決的問題對應起來，利用上述模型進行權重系數的求解。1.3效率評估的指標體系我們仍沿用“三投入、四產出”的效率評估指標體系（如表評3-1），僅對數據進行年度更新。表評3-1文物系統發展效率評估指標體系1.4效率評估的偏好改進給每項指標賦予權重是應用DEA方法的基礎性工作。鑒于本年度的評估重點是“十一五”期間的文物系統投入產出效率，因此在指標權重確定方面課題組仍然沿用2010年藍皮書中對32位相關專家進行指標賦權的德爾斐法調查得到的指標限制區間，最終結果如下：財政撥款/從業人員：［1/5，3］財政撥款/固定資產增加值：［1/7，1］從業人員/固定資產增加值：［1/3，3］經濟增加值/青少年參觀人數：［3/7，5/3］經濟增加值/科研成果：［1，3］經濟增加值/保護效率：［3/5，5/3］青少年參觀人數/科研成果：［1，5］青少年參觀人數/保護效率：［1/5，7/3］科研成果/保護效率：［1/5，1］為了使在效率評估時能夠在更自由的空間彰顯不同省份的優勢所在，本年度評估報告將放寬區間限制，使各省能夠因地制宜，尋找符合自身條件的資源配置方式，達到最佳產出效果。1.5效率評估的步驟安排根據評估目的并考慮到研究成果的可比性，本年度評估報告沿用2010年藍皮書的分析體例，仍選用財政資金投入、從業人員數量、固定資產增值、經濟增加值、青少年參觀人數、科研成果、保護效果七項指標構成的“三投入、四產出”評價指標體系進行分析。開展評估的主要步驟如圖評3-3所示。首先我們計算出在不對投入產出指標做任何限制時（即偏好自由時），各省文物系統的發展效率，其效率值是各省的既定總投入下任意調整投入資源的配比，得到產出最大時相對的最高效率值。通過對投入產出指標的賦權狀況可以分別看出各省份在哪些資源上存在冗余和哪項產出帶來的收益較大。其次，計算既定政策條件下的效率值。完美狀況下的計算結果可以幫助各省了解自身優勢，但由于現實中在教育、科研、經濟三方面的投入缺一不可，三大功能的發揮也不能顧此失彼，我們還需要按照國家對文物系統發展的要求和特定歷史階段的政策傾向來進行事業發展效率的評估。因此，再將專家偏好矩陣帶入模型中，考察各省文物系統在政策既定偏好下的效率值。當然，德爾斐法得到的專家主觀意見并不一定能完全反映各方面發展的偏好，所以我們分別突出某一項功能的重要性，對產出指標加以權重限制，再次計算效率值，來看各省份在各項功能的發揮方面取得的相對成績。最后，利用DEA動態模型，展現2009～2010年各省份的發展效率變化情況。評估步驟如圖評3-3所示。圖評3-3文物系統投入產出效率評估步驟22010年文物系統發展靜態效率2.12010年自由偏好下各省文物系統發展靜態效率在計算各省文物系統發展靜態效率之前，根據效率評估指標體系設計，需要明確反映“文物保護績效”指標的統計口徑。由于數據來源的局限，[4]對不可移動文物（全國重點文物保護單位）和可移動文物（主要考慮文化文物系統博物館館藏文物）的保護績效，計算公式如下：各省文物系統的保護效果＝各省全國重點文物保護單位的保護率×文物保護管理機構數＋各省館藏文物保護率×博物館機構數。首先，根據全國重點文物保護單位基本屬性表，將各個全國重點文物保護單位三項指標（保存狀況，保護價值，安全保衛）的狀況分為完好、較好、一般、較差、很差五個等級，并賦予相應的分值（5分，4分，3分，2分，1分）；然后計算各省的最終得分，賦予各省的所有單元5分，計算出完美狀況下的總分；再求出最終得分與總分的比值，作為各省的文物平均保護率；最后將平均保護率乘以各省的文物保護機構數，這樣即可得到各省文物保護管理機構的文物保護狀況（保護率）。