廣州養(yǎng)老保障發(fā)展報告（2012~2013）

隨著對老齡化社會認(rèn)識與理解的深化，養(yǎng)老保障已成為社會備受關(guān)注的民生問題。發(fā)展至今，廣州養(yǎng)老保障已搭建起基礎(chǔ)的體系框架，在提供老齡人口經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障，提高老齡人口福利，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展等方面取得諸多成就，為進(jìn)一步完善廣州養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務(wù)、老年醫(yī)療保障、老年福利奠定了較好的基礎(chǔ)。一廣州人口老齡化的趨勢與特點(diǎn)發(fā)達(dá)國家的老齡化進(jìn)程經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人口老齡化對社會的影響是全方位的，會帶來整個生活方式的改變、文化價值判斷的改變，特別是對整個養(yǎng)老保障體系的影響。廣州的人口發(fā)展態(tài)勢也說明，隨著多年來的人口出生率持續(xù)下降和平均壽命年齡延長，城市人口老齡化已經(jīng)成為社會發(fā)展歷程的一個重要議題。（一）廣州老年人口規(guī)模擴(kuò)大，人口老齡化程度加劇廣州市老年人口規(guī)模、人口老齡化的程度呈現(xiàn)出持續(xù)增長和加劇的態(tài)勢。第一，從戶籍人口來看，截至2013年底，廣州市戶籍人口總量為829.85萬人，其中60歲及以上老年人口為133.04萬人，占2013年戶籍人口總量的16.03%；截至2014年底，廣州市戶籍人口為842.42萬人，其中60歲及以上老年人口上升至140.65萬人，占2014年戶籍人口總量的16.70%，相比2013年增加7.61萬人，增長了5.72%。從老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)來看，廣州市的人口老齡化程度已較深入。[1]第二，從常住人口來看，根據(jù)2010年全國第六次人口普查公報顯示，截至2010年11月1日零時為標(biāo)準(zhǔn)時點(diǎn)，廣州市常住人口中，0～14歲人口為14.56萬人，占常住人口總數(shù)的11.47%；15～64歲人口為1040.35萬人，占81.91%；65歲及以上人口為84.09萬人，占6.62%。與2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)相比，14歲及以下人口的比重下降4.97%，而65歲及以上人口的比重則上升0.6%。[2]如果簡單按照每年0.4%的增速預(yù)測，到2020年，廣州市老年人口數(shù)將達(dá)到175.07萬人，人口老年化比例將達(dá)到18.78%。[3]（二）廣州老年人口撫養(yǎng)系數(shù)持續(xù)上升2013年，廣州市戶籍65歲及以上人口數(shù)為90.13萬人，占常住人口總數(shù)的10.86%；少年人口總數(shù)為114.44萬人，占13.79%；勞動年齡人口，即15～64歲人口總數(shù)為625.28萬人，占常住人口總量的75.35%（見表1）。社會總撫養(yǎng)比為32.72%，其中老年撫養(yǎng)比為14.41%，占社會總撫養(yǎng)比的44.04%；少年人口撫養(yǎng)比為18.3%，占社會總撫養(yǎng)比的55.93%（見表2）。表12012～2013年廣州市各年齡組人口比重表22012～2013年廣州市社會撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)與2012年相比，廣州社會總撫養(yǎng)比增加0.73個百分點(diǎn)，其中，少年人口撫養(yǎng)比增加0.24個百分點(diǎn)，老年人口撫養(yǎng)比增加0.49個百分點(diǎn)，老年人口撫養(yǎng)比的增幅是少年人口撫養(yǎng)比增幅的一倍。這一趨勢呈現(xiàn)出廣州人口結(jié)構(gòu)的底部在逐步縮窄，而頂部不斷擴(kuò)大的過程。低生育水平與人口壽命提升雙重效應(yīng)加劇了人口老齡化的問題。（三）廣州中、高齡老年人口占老年人口的比例較大從2013年廣州戶籍老年人口分年齡段來看，60～64歲組老年人口數(shù)量最多，為42.91萬人，占老年人口總數(shù)的32.25%；65～69歲組人口數(shù)為28.63萬人，占老年人口的21.52%；70～74歲組和75～79歲組人口數(shù)量較為接近，分別為20.62萬人和19.65萬人，分別占老年人口的15%左右；其他各年齡組人口數(shù)相對較少（見表3）。表32013年廣州市老年人口年齡結(jié)構(gòu)按照人口學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)，在65歲及以上老年人口中，65～69歲屬于老年人口的低齡組，低齡組老年人口總數(shù)為28.63萬，占65歲及以上老年人口比例為31.77%；70～79歲屬老年人口中齡組，人口數(shù)40.27萬，中齡組占65歲及以上老年人口的比例是44.68%；80歲及以上年齡段為高齡組，其人口數(shù)是21.23萬，占23.55%。由此可見，在65歲及以上老年人口的年齡結(jié)構(gòu)中，中、高齡老年人口已經(jīng)占了大多數(shù)。老齡人口規(guī)模、老齡化趨勢、老齡人口的高齡化等特點(diǎn)給廣州老年照顧資源帶來越來越大的壓力，使得廣州的養(yǎng)老保障面臨更大的挑戰(zhàn)。二廣州養(yǎng)老保障體系建設(shè)現(xiàn)狀從廣義而言，養(yǎng)老保障包括對老年人的經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障，主要有養(yǎng)老保險、養(yǎng)老服務(wù)、老年人醫(yī)療保障，以及老年福利等方面，這四大領(lǐng)域構(gòu)成廣州養(yǎng)老保障體系的基本現(xiàn)狀。（一）廣州養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀從經(jīng)濟(jì)配套制度到社會制度，從補(bǔ)缺型保障到適度普惠型保障，過去20年間廣州養(yǎng)老保險不斷發(fā)展完善，統(tǒng)籌層次逐步上移，待遇水平不斷提高。一方面，養(yǎng)老保險的覆蓋面持續(xù)拓展，從城鎮(zhèn)職工到靈活就業(yè)人員，乃至城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民，養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋；另一方面，養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面邁出重要一步，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)制度合并，推動城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的一體化發(fā)展。