廣州養老保障發展報告（2012~2013）

隨著對老齡化社會認識與理解的深化，養老保障已成為社會備受關注的民生問題。發展至今，廣州養老保障已搭建起基礎的體系框架，在提供老齡人口經濟保障、服務保障，提高老齡人口福利，維護社會穩定發展等方面取得諸多成就，為進一步完善廣州養老保險、養老服務、老年醫療保障、老年福利奠定了較好的基礎。一廣州人口老齡化的趨勢與特點發達國家的老齡化進程經驗告訴我們，人口老齡化對社會的影響是全方位的，會帶來整個生活方式的改變、文化價值判斷的改變，特別是對整個養老保障體系的影響。廣州的人口發展態勢也說明，隨著多年來的人口出生率持續下降和平均壽命年齡延長，城市人口老齡化已經成為社會發展歷程的一個重要議題。（一）廣州老年人口規模擴大，人口老齡化程度加劇廣州市老年人口規模、人口老齡化的程度呈現出持續增長和加劇的態勢。第一，從戶籍人口來看，截至2013年底，廣州市戶籍人口總量為829.85萬人，其中60歲及以上老年人口為133.04萬人，占2013年戶籍人口總量的16.03%；截至2014年底，廣州市戶籍人口為842.42萬人，其中60歲及以上老年人口上升至140.65萬人，占2014年戶籍人口總量的16.70%，相比2013年增加7.61萬人，增長了5.72%。從老齡化社會的標準來看，廣州市的人口老齡化程度已較深入。[1]第二，從常住人口來看，根據2010年全國第六次人口普查公報顯示，截至2010年11月1日零時為標準時點，廣州市常住人口中，0～14歲人口為14.56萬人，占常住人口總數的11.47%；15～64歲人口為1040.35萬人，占81.91%；65歲及以上人口為84.09萬人，占6.62%。與2000年第五次全國人口普查的數據相比，14歲及以下人口的比重下降4.97%，而65歲及以上人口的比重則上升0.6%。[2]如果簡單按照每年0.4%的增速預測，到2020年，廣州市老年人口數將達到175.07萬人，人口老年化比例將達到18.78%。[3]（二）廣州老年人口撫養系數持續上升2013年，廣州市戶籍65歲及以上人口數為90.13萬人，占常住人口總數的10.86%；少年人口總數為114.44萬人，占13.79%；勞動年齡人口，即15～64歲人口總數為625.28萬人，占常住人口總量的75.35%（見表1）。社會總撫養比為32.72%，其中老年撫養比為14.41%，占社會總撫養比的44.04%；少年人口撫養比為18.3%，占社會總撫養比的55.93%（見表2）。表12012～2013年廣州市各年齡組人口比重表22012～2013年廣州市社會撫養比數據與2012年相比，廣州社會總撫養比增加0.73個百分點，其中，少年人口撫養比增加0.24個百分點，老年人口撫養比增加0.49個百分點，老年人口撫養比的增幅是少年人口撫養比增幅的一倍。這一趨勢呈現出廣州人口結構的底部在逐步縮窄，而頂部不斷擴大的過程。低生育水平與人口壽命提升雙重效應加劇了人口老齡化的問題。（三）廣州中、高齡老年人口占老年人口的比例較大從2013年廣州戶籍老年人口分年齡段來看，60～64歲組老年人口數量最多，為42.91萬人，占老年人口總數的32.25%；65～69歲組人口數為28.63萬人，占老年人口的21.52%；70～74歲組和75～79歲組人口數量較為接近，分別為20.62萬人和19.65萬人，分別占老年人口的15%左右；其他各年齡組人口數相對較少（見表3）。表32013年廣州市老年人口年齡結構按照人口學劃分標準，在65歲及以上老年人口中，65～69歲屬于老年人口的低齡組，低齡組老年人口總數為28.63萬，占65歲及以上老年人口比例為31.77%；70～79歲屬老年人口中齡組，人口數40.27萬，中齡組占65歲及以上老年人口的比例是44.68%；80歲及以上年齡段為高齡組，其人口數是21.23萬，占23.55%。由此可見，在65歲及以上老年人口的年齡結構中，中、高齡老年人口已經占了大多數。老齡人口規模、老齡化趨勢、老齡人口的高齡化等特點給廣州老年照顧資源帶來越來越大的壓力，使得廣州的養老保障面臨更大的挑戰。二廣州養老保障體系建設現狀從廣義而言，養老保障包括對老年人的經濟保障與服務保障，主要有養老保險、養老服務、老年人醫療保障，以及老年福利等方面，這四大領域構成廣州養老保障體系的基本現狀。（一）廣州養老保險的發展現狀從經濟配套制度到社會制度，從補缺型保障到適度普惠型保障，過去20年間廣州養老保險不斷發展完善，統籌層次逐步上移，待遇水平不斷提高。一方面，養老保險的覆蓋面持續拓展，從城鎮職工到靈活就業人員，乃至城鎮居民、農村居民，養老保險實現了制度上的全覆蓋；另一方面，養老保險在城鄉統籌方面邁出重要一步，城鎮居民社會養老保險與農村居民社會養老保險實現制度合并，推動城鄉居民社會養老保險的一體化發展。1.廣州養老保險制度發展完善，城鄉統籌實質推進在養老保險制度的建立以及規范化運行上，廣州養老保險的發展都處于全國前列。20世紀90年代以來，一系列規定、條例的出臺，明確了社會養老保險要逐步實行社會化管理的發展方向。