其次，文化文物系統博物館館藏文物則根據“館藏文物腐蝕損失調查”中文物的腐蝕程度（基本完好，中度腐蝕，重度腐蝕，瀕危）來賦予相應分值（4分，3分，2分，1分），將每一類腐蝕狀況下的文物數量乘以相應的分值，得到各省館藏文物保護效果的實際得分，再將各省的總得分定義為所有館藏文物都處于基本完好狀態下的得分，二者之比即可作為該省（區、市）館藏文物的平均保護率。同理，將平均保護率乘以各省的博物館機構數，可得到各省文物保護的總效果[5]。最后，將文物保護單位和博物館館藏文物的總體保護效果相加，即為最終的保護效果數值。評估所需的各項指標基礎數據完備以后，將2010年的各項指標數據進行無量綱化處理，計算得到各省自由偏好下的綜合效率。表評3-2的后7列展示了賦權狀況，給予高投入低權重、高產出高權重后，共有14個省（區、市）的效率值可以達到1，分別為北京、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、廣西、重慶、西藏、青海。表評3-22010年自由偏好下各省份文物系統發展靜態效率從投入指標的賦權狀況來看，重慶、安徽、江西、福建等省份在財力投入上相對節約，取得了較大的收益，西藏、廣西、河南等地在人力方面具有明顯優勢，而青海、廣西、山西等省份則因為較少的物力投入取得了相對較高的效率值。從產出指標的賦權狀況來看，西藏、青海、河北、河南等省份在經濟增加值上表現突出，安徽、廣西等省份的科研成果顯著，西藏、廣西、重慶、山西在保護效果上權重較高，江西等省份在三大功能和保護績效方面發揮得比較均衡。從表評3-2還可以看出，有些省份在自由配置資源的狀況下，仍無法達到生產前沿面，例如遼寧、內蒙古、寧夏在財政資金投入方面均為零賦權，這說明上述三省份在2010年對文物系統的財力投入非常大，但相應產出未能在短時間內得以顯現，從而導致了相對效率值的低下。這種產出滯后性一定程度上影響了評估結果的公正性，這一問題只能在較長時間的評估期內得以緩解。2.22010年專家偏好下各省份文物系統發展靜態效率上一節計算得到了各省份自由偏好下的綜合效率。但是具體到我們的評估工作，由于文物系統發展效率評估中教育、科研、經濟三大功能及保護相互之間的地位在不同時期根據發展需要會有所側重，這種側重暫時只能通過業內專家和領導的主觀認識來反映[6]。融入這種反映后的評估才能體現各省份文物系統在這段時間內是否按照既定發展目標所需要的優先順序來發展。因此，給文物系統一個符合科學發展理念的偏好，是使評估結果更貼近現實、指導工作更具操作性的做法。為此，我們采用之前計算的專家偏好區間對各省份的文物系統發展效率進行評估。表評3-3顯示了2010年各省份的相對發展效率值。可以看到，北京、福建、湖北、青海的效率值達到了1，其他絕大部分的效率值均在0.6以上。其中，福建省以相對較少的固定資產投入獲得相對突出的經濟成果和保護效果，因此也到達了生產前沿面。從表評3-3可以看到，黑龍江、上海、新疆等省份在投入上較為均衡，經濟產出和保護效果相對突出；湖南、云南因為吸引了較多的青少年參觀，教育功能上的突出表現使得效率較高。青海、海南等以較少的人員和固定資產投入分別獲得了較好的保護績效和較高的經濟貢獻。同時，內蒙古、天津、遼寧等省份還有較大的資源配置改善空間。表評3-32010年專家偏好下各省份文物系統發展靜態效率2.3社會各類偏好下2010年各省份文物系統靜態效率在掌握自由偏好、專家偏好下各省份文物系統投入產出的靜態效率情況之后，課題組進一步分析了幾類特殊偏好下的靜態效率值，即經濟強偏好（經濟∶教育∶科研∶保護=3∶1∶1∶1），教育強偏好（經濟∶教育∶科研∶保護=1∶3∶1∶1），科研強偏好（經濟∶教育∶科研∶保護=1∶1∶3∶1），保護強偏好（經濟∶教育∶科研∶保護=1∶1∶1∶3），分別計算2010年各省份的綜合效率，而三個投入指標不做權重限制，否則將失去DEA計算方法的科學性。