1.廣州養(yǎng)老保險制度發(fā)展完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)推進(jìn)在養(yǎng)老保險制度的建立以及規(guī)范化運(yùn)行上，廣州養(yǎng)老保險的發(fā)展都處于全國前列。20世紀(jì)90年代以來，一系列規(guī)定、條例的出臺，明確了社會養(yǎng)老保險要逐步實(shí)行社會化管理的發(fā)展方向。面向城鎮(zhèn)職工，廣州市政府于1999年制定了《關(guān)于廣州市建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實(shí)施意見的通知》，其中對國家、單位和個人的責(zé)任做了明確規(guī)定，并對繳費(fèi)比例、個人賬戶管理、職工流動的處理、待遇享受做出清晰指引。廣州同時還開始著手處理養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低的問題，提出要增加基金的抗風(fēng)險能力，按照統(tǒng)一管理、統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一調(diào)劑的原則，逐步實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)籌。面向城鄉(xiāng)居民，2010年以后廣州社會養(yǎng)老保險的政策制定重點(diǎn)放在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的逐步并軌，以及居民養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)上。2008年廣州先后頒布了《廣州市城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險試行辦法》和《廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》，首次將養(yǎng)老保險的對象從職工擴(kuò)大到居民，從城市延伸到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度人群的全覆蓋。2010年《廣州市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實(shí)施辦法》，在原有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，吸收合并了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。2012年《廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》的頒布，將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保合并。2013年，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實(shí)施辦法》，在整合新農(nóng)保和城居保兩個制度的基礎(chǔ)上，建立了全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，明確了兩個保險制度的合并方式。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》實(shí)施，解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險跨制度轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。此外，隨著2014年《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法》的出臺，農(nóng)轉(zhuǎn)居保險覆蓋的人群只減不增，對新增的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員將根據(jù)實(shí)際情況參加職工養(yǎng)老保險或居民養(yǎng)老保險，此舉有利于社會養(yǎng)老保險的進(jìn)一步整合。在社保基金管理領(lǐng)域，廣東省在1998年和2004年分別頒布了《廣東省社會保障基金財政專戶財務(wù)會計管理辦法》和《廣東省養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌基金會計賬務(wù)處理暫行辦法》。社保基金專戶管理要求各管理機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)貒猩虡I(yè)銀行或廣東發(fā)展銀行開設(shè)一個“社會保障基金財政專戶”，該財政專戶按各項(xiàng)保險基金分賬核算，并設(shè)專人管理。基于基金安全的考慮，該辦法還明確規(guī)定了基金保值增值的唯一途徑是購買國債。全省養(yǎng)老保險基金已基本實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門主管征收，財政部門監(jiān)督財政資金專戶，銀行社會化發(fā)放，社保監(jiān)督執(zhí)行和基金收支平衡的管理格局。2.廣州養(yǎng)老保險的保障水平逐步提高根據(jù)目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，參保人享受的養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金三部分組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金與社會平均工資掛鉤，避免將行業(yè)間、職工間工資收入的差距和社會分配不公延伸至退休以后，以體現(xiàn)養(yǎng)老保險的再分配和公平原則；個人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)則與參保人繳費(fèi)年限長短和繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，使參保人的整個參保期間收入水平得到充分反映，繳費(fèi)的年限越長，基數(shù)越高，養(yǎng)老金水平越高。過渡性養(yǎng)老金則專門針對在1998年7月1日以前參加工作，在1998年7月1日后達(dá)到法定退休條件的參保人，以保障其在養(yǎng)老保險制度建立的過渡期參保人的公平待遇。經(jīng)過基礎(chǔ)養(yǎng)老金計算的重新分配，養(yǎng)老金的繳費(fèi)水平和待遇水平并不成正比，而是差距縮小。因此，繳費(fèi)水平越低，工資替代率相對越高。