面向城鎮職工，廣州市政府于1999年制定了《關于廣州市建立統一的企業職工基本養老保險制度實施意見的通知》，其中對國家、單位和個人的責任做了明確規定，并對繳費比例、個人賬戶管理、職工流動的處理、待遇享受做出清晰指引。廣州同時還開始著手處理養老保險統籌層次過低的問題，提出要增加基金的抗風險能力，按照統一管理、統一費率、統一調劑的原則，逐步實現全市統籌。面向城鄉居民，2010年以后廣州社會養老保險的政策制定重點放在城鄉居民養老保險的逐步并軌，以及居民養老保險與職工養老保險的轉移接續上。2008年廣州先后頒布了《廣州市城鎮老年居民養老保險試行辦法》和《廣州市農村社會養老保險試行辦法》，首次將養老保險的對象從職工擴大到居民，從城市延伸到農村，實現了養老保險制度人群的全覆蓋。2010年《廣州市新型農村社會養老保險實施辦法》，在原有農村社會養老保險的基礎上，吸收合并了被征地農民養老保險。2012年《廣州市城鄉居民社會養老保險試行辦法》的頒布，將城鎮居民養老保險和新農保合并。2013年，廣東省人民政府印發《廣東省城鄉居民社會養老保險實施辦法》，在整合新農保和城居保兩個制度的基礎上，建立了全省統一的城鄉居民社會養老保險制度，明確了兩個保險制度的合并方式。2014年《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》實施，解決城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險跨制度轉移接續的問題。此外，隨著2014年《廣州市農轉居人員基本養老保險辦法》的出臺，農轉居保險覆蓋的人群只減不增，對新增的農轉居人員將根據實際情況參加職工養老保險或居民養老保險，此舉有利于社會養老保險的進一步整合。在社保基金管理領域，廣東省在1998年和2004年分別頒布了《廣東省社會保障基金財政專戶財務會計管理辦法》和《廣東省養老保險市級統籌基金會計賬務處理暫行辦法》。社保基金專戶管理要求各管理機構在當地國有商業銀行或廣東發展銀行開設一個“社會保障基金財政專戶”，該財政專戶按各項保險基金分賬核算，并設專人管理。基于基金安全的考慮，該辦法還明確規定了基金保值增值的唯一途徑是購買國債。全省養老保險基金已基本實現稅務部門主管征收，財政部門監督財政資金專戶，銀行社會化發放，社保監督執行和基金收支平衡的管理格局。2.廣州養老保險的保障水平逐步提高根據目前“統賬結合”的養老保險制度，參保人享受的養老保險待遇由基礎養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金三部分組成，其中基礎養老金與社會平均工資掛鉤，避免將行業間、職工間工資收入的差距和社會分配不公延伸至退休以后，以體現養老保險的再分配和公平原則；個人賬戶養老金標準則與參保人繳費年限長短和繳費基數掛鉤，使參保人的整個參保期間收入水平得到充分反映，繳費的年限越長，基數越高，養老金水平越高。過渡性養老金則專門針對在1998年7月1日以前參加工作，在1998年7月1日后達到法定退休條件的參保人，以保障其在養老保險制度建立的過渡期參保人的公平待遇。經過基礎養老金計算的重新分配，養老金的繳費水平和待遇水平并不成正比，而是差距縮小。因此，繳費水平越低，工資替代率相對越高。比如，繳費工資為社會平均工資60%的低收入人群，養老金的替代率為60%；繳費工資與社會平均工資持平的中等收入人群，養老金的替代率為50%；繳費工資為社會平均工資3倍的高收入人群，養老金的替代率僅為40%。對于1998年7月1日前參加工作，1998年7月1日后達到法定退休條件，且繳納養老保險（含視同繳費）年限累計滿10年的參保人，除了以上兩部分的養老金收入外，還有過渡性養老金，過渡性養老金由視同繳費年限和享受比例共同計算得出。3.廣州養老保險的多元構成廣州養老保險制度的建立過程緊密回應社會的快速變遷，從針對具體問題出臺具體政策到有意識地搭建一個科學的體系，廣州僅僅用了20余年的時間。從1990年起，針對改革開放和經濟結構的變化，廣州陸續出臺了針對不同經濟性質從業人員的養老保險制度。進入2000年以后，快速城市化使失地農民和城鄉差異成為主要的社會矛盾之一，擴大養老保險的制度覆蓋面，打破制度設計的城鄉分割、區域分割、社會人群分割，是實現養老保障代內公平與代際公平的基礎，也是養老保險制度重要的調整方向之一。目前廣州養老保險制度主要由城鎮職工基本養老保險、城鄉居民養老保險、農轉居養老保險三大塊構成。在2012年開始實施《廣州市城鄉居民社會養老保險試行辦法》，不與工作單位和就業情況掛鉤的養老保險制度覆蓋城鄉，填補了職工養老保險體系的空白，養老保險在制度上已經實現人群的全覆蓋。但三大類養老保險各自仍有其突出的存在問題，其中，城鎮職工基本養老保險中單位繳納的部分，外資單位20%，省屬單位18%，私企單位12%，縮小甚至統一繳費費率，仍然是重點改革方向之一；城鄉居民養老保險的實施，徹底消除了城市和農村居民之間的養老待遇差異；2014年《廣州市農轉居人員基本養老保險辦法》實施后，農轉居保險覆蓋的人群只減不增，新增的農轉居人員根據實際情況參加職工養老或居民養老保險，制度的整合縮小了人群的差距，也降低了管理的成本。