2.3.1經濟強偏好下分省份效率狀況在經濟強偏好下，北京、湖北、西藏的效率值達到了1（見表評3-4），約有87%的省份效率值超過了0.5，表明全國絕大多數地區的文物系統經濟功能發揮相對較好。其中，陜西、四川、浙江、北京在財政投入和人力方面相對而言均存在冗余。在經濟功能上較弱的省份有遼寧、內蒙古、青海、黑龍江、天津等，對于當期產出來講，內蒙古和遼寧的財力、人力與物力投入量都過大，在未來工作中不宜繼續加大。其他各省份也可參照本身投入指標的賦權狀況，判斷提高未來發展效率的投資方向。表評3-42010年經濟強偏好下各省份文物系統發展靜態效率續表2.3.2教育強偏好下分省份效率狀況2010年在教育強偏好下，僅有湖北、西藏的效率值達到了1。其中，教育功能發揮較好的省份有安徽、江蘇、江西、河北、河南、福建、重慶、湖南等。相對而言，遼寧、內蒙古、寧夏等省份的文物系統教育功能發揮不足。表評3-52010年教育強偏好下各省份文物系統發展靜態效率續表2.3.3科研強偏好下分省份效率狀況在科研強偏好下，2010年江蘇、河南、湖北、西藏的效率值達到了1。其次，科研功能發揮較好的省份有安徽、湖南、四川、江西、河北、福建、重慶等。相對而言，遼寧、甘肅、內蒙古等省份的科研功能發揮不足。表評3-62010年科研強偏好下各省份文物系統發展靜態效率2.3.4保護強偏好下分省份效率狀況在保護強偏好下，2010年西藏、青海、湖北、福建的效率值達到了1。其次保護效果較好的省份有江西、河北、河南、安徽、云南、江蘇、湖南等。相對而言，天津、內蒙古、遼寧等省份的文物保護總體績效有待提升。表評3-72010年保護強偏好下各省份文物系統發展靜態效率3國家考古遺址公園的投入狀況分析國家考古遺址公園是近年來我國大遺址保護項目的一大創舉。為破解工業化、城鎮化和新農村建設進程中大遺址保護的難題，在黨中央、國務院和國家有關部門的支持下，“十一五”以來，文物部門適時啟動了國家考古遺址公園建設。2010年，首批12個國家考古遺址公園正式授牌，分別是：圓明園國家考古遺址公園、金沙國家考古遺址公園、大明宮國家考古遺址公園、良渚國家考古遺址公園、隋唐洛陽城國家考古遺址公園、周口店國家考古遺址公園、鴻山國家考古遺址公園、殷墟國家考古遺址公園、三星堆國家考古遺址公園、陽陵國家考古遺址公園、秦始皇陵國家考古遺址公園和集安高句麗國家考古遺址公園。國家考古遺址公園集中展現了我國大遺址保護、展示和利用的不同案例，也生動呈現了考古遺址公園理念形成、發展、逐漸成熟的過程。國家考古遺址公園不僅立足于文化資源保護和國民教育，更承擔著構建經濟社會發展與遺產保護和諧關系的重任。由于國家考古遺址公園的建成時間相對較短，缺乏基礎的管理、投資等統計資料為投入產出效率評估提供數據基礎，因此只能借助相關的調研材料對目前掌握的基本情況進行概略的總結和分析。[7]3.1國家考古遺址公園的人員情況根據調研的情況，由于缺乏管理方面的標準體系，目前12個國家考古遺址公園普遍存在管理機構不健全、隊伍結構不合理、人員編制不足、專業人才匱乏等情況，尚不適應國家考古遺址公園整體高水平發展的需要。圖評3-4所示，目前12個國家考古遺址公園的員工總數為3272人，其中編制內僅有1736人，占總數的53.1%。在編制內人員中，約有63.2%是來自圓明園國家考古遺址公園，也就是說，其他11個國家考古遺址公園的編制內員工不到總量的四成。因此，國家考古遺址公園人員管理方面的制度、配套措施亟待完善。