比如，繳費(fèi)工資為社會平均工資60%的低收入人群，養(yǎng)老金的替代率為60%；繳費(fèi)工資與社會平均工資持平的中等收入人群，養(yǎng)老金的替代率為50%；繳費(fèi)工資為社會平均工資3倍的高收入人群，養(yǎng)老金的替代率僅為40%。對于1998年7月1日前參加工作，1998年7月1日后達(dá)到法定退休條件，且繳納養(yǎng)老保險（含視同繳費(fèi)）年限累計滿10年的參保人，除了以上兩部分的養(yǎng)老金收入外，還有過渡性養(yǎng)老金，過渡性養(yǎng)老金由視同繳費(fèi)年限和享受比例共同計算得出。3.廣州養(yǎng)老保險的多元構(gòu)成廣州養(yǎng)老保險制度的建立過程緊密回應(yīng)社會的快速變遷，從針對具體問題出臺具體政策到有意識地搭建一個科學(xué)的體系，廣州僅僅用了20余年的時間。從1990年起，針對改革開放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，廣州陸續(xù)出臺了針對不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)從業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度。進(jìn)入2000年以后，快速城市化使失地農(nóng)民和城鄉(xiāng)差異成為主要的社會矛盾之一，擴(kuò)大養(yǎng)老保險的制度覆蓋面，打破制度設(shè)計的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、社會人群分割，是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障代內(nèi)公平與代際公平的基礎(chǔ)，也是養(yǎng)老保險制度重要的調(diào)整方向之一。目前廣州養(yǎng)老保險制度主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險三大塊構(gòu)成。在2012年開始實(shí)施《廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法》，不與工作單位和就業(yè)情況掛鉤的養(yǎng)老保險制度覆蓋城鄉(xiāng)，填補(bǔ)了職工養(yǎng)老保險體系的空白，養(yǎng)老保險在制度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人群的全覆蓋。但三大類養(yǎng)老保險各自仍有其突出的存在問題，其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中單位繳納的部分，外資單位20%，省屬單位18%，私企單位12%，縮小甚至統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)率，仍然是重點(diǎn)改革方向之一；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的實(shí)施，徹底消除了城市和農(nóng)村居民之間的養(yǎng)老待遇差異；2014年《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法》實(shí)施后，農(nóng)轉(zhuǎn)居保險覆蓋的人群只減不增，新增的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員根據(jù)實(shí)際情況參加職工養(yǎng)老或居民養(yǎng)老保險，制度的整合縮小了人群的差距，也降低了管理的成本。目前廣州的多支柱養(yǎng)老保險體系是結(jié)合了中國特色和廣州當(dāng)前發(fā)展水平和特點(diǎn)的復(fù)雜體系。參照世界銀行五支柱的模型，廣州的養(yǎng)老保險朝向多元支柱發(fā)展。面對人口老齡化的壓力和養(yǎng)老保險運(yùn)行的壓力，養(yǎng)老保障體系也在傳統(tǒng)的社會保險基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新和探索，在世界銀行提出的第三支柱的概念下推出了新的商業(yè)保險模式。2014年7月，廣州以房養(yǎng)老政策正式啟動，廣州成為全國4個政策試點(diǎn)城市之一，開展為期兩年的老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點(diǎn)。60周歲及以上擁有房屋完全獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的老年人，通過將房屋抵押給保險公司的方式，在繼續(xù)擁有房屋居住權(quán)的同時按照約定條件領(lǐng)取養(yǎng)老金。身故后，保險公司獲得抵押房屋處置權(quán)，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險相關(guān)費(fèi)用。（二）廣州養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀根據(jù)居住地點(diǎn)、服務(wù)供給方式的不同，養(yǎng)老服務(wù)模式主要區(qū)分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老。1.廣州養(yǎng)老服務(wù)的政策導(dǎo)向與基本構(gòu)成2013年，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）目標(biāo)要求，廣州養(yǎng)老服務(wù)基本形成居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的格局。截至2013年底，廣州市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到167個，養(yǎng)老床位為3.9萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位29張；廣州社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋面較廣，包括星光老年之家、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心、日間托老機(jī)構(gòu)、農(nóng)村老年人活動站等。廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本目標(biāo)是“9064”，即90%的老年人通過自我照料和社會化服務(wù)實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，6%的老年人通過社區(qū)提供的各種專業(yè)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)照料養(yǎng)老，4%的老年人通過入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)集中養(yǎng)老。