目前廣州的多支柱養老保險體系是結合了中國特色和廣州當前發展水平和特點的復雜體系。參照世界銀行五支柱的模型，廣州的養老保險朝向多元支柱發展。面對人口老齡化的壓力和養老保險運行的壓力，養老保障體系也在傳統的社會保險基礎上進行了創新和探索，在世界銀行提出的第三支柱的概念下推出了新的商業保險模式。2014年7月，廣州以房養老政策正式啟動，廣州成為全國4個政策試點城市之一，開展為期兩年的老年人住房反向抵押養老保險試點。60周歲及以上擁有房屋完全獨立產權的老年人，通過將房屋抵押給保險公司的方式，在繼續擁有房屋居住權的同時按照約定條件領取養老金。身故后，保險公司獲得抵押房屋處置權，處置所得將優先用于償付養老保險相關費用。（二）廣州養老服務的發展現狀根據居住地點、服務供給方式的不同，養老服務模式主要區分為機構養老、家庭養老和社區居家養老。1.廣州養老服務的政策導向與基本構成2013年，根據國務院發布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）目標要求，廣州養老服務基本形成居家、社區、機構養老的格局。截至2013年底，廣州市各類養老機構達到167個，養老床位為3.9萬張，每千名老人擁有養老床位29張；廣州社區居家養老覆蓋面較廣，包括星光老年之家、社區居家養老服務部、社區居家養老服務示范中心、日間托老機構、農村老年人活動站等。廣州市養老服務體系建設的基本目標是“9064”，即90%的老年人通過自我照料和社會化服務實現居家養老，6%的老年人通過社區提供的各種專業化服務實現社區照料養老，4%的老年人通過入住養老機構實現集中養老。2.廣州居家養老的實踐探索由于老齡化開始早、毗鄰港澳等原因，廣州市很早就開始探索居家養老服務的社區支持。荔灣區作為廣州市中心區和老城區，老年人口占的比例較大，遠遠超過廣州市的平均線。據統計，2005年荔灣區與芳村區60歲及以上的老人占總人口的17%，2005年行政區劃合并前老荔灣的老年人口比例更高，達21%，是廣州市典型的人口密度高和人口老齡化城區，荔灣區是率先開始對居家養老服務展開探索。1997年，逢源街道與香港合作的康齡社區服務中心成立，專門服務于老人。自1998年開始，荔灣區的逢源街道與香港鄰舍輔導會創辦“文昌鄰舍康齡社區服務中心”“逢源鄰舍服務中心”等，為老年人提供社區服務支持。這種居家養老模式受到了社區老年人和大多數家庭的歡迎和肯定，被中國社會科學院譽為“文昌現象”“荔灣模式”。2012年廣州市政府印發《廣州市社區居家養老服務實施辦法》，從定義、原則、管理機構、管理流程、服務對象和內容、居家養老服務機構的評估和資助扶持、法律責任等方面對社區居家養老服務進行了規定，廣州市社區居家養老服務進入全面規范化發展階段。廣州市的社區居家養老服務是在沒有頂層制度設計的條件下，由各個街道或社區自發的、根據自身特點由下而上發展起來的，因此存在模式多樣化的特點。3.廣州居家養老服務的社區支持“十二五”期間，廣州市堅持政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，不斷建立健全政策法規體系，加快養老機構、社區居家養老服務設施建設，進一步拓展養老服務功能，初步形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的適度普惠型社會養老服務體系。截至2013年底廣州市共有星光老年之家1460個，社區居家養老服務部146個，社區居家養老服務示范中心19個，日間托老機構80個，農村老年人活動站點700個。廣州市政府對于社區居家養老服務的社區支持主要是通過購買服務的模式進行。主要以專業職能部門——民政部門為依托，按照特殊的、專業的服務項目向服務提供者（主要包括社團、民辦非企業、企業、個人等）進行專業性購買。該模式主要是以街道社區為依托，以社工組織為主要服務提供者，購買內容為打包的各項服務。具體做法是，根據服務內容，將項目進行整合打包，向社會組織購買。例如廣州市以十九條街道為試點，建立社區綜合服務中心，根據各個街道社區的特點，將社會服務內容打包，向專業的社會組織購買綜合服務。其中所購買內容中的一項即為養老服務。而衛生部門則利用社區服務資源，拓展社區為老服務工作，為有需要的老人提供家庭病床、家庭出診、社區護理、社區康復等服務。在居家養老方面，廣州市自2008年開始推行政府購買服務開展居家養老，并大力培育民辦社會工作服務機構，標志著以“政府購買、民間運作”為基本特征的社會工作制度開始探索建立。政府把居家養老服務委托給具備資質的家政公司或中介組織（如民營養老機構），由他們派出人員上門為老人服務，政府根據不同的標準給予補償。2009年廣州市出臺《廣州市社區居家養老服務實施辦法》，對政府在社區居家養老服務購買方面，即服務所提供的對象、購買標準、經費來源、服務人員崗位設置、批準程序、合同簽訂等方面做出了全面而詳細的規定，提供了一個政府購買服務很好范式。