圖評3-412個國家考古遺址公園的人員數量情況3.2國家考古遺址公園的資金投入情況如圖評3-5所示，調研了解到的國家考古遺址公園年度運行經費需求與同期政府補助經費基本相當的僅有秦始皇陵國家考古遺址公園和圓明園國家考古遺址公園。也就是說，其他10個國家考古遺址公園獲得的政府補助經費遠遠不能滿足自身運行需求，需要增加財政投入或者拓展資金渠道，以保障其正常運行。圖評3-512個國家考古遺址公園的政府補助經費情況3.3國家考古遺址公園的運行情況如圖評3-6所示，12個國家考古遺址公園的年均參觀者總量約為1937.74萬人次。其中，圓明園國家考古遺址公園的年均參觀者最多（約為500萬人次），秦始皇陵國家考古遺址公園次之，約為390萬人次。圖評3-612個國家考古遺址公園的年均觀眾量情況從年度收入情況來看（如圖評3-7），除了秦始皇陵國家考古遺址公園和大明宮國家考古遺址公園以外，其他國家考古遺址公園的年度收入遠遠不及同期的政府補助，經濟功能尚未得到較好的發揮。圖評3-712個國家考古遺址公園的年度收入情況總之，從人員、資金投入以及公共教育功能的發揮情況來看，圓明園國家考古遺址公園、秦始皇陵國家考古遺址公園和大明宮國家考古遺址公園的總體情況相對較好。但是，通過調研情況可以看出，國家考古遺址公園不同程度地存在人員編制不足、資金投入無法滿足運行需求、經濟功能發揮不暢等問題，這些都有賴于管理部門在政策、制度等方面盡快予以完善。42006～2010年我國文物系統發展效率的對比分析為了衡量“十一五”期間我國文物系統的發展效率，我們選取“十一五”的初始年（2006年）與結束年（2010年）的各省份發展效率進行對比。在新的專家偏好下，我們將2006年數據帶入程序運算得到表評3-8。2006年我國文物系統發展的靜態效率平均值為0.39，對照表評3-8可知，2010年我國文物系統發展的靜態效率平均值為0.77，可見在貫徹落實國家對文物系統發展要求的前提下，2010年各省份文物系統整體的發展效率高于2006年，且高出將近一倍。表評3-8專家偏好下各省份文物系統發展靜態效率續表為了更加直觀地體現各省份“十一五”以來文物系統發展效率的變化情況，我們按照不可移動文物資源量將31個省份劃分為文物資源大省份、文物資源中等省份、文物資源小省份，以柱狀圖的形式展現其在2006年與2010年不同的文物系統發展效率，詳見圖評3-8至圖評3-10。圖評3-82006年與2010年文物資源大省份文物系統發展靜態效率對比圖圖評3-92006年與2010年文物資源中等省份文物系統發展靜態效率對比圖圖評3-102006年與2010年文物資源小省份文物系統發展靜態效率對比圖與“十一五”期間相比，由于我國文物系統發展的重心和愿景不同，“十五”期間的文物系統發展效率是采用舊的專家偏好權重區間限制計算得到的，結果如表評3-9所示。“十五”期間，我國文物系統平均發展效率為0.75，略低于2010年的平均值（0.77），表明與“十五”期間的總體情況相比，我國文物系統的平均效率水平穩中有升。類似于本年度靜態效率與2006年情況的對比，各省份不同的變化情況詳見圖評3-11至圖評3-13。表評3-9“十五”期間專家偏好下各省份文物系統發展靜態效率圖評3-11“十五”期間與2010年文物資源大省份文物系統發展靜態效率對比圖圖評3-12“十五”期間與2010年文物資源中等省份文物系統發展靜態效率對比圖圖評3-13“十五”期間與2010年文物資源小省份文物系統發展靜態效率對比圖5各省份文物系統發展的動態效率（2009～2010年）上一節的靜態效率評估反映了各省份文物系統發展效率在2010年的相對高低和不同時段效率的變化情況。接下來，課題組將采用動態DEA方法，研究全國31個省份文物系統在不同時段的整體運行狀態。根據之前介紹的動態DEA模型，