2.廣州居家養(yǎng)老的實(shí)踐探索由于老齡化開始早、毗鄰港澳等原因，廣州市很早就開始探索居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持。荔灣區(qū)作為廣州市中心區(qū)和老城區(qū)，老年人口占的比例較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過廣州市的平均線。據(jù)統(tǒng)計，2005年荔灣區(qū)與芳村區(qū)60歲及以上的老人占總?cè)丝诘?7%，2005年行政區(qū)劃合并前老荔灣的老年人口比例更高，達(dá)21%，是廣州市典型的人口密度高和人口老齡化城區(qū)，荔灣區(qū)是率先開始對居家養(yǎng)老服務(wù)展開探索。1997年，逢源街道與香港合作的康齡社區(qū)服務(wù)中心成立，專門服務(wù)于老人。自1998年開始，荔灣區(qū)的逢源街道與香港鄰舍輔導(dǎo)會創(chuàng)辦“文昌鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心”“逢源鄰舍服務(wù)中心”等，為老年人提供社區(qū)服務(wù)支持。這種居家養(yǎng)老模式受到了社區(qū)老年人和大多數(shù)家庭的歡迎和肯定，被中國社會科學(xué)院譽(yù)為“文昌現(xiàn)象”“荔灣模式”。2012年廣州市政府印發(fā)《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》，從定義、原則、管理機(jī)構(gòu)、管理流程、服務(wù)對象和內(nèi)容、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評估和資助扶持、法律責(zé)任等方面對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入全面規(guī)范化發(fā)展階段。廣州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是在沒有頂層制度設(shè)計的條件下，由各個街道或社區(qū)自發(fā)的、根據(jù)自身特點(diǎn)由下而上發(fā)展起來的，因此存在模式多樣化的特點(diǎn)。3.廣州居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持“十二五”期間，廣州市堅持政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助，不斷建立健全政策法規(guī)體系，加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步拓展養(yǎng)老服務(wù)功能，初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的適度普惠型社會養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2013年底廣州市共有星光老年之家1460個，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部146個，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心19個，日間托老機(jī)構(gòu)80個，農(nóng)村老年人活動站點(diǎn)700個。廣州市政府對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)支持主要是通過購買服務(wù)的模式進(jìn)行。主要以專業(yè)職能部門——民政部門為依托，按照特殊的、專業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目向服務(wù)提供者（主要包括社團(tuán)、民辦非企業(yè)、企業(yè)、個人等）進(jìn)行專業(yè)性購買。該模式主要是以街道社區(qū)為依托，以社工組織為主要服務(wù)提供者，購買內(nèi)容為打包的各項(xiàng)服務(wù)。具體做法是，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容，將項(xiàng)目進(jìn)行整合打包，向社會組織購買。例如廣州市以十九條街道為試點(diǎn)，建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，根據(jù)各個街道社區(qū)的特點(diǎn)，將社會服務(wù)內(nèi)容打包，向?qū)I(yè)的社會組織購買綜合服務(wù)。其中所購買內(nèi)容中的一項(xiàng)即為養(yǎng)老服務(wù)。而衛(wèi)生部門則利用社區(qū)服務(wù)資源，拓展社區(qū)為老服務(wù)工作，為有需要的老人提供家庭病床、家庭出診、社區(qū)護(hù)理、社區(qū)康復(fù)等服務(wù)。在居家養(yǎng)老方面，廣州市自2008年開始推行政府購買服務(wù)開展居家養(yǎng)老，并大力培育民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著以“政府購買、民間運(yùn)作”為基本特征的社會工作制度開始探索建立。政府把居家養(yǎng)老服務(wù)委托給具備資質(zhì)的家政公司或中介組織（如民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)），由他們派出人員上門為老人服務(wù)，政府根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。2009年廣州市出臺《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》，對政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)購買方面，即服務(wù)所提供的對象、購買標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源、服務(wù)人員崗位設(shè)置、批準(zhǔn)程序、合同簽訂等方面做出了全面而詳細(xì)的規(guī)定，提供了一個政府購買服務(wù)很好范式。各區(qū)則采用發(fā)動社會力量參與的模式。例如，越秀區(qū)積極引導(dǎo)民營資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，帶動社會資金的支持和參與，全區(qū)先后有656萬元的民營資本投入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；同時充分發(fā)揮民間組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢，積極推進(jìn)公眾福利服務(wù)，全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的4個分部全部由民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)。