各區則采用發動社會力量參與的模式。例如，越秀區積極引導民營資本投入養老服務業，帶動社會資金的支持和參與，全區先后有656萬元的民營資本投入社區居家養老服務；同時充分發揮民間組織開展居家養老服務的獨特優勢，積極推進公眾福利服務，全區居家養老服務的4個分部全部由民間機構承擔。（三）廣州老年醫療保障的發展現狀醫療保障直接面向的是老年人的健康問題，理想的老年醫療保障政策須降低老年人口疾病或失能的風險，并維持老年人口良好的心智和身體功能。老年醫療保障系統主要包括基本醫療保險、大病醫療保險、醫療救助、老年人口的醫療衛生服務等方面。1.廣州老年人口的基本醫療保險廣州老年人口的基本醫療保險主要由廣州市城鎮職工醫療保險與廣州市城鄉居民醫療保險構成。廣州市城鎮職工醫療保險是廣州市醫療保障體系中最為重要、制度最為完善的一項制度。早在2001年12月廣州市開始實施《廣州市城鎮職工基本醫療保險試行辦法》，建立了城鎮職工基本醫療保險制度，將廣州市城鎮用人單位的在職職工及退休人員納入了基本醫療保險范圍。2011年《社會保險法》正式實施后，城鎮職工基本醫療保險作為國家法律強制的基本醫療保險之一，以法律的強制效力促進了企業為職工參保。2012年9月廣州市人力資源和社會保障局公布了關于修改《廣州市城鎮職工基本醫療保險試行辦法》的決定，通過采取強制執行措施，極大地提高了企業的參保率。另外，《勞動合同法》的頒布，使職工自我保護意識的不斷提高，促進了城鎮職工醫保參保率的提升。截至2013年底，廣州市參加城鎮職工基本醫療保險人數達到538萬人。根據2013年廣州市老年人口和老齡事業的統計數據，2013年全市老年人口中有66.02萬人參加城鎮企業職工基本醫療保險，其中35.13萬人年齡在60～69歲，占參保總數的53.21%；年齡為70～79歲的參保人口有20.53萬人，占31.10%；80～89歲的參保人口9.35萬人，90歲以上的參保人口有1.01萬人，兩者占15.69%。總體來看，老年人口參加城鎮職工醫療保險人數占全市老年人口的49.6%。在待遇方面，自2012年7月1日起，廣州市城鎮職工基本醫療保險統籌基金年度最高支付限額由326970元提高至344808元，年度累計超過醫保統籌基金最高支付限額后，重大疾病醫療補助金最高還可支付15萬元，由此參保職工符合規定的基本醫療費本社保年度累計最高能報銷約50萬元。廣州市城鄉居民醫療保險由過往的城鎮居民醫療保險，以及保障農村居民的新農合并軌而來，從2015年1月1日起，廣州將全面實施城鄉居民醫保及大病醫保政策。城鎮居民醫療保險的制度框架主要由2008年5月廣州市政府頒布實施《廣州市城鎮居民基本醫療保險試行辦法》，2008年7月廣州市勞動和社會保障局頒布實施《廣州市城鎮基本醫療保險實施細則》共同搭建。根據規定，城鎮居民包括在校學生、未成年人、非從業人員和老年居民。[4]其中除了在校學生外，其他三類人群為具有廣州市城鎮戶籍的居民。隨著廣州市經濟社會的發展，為了完善廣州市的基本醫療保險制度，保障城鎮居民基本醫療需要，廣州市曾經對城鎮居民醫保進行過三次政策調整，分別為2009年、2010年和2013年，政府資助和籌資水平都在不斷上調。對于廣州市范圍內的農村居民，2004年廣州正式開始推行新型農村合作醫療制度。由區（縣級市）組織實施，實行區（縣級市）統籌。實行個人繳費、集體扶持和政府資助三者相結合的籌資機制。農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫療。不同經濟發展水平的地區可有不同的籌資標準和比例，以保大病、保住院為主。截至2013年底，參加城鄉（鎮）居民基本醫療保險共計265.61萬人，參加新型農村合作醫療211.84萬人。廣州老年人口當中，2013年參加城鎮居民醫療保險人數為15.53萬人，占全市老年人口總數的11.67%。2.廣州老年人口的醫療保障待遇廣州老年人口的醫療保障待遇除了一般參保人員的基本醫療保險的規定外，還有以下特點：一是建立重大疾病醫療補助制度，對超出基本醫療保險基金最高支付限額以上的醫療費用給予補助95%，年度最高支付限額達15萬元；二是退休人員免費享受補充醫療保險待遇，年度個人自付醫療費累計超過2000元以上部分，由補充醫療保險金報銷70%；三是醫療保險待遇逐漸提高，門診個人醫療賬戶的年度金額不斷提高；四是將老年人多發病高血壓、冠心病等17種慢性病門診專科藥物治療納入基本醫療保險統籌基金支付范圍，患有老年慢性病的參保人，每月每病種可報銷200元藥費；五是將惡性腫瘤放療、化療等8種門診特定治療項目醫療費用納入基本醫療統籌基金支付范圍，退休人員門診特定項目醫療費用負擔減輕至10%以下；六是按照普通門診醫療費用統籌待遇支付辦法，每月每人可報銷100～300元醫療費用；七是退休參保人員住院及門診特定項目起付標準和共付段自付比例要低于在職職工，加上補充醫療保險待遇，現退休參保人住院平均醫保報銷待遇可達到95%左右；八是通過制定實施《廣州市困難群眾醫療救助試行辦法》和《廣州市慈善醫療和應急救助試行辦法》，建立與醫療保險制度相銜接的政府醫療救助和慈善醫療救助制度。3.廣州老年人口的醫療衛生服務廣州老年人口的醫療衛生服務分布于不同層級的醫療衛生服務機構。在三級或二級醫院開設老年醫學科，比如廣東省人民醫院、廣州醫科大學附屬第一醫院、廣州醫科大學附屬第三醫院的老年醫學科，集中科研力量于老年人常見病多發病防治和衰老機制的研究工作以及治療預防。根據《廣州市醫療衛生設施布局規劃（2011-2020年）》，廣州也在積極推進二級以上綜合醫院康復醫學科、老年醫學科建設，或通過存量調整，支持符合條件的一級、二級醫院轉型為康復醫院、老年醫院或護理院，同時，大力鼓勵社會資本舉辦康復醫院和護理院。在社區醫療衛生層面，到2013年，廣州已經設立社區衛生服務中心（站）316個，并逐步加強社區衛生服務中心和鎮衛生院康復、護理服務能力建設。多數社區衛生服務中心開展了家庭病床、家庭護理、老年護理、臨終關懷、社區康復等多樣化服務。此外，在基本公共衛生服務領域，根據《廣州市基本公共衛生服務包》（2012年版）的規定，在11項服務包當中包括一項老年人健康管理項目服務包，服務對象為轄區內65歲及以上常住居民，服務項目共有三大類，分別是：老年人健康管理服務、老年人健康教育、老年保健項目信息管理。（四）廣州老年福利的發展現狀老年福利主要是指從狹義定義來看，起補充性作用的老年社會福利政策。主要內容有養老福利補貼、老年社會救助、老年優惠政策、特殊老人服務和老年發展政策等。1.廣州老年福利事業的政策體系在中央政策的指導下，廣州結合全市經濟發展目標和老齡工作實際，頒布相關的政策制度來積極配合與貫徹全國、全省老年福利政策。2001年廣州市委、市政府發出《關于進一步加強老齡工作的通知》，并第一次發布《廣州市老齡事業發展“十五”計劃和2015年遠景目標規劃綱要》，2001年5月廣州市政府常務會議通過《廣州市老年人優待辦法》，2003年廣州市老齡工作委員會頒布《廣州市老年人優待證管理暫行規定》，同年根據國務院批準頒布實施的《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001-2005年）》，2006年制定《廣州市老齡事業發展第十一個五年規劃綱要》，2009年廣州市民政局發布《關于報送90歲至99歲老人長壽保健金發放情況的通知》，2010年發布《廣州市民政局、廣州市財政局關于向全市80周歲以上長者統一發放長壽保健金的通知》，2010年印發《廣州市星光老年之家管理辦法》，2011年廣州市民政局聯合廣州市財政局制定《關于擴大我市長者長壽保健金發放范圍和提高發放標準的工作程序的通知》《廣州市老齡事業發展第十二個五年規劃綱要》，新出臺《廣州市老年人優待辦法（修訂稿草案）》，2014年廣州市民政局印發《廣州市公辦養老機構入住評估輪候試行辦法》《廣州市養老服務機構設施布局規劃（2013-2020年）》等，形成一系列保障老年福利事業的規范性文件。縱觀2000年后的廣州市老齡工作政策，不難發現其中蘊含的政策思路以及未來可能的趨勢。第一，老年福利與老齡服務意識逐漸加強。廣州市老年福利與老齡服務事業起步于2000年，以黨中央、國務院開展老年福利與老齡服務工作為精神，結合廣州市地方實際，在廣州市委、市政府的領導下，以及廣州市民政局、財政局、人力資源和社會保障局等相關部門的緊密配合下，陸續推出針對老年人的各項優惠政策和權益保障法規；將進一步擴大老年福利范圍，落實在社區居家養老與機構養老的推行中。第二，老年福利資金投入不斷增加，長壽保健金覆蓋面逐步擴展。長者長壽保健金發放范圍從90歲至99歲高齡老人逐步擴展到70周歲以上具有廣州市戶籍的長者，以及由部隊服務管理的離退休干部等；長壽保健金標準為70～79周歲長者每人每月30元，80～89周歲長者每人每月從50元提高到100元，90～99周歲長者每人每月從100元提高到200元，100周歲及以上長者每人每月從200元提高到300元。第三，老年福利從救助、優待走向全面發展。廣州市老年人福利最早從老年人社會救助起步，向全市老年人提供經濟、法律救助等；2011年修改后的《廣州市老年人優待辦法》提高了老年人的優待標準，部分優待項目惠及非戶籍老人。近年來，為提升老年人幸福生活指數，老年福利在豐富老年人精神文化方面做出更大努力，老年大學課程更加豐富、新穎，老年藝術團辦得有聲有色，廣州老年人的晚年生活更加豐富多彩。第四，廣州市老年福利與老齡服務在適度普惠性的同時，突出特殊老人群體照料。經過十多年的實踐發展，廣州市老年福利覆蓋面已有了明顯擴展，部分優待項目惠及非廣州戶籍老人，在適度普惠性上做出了較大成績。同時也充分考慮老年群體的特殊性，對高齡、“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力）老人、低保低收入老人、殘疾老人等特殊群體實行重點照料，體現了“以人為本”的發展精神。2.廣州老年福利津貼的安排（1）企業退休人員生活補貼。2007年10月廣州市政府常務會議審議并原則通過《關于提高本市企業退休人員生活保障水平的方案（暫定名）》。廣州將對本市已參加本市城鎮企業職工基本養老保險，2006年6月30日（含本日）以前的企業退休人員發放生活補貼。同年11月采取“普調”+“年值”+“限幅”的辦法上調每月生活補貼，廣州企業退休人員的養老保障是同期全國所有省會城市中的最高水平。（2）試點農村60歲以上老人養老補貼。2009年廣東試點農村60歲以上老人領取養老補貼工作，試點縣符合條件的老人每月可拿55元的補貼。（3）高齡老人津貼。廣州市老年福利津貼是由廣州市政府及其相關部門對不低于法定退休年齡，未達到相應的收入標準，并且無法從基本社會養老保險制度中獲得養老金的老年人發放的一種非繳費型的生活補貼。目前，廣州市各區縣老年福利津貼的發放起點為具有廣州市戶籍的70周歲以上的高齡老人。自2010年7月起，廣州市對具有本市戶籍且年滿80歲及以上的老年人發放高齡老人津貼。津貼最低標準按年齡呈階梯式分布：80～89歲的老人每人50元/月；90～99歲的老人每人100元/月；100歲及以上的老人每人200元/月。津貼以現金的形式按月存入老人的個人賬戶。2011年7月，廣州市委、市政府決定，將長壽保健金發放范圍擴大至70周歲以上長者，并提高80周歲以上長者長壽保健金發放標準。3.廣州老年社會救助老年社會救助是老年群體在低于生活底線和面臨困境時，通過申請程序得到國家和社會按照法定標準提供的現金、物質或是其他任何形式的救助以脫離困境。2003年，廣州市財政全額撥款500萬元，啟動“廣州市社會化管理退休人員特困救助資金”，以后每年增加投入300萬元。2003年12月31日實施《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》，在經濟、法律、生活、醫療、住房和心理等方面為老人提供救助。（1）經濟救助。廣州市主要通過完善城鄉居民最低生活保障制度、推進養老金制度、擴大養老保險覆蓋面以及老年福利津貼制度等方式，針對無收入和低收入的老年群體提供經濟救助。在敬老月期間，100周歲以上老年人由其戶籍所在地的區、縣級市人民政府發放每人不少于1000元的慰問金。（2）法律救助。近年來，老年人合法權益受侵犯的現象越來越嚴重，主要侵權行為有贍養糾紛、扶養糾紛、繼承糾紛、房產糾紛和其他侵犯老年人的人身財產權益的行為。2000年以來，廣東省司法廳選派工作人員擔任各地老齡工作機構、涉老福利機構的法律顧問，設立老年人服務網點。2003年以來，廣州市法律援助中心推出了十項便民措施，對老年人法律援助工作實行政策傾斜，對無行動能力的孤寡老人、殘疾人實行上門服務；向符合條件的特困人群、老人、殘疾人發放法律援助證等等。（3）生活救助。廣州市針對無法獨立生活的高齡老人和殘疾老人，積極興辦養老院、托老所、老年公寓等。2014年8月，《廣州市養老服務機構設施布局規劃（2013-2020年）》透露，將在2014～2020年期間，每年動工建設8100張養老床位，在原十區范圍內新選址53處地塊建設養老機構。同時，廣州市公辦養老院免費接納“三無”老人，向低保低收入老人、經濟困難老人提供無償或低收費的供養、護理服務。（4）醫療救助。2005年廣州在全國率先推出對退休人員的特殊困難救助，納入社區管理的退休職工除了享受醫療保險之外還可享受特殊困難救助。2012年出臺的《廣州重特大疾病醫療救助試行辦法》將兒童和老年人報銷比例相對提高了10%，同時實行的還有《廣州市醫療救助試行辦法》。市各公立醫療機構專設老年人優先服務窗口，持卡老人在普通門診掛號免費；各基層醫療機構為轄區內老年人建立健康檔案，為轄區內65周歲以上的老年人每年進行一次定點免費體檢和保健指導。（5）住房救助。孤寡老人或者符合廉租住房保障條件的老年人戶享受免交租金、實物配租、租賃補貼或租金減免的優待。4.廣州老年人優待2011年廣州市法制辦向市民征求《廣州市老年人優待辦法》（修訂稿草案）意見，草案提高了老年人的優待標準，部分優待項目擴大到非戶籍老人。新出臺的《廣州市老年人優待辦法》（修訂稿草案）設定多種老年人優待項目，例如半價或免費乘坐廣州市行政區域內線路公共汽（電）車、過江輪渡和地鐵；半價或免費進入未免費開放的公共場所。5.廣州市老年人發展服務廣州市各區縣開辦了數量較多的老年大學，開設鋼琴、舞蹈、書法、烹飪等各式課程，大大豐富了老年人的精神生活。貧困老年人參加老年大學（學校）學習，憑廣州市老年人優待卡、五保證、廣州市最低生活保障金領取證和廣州市低收入困難家庭證享受學費全免或半價優待。6.廣州特殊老人服務針對廣州市特殊老人群體，如“三無”老人、低保低收入老人、殘疾老人、高齡老人，已實行社會化管理，在市區內居住并已交納了特殊人員安置費，但本人不愿意在養老院實行終身安置的孤寡退休人員等，廣州市制定了《廣州市社會化管理特殊人員參加居家養老暫行辦法》《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》《關于規范我市養老服務收費問題的通知》《廣州市公辦養老機構入住評估輪候試行辦法》《廣州市殘疾人社會保障體系和服務體系建設先行市工作方案（2014-2016年）》等一系列專項政策。在實踐方面，廣州市公辦養老機構優先為“三無”老人、低保低收入老人、經濟困難老人提供無償或低收費的供養、護理服務，通過特殊保障通道入住的農村“五保”老年人，免費入住公辦養老機構，其供養費用由同級財政部門保障。對殘障老人群體則建立困難殘疾人專項補助金、重度殘疾人護理補貼的增長機制，探索建立殘疾人綜合津貼制度。確保困難殘疾人納入社會救助體系，優先納入保障房、廉租房和農村危房改造的范圍，以及為80歲以上高齡老人免費安裝平安鐘等等。三廣州養老保障體系建設的挑戰（一）養老保險制度并軌的壓力隨著社會的進步，公平性成為各種基礎社會制度中最受關注的問題。養老保險中的城鄉差異、人群差異成為制度改革中的重點領域。從2008年以后，農村養老保險制度從無到有，改革幅度大，短時間內經歷了三次重大改革，包括第一階段在2008年探索建立農村養老保險制度；第二階段在2010年統一農村養老制度；第三階段在2012年實現城鄉一體化。短短的四年間實現了城鄉居民養老保險制度并軌。但是，并軌以后的居民養老待遇過低的問題仍然十分突出。截至2014年9月，廣州共有124萬城鄉居民參保，42萬人享受養老金待遇，平均養老金559元/月，其中基礎養老金為150元/月。但2014年廣州企業退休人員人均養老金達3019元/月，呈現出城鄉居民和城鎮職工之間的較大差距。在職工養老保險中，不同企業性質同樣存在制度的差異，削弱了養老保險在不同企業之間的調節能力。例如，在城鎮職工基本養老保險中單位繳納的部分，外資單位的繳納比例為20%，省屬單位為18%，私企單位為12%，繳費比例偏高且不統一。統一繳費比例并調整至合理水平是廣州完善職工基本養老保險制度的一個要求。公務員、事業單位職工和企業雇員之間的養老保險制度差異，同樣是亟待改革的領域。2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位養老保險制度改革的決定》后，事業單位職工和城鎮職工養老金并軌問題有了實質性進展。機關事業單位養老保險制度改革將會是全國“全民參保登記計劃”中的主要措施之一，隨著2015年方案的提出，預計2016～2017年將全面實施。這也將是今后幾年廣州養老保險制度并軌的重點工作方向。（二）養老保險基金保值增值的挑戰各個國家實行的養老保障制度各有差異，有的是現收現付，有的是完全積累，還有的是部分積累。在全國統一的制度框架內，廣州目前運行的統賬結合的養老保險制度也吸取和學習了大量國際經驗，其中社會統籌實行現收現付制，個人賬戶實行基金積累制。近年來，對于養老基金的描述似乎處于矛盾狀態，一方面養老基金赤字的新聞不間斷地成為社會關注的焦點；另一方面，廣東養老保險基金累計結余規模全國第一，導致養老保險待遇提升的壓力突出。養老保險基金的不平衡主要有三方面的原因：一是養老金當期收支，即社會統籌部分的不平衡，導致統籌賬戶赤字；二是做實個人賬戶仍然在試點階段，截至2013年底，全國共有13個省份開展了做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點，但部分個人賬戶仍然是虛值，廣東養老基金的累計結余主要來自個人賬戶；三是累計結余基金缺乏良好的投資運營渠道，導致結余基金貶值。因此，在描述養老保險基金時，通常有累計節余和空賬、赤字同時存在，累計結余實際上是個人賬戶中的做實部分，赤字是統籌基金超付，空賬則是個人賬戶中的虛值。養老賬戶統賬結合是我國養老保險制度的一個創新探索，但目前的部分累計制度，在現實中由于基金管理的效率和制度轉型的成本，正逐步演變為現收現付的名義賬戶制度。如果不能及時解決養老基金保值增值的難題，將使養老保險制度的可持續性受到威脅。傳統上，養老保險基金的平衡主要通過開源完成，但隨著覆蓋比例的不斷上升，節流也成為基金管理的重點。在養老保險制度開始執行的早期，擴面一直是保持基金平衡的重要手段。從2011年開始，“擴面”已經到達平臺期，保障基金安全成為工作重點，2011年相繼出臺《廣州市社會保險基金現場監督工作制度》《廣州市社會保險基金監督舉報工作管理辦法》，2013年頒布《廣州市社會保險義務監督員管理辦法》，同時廣州市人力資源和社會保障局與公安局聯合開展打擊社保領域欺詐騙保專項行動。然而，開源和節流都不能從根本上解決基金增值的需求問題。社保基金實行分賬核算、統一管理的模式，養老保險基金與工傷、失業、生育保險的基金統一存入社會保障基金財政專戶。在目前政策監管的要求下，專戶資金收益率低，不利于養老金的保值和增值。報經國務院批準，廣東省政府和全國社保基金理事會于2010年3月19日在北京簽訂了委托投資協議，1000億元養老金結余資金委托全國社保基金理事會投資運營，最初委托投資期限定為兩年。廣東成為全國首個將養老金部分結余資金委托給專業機構投資運營的地方。基金會有更廣泛的境內外投資許可，管理也更透明、嚴謹，因此比普通的養老基金有更高的回報。2012年委托投資的千億養老金年化收益率達到6.73%，廣東省政府將委托協議延長三年。根據《全國社會保障基金理事會基金年度報告（2013）》，到2013年末，1000億元基金的累計投資收益為94.50億元。廣東省“入市”的千億元養老金來自有累計結余的七個縣市和省直的基金統籌單位，對于更大范圍的基金管理，仍然有待探索。（三）居家養老服務供給資金渠道單一，社會化、專業化程度有待提高目前，廣州的居家養老社區服務資金主要依靠政府撥款，資金的供給過于單一。隨著廣州市老齡化的進一步發展，居家養老的老年人必然會不斷增多，單純依靠政府投入勢必無法滿足日益增多的居家養老服務需求。發展社區居家養老服務應當有效整合各種資源，避免過于依靠國家資金，多渠道吸收各類社會資源，或者通過制定優惠政策，鼓勵社會其他資本進入居家養老服務領域中。目前社會居家養老服務站中的從事養老服務的人員，大多是社區居委會招聘的臨時人員，這些服務人員綜合素質不高，工資待遇也不好，這就導致養老服務水平很低。這些低水平的養老服務制約著我國社區居家養老模式的進步，為滿足老年人更深層次和多元化的需求，就必須引進一支專業的服務團隊從事基本養老服務。（四）居家養老服務覆蓋范圍和內容有待進一步拓寬廣州市居家養老服務的對象為社區內居住的60歲以上老年人，然而實際無法全部覆蓋，特別是在老齡化問題嚴重的老城區。例如，海珠區沙園街道轄內有9個社區，總人口6萬多，其中60歲以上老年人1.3萬多，約占全街道總人口21.67%，人口老齡化情況較為突出。但沙園街社區居家養老服務部共有不到30名服務員，與服務對象嚴重不成比例。就服務內容而言，大部分社區提供的養老服務內容單一，僅提供一些生活照料、家政、餐飲等服務，而不能提供心理慰藉、情感關懷等人性化服務。服務設施不足，覆蓋范圍小。缺乏針對老年人口的家庭病床、醫生上門出診等人性化服務；為老年人提供的休閑活動項目較少、社會參與度較低；星光老人之家管理制度不完善，場地閑置或被挪作他用，有的成了純粹的“麻將館”“撲克館”。（五）為老服務資源缺乏優化整合，為老服務體系尚未形成近年來，政府在為老服務方面投入了不少的人力、物力和財力，也建成了一批敬老樓（院）、“星光老年之家”、老人活動中心等社區服務設施，為養老服務提供了一定的條件。但對這些養老服務設施的管理，行政色彩很濃，況且部門與部門之間缺乏溝通和合作，沒有基本的評估標準和有效的監督管理機制。生活照料、家政服務、康復保健、醫療衛生、學習娛樂等為老服務社區資源缺乏有機整合和統一管理，養老公共服務資源的整合達不到邊際效益最大化，達不到專業要求。[5]四進一步完善廣州養老保障體系的建議進一步完善廣州養老保障體系需要強化老年人口經濟安全保障、醫療保障，規劃好養老保障的社區化服務以及多元化的連續性服務，倡導更專業的養老服務以促進老年人權益、促進老年人口的社會參與和社會發展等思路來推進。（一）強化養老保險基金的可持續發展開源、節流以及基金的保值增值，是強化養老保險基金可持續性發展的重要保障。開源要求勞動者以及更多的居民參保，同時也要根據人口結構、預期壽命、平均勞動年限等因素適時調整繳費年限。節流要求提高保險基金的管理效率，加強監督，確保基金安全。2014年《廣州市完善和創新社會保障體系總體方案》中提出，要創新社會保險基金監督，建立部門聯合打擊欺詐騙保的工作機制。方案還提出，積極探索建立隨財力增長的財政性資金投入長效機制，多渠道籌集保障資金。完善社會保險基金增值管理，在確保支付待遇的前提下，采取定期存款、購買國債和其他方式，做好節余基金的保值增值工作，完善社會保險基金預決算制度。（二）完善養老保險關系銜接與多支柱養老體系養老保險制度的銜接包括不同險種之間的關系轉移續接，也包括不同地域之間養老保險關系的轉移續接。地域之間的轉移涉及地區經濟發展不平衡，以及制度之間的差異，更需要上級政府予以政策支持和財政資金的轉移支付，廣州作為地區政府，在跨地域保險關系的推進上，更多的是扮演參與和配合的角色。在不同養老保險險種的銜接上，廣州需要通過對管理機構、執行機構、待遇水平、繳費制度等各方面的科學設置和差距縮小，逐步縮小人群間、行業間、險種間的差距，使得不同險種之間的轉移續接更加順暢。面對老齡化社會的到來，養老保險制度的完善應該成為養老保障的堅實支柱，但不是唯一支柱，不同保障制度之間應該能相互配合，以適應和保障不同人群的需求。以房養老是商業養老保險的大膽嘗試，未來應該提供更多不同的制度和產品供給，滿足不同群體的養老保障需求。廣州的養老保險體系建設已經有相當的基礎，其他支柱的建設應該同步推進，互為支持，才能夠更好地發揮養老保險的保障作用。（三）擴充社區養老的服務可及性雖然廣州市的社區居家養老服務已經初具雛形，但調研發現，很多市民對此并不是很清楚，這一方面是由于政府宣傳力度不夠，另一方面也是由于在家庭綜合服務中心的輻射范圍有限。因此今后要加大對社區養老服務的宣傳，將社區能夠提供的服務明確列表，張貼于各個社區的顯著位置，也可