（三）廣州老年醫(yī)療保障的發(fā)展現(xiàn)狀醫(yī)療保障直接面向的是老年人的健康問題，理想的老年醫(yī)療保障政策須降低老年人口疾病或失能的風(fēng)險，并維持老年人口良好的心智和身體功能。老年醫(yī)療保障系統(tǒng)主要包括基本醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、老年人口的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面。1.廣州老年人口的基本醫(yī)療保險廣州老年人口的基本醫(yī)療保險主要由廣州市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險與廣州市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險構(gòu)成。廣州市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險是廣州市醫(yī)療保障體系中最為重要、制度最為完善的一項(xiàng)制度。早在2001年12月廣州市開始實(shí)施《廣州市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險試行辦法》，建立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，將廣州市城鎮(zhèn)用人單位的在職職工及退休人員納入了基本醫(yī)療保險范圍。2011年《社會保險法》正式實(shí)施后，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險作為國家法律強(qiáng)制的基本醫(yī)療保險之一，以法律的強(qiáng)制效力促進(jìn)了企業(yè)為職工參保。2012年9月廣州市人力資源和社會保障局公布了關(guān)于修改《廣州市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險試行辦法》的決定，通過采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，極大地提高了企業(yè)的參保率。另外，《勞動合同法》的頒布，使職工自我保護(hù)意識的不斷提高，促進(jìn)了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保率的提升。截至2013年底，廣州市參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)到538萬人。根據(jù)2013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年全市老年人口中有66.02萬人參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險，其中35.13萬人年齡在60～69歲，占參保總數(shù)的53.21%；年齡為70～79歲的參保人口有20.53萬人，占31.10%；80～89歲的參保人口9.35萬人，90歲以上的參保人口有1.01萬人，兩者占15.69%。總體來看，老年人口參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險人數(shù)占全市老年人口的49.6%。在待遇方面，自2012年7月1日起，廣州市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金年度最高支付限額由326970元提高至344808元，年度累計超過醫(yī)保統(tǒng)籌基金最高支付限額后，重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助金最高還可支付15萬元，由此參保職工符合規(guī)定的基本醫(yī)療費(fèi)本社保年度累計最高能報銷約50萬元。廣州市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險由過往的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，以及保障農(nóng)村居民的新農(nóng)合并軌而來，從2015年1月1日起，廣州將全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民醫(yī)保及大病醫(yī)保政策。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的制度框架主要由2008年5月廣州市政府頒布實(shí)施《廣州市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試行辦法》，2008年7月廣州市勞動和社會保障局頒布實(shí)施《廣州市城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險實(shí)施細(xì)則》共同搭建。根據(jù)規(guī)定，城鎮(zhèn)居民包括在校學(xué)生、未成年人、非從業(yè)人員和老年居民。[4]其中除了在校學(xué)生外，其他三類人群為具有廣州市城鎮(zhèn)戶籍的居民。隨著廣州市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，為了完善廣州市的基本醫(yī)療保險制度，保障城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療需要，廣州市曾經(jīng)對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保進(jìn)行過三次政策調(diào)整，分別為2009年、2010年和2013年，政府資助和籌資水平都在不斷上調(diào)。對于廣州市范圍內(nèi)的農(nóng)村居民，2004年廣州正式開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。由區(qū)（縣級市）組織實(shí)施，實(shí)行區(qū)（縣級市）統(tǒng)籌。實(shí)行個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助三者相結(jié)合的籌資機(jī)制。農(nóng)民以家庭為單位自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)可有不同的籌資標(biāo)準(zhǔn)和比例，以保大病、保住院為主。截至2013年底，參加城鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）居民基本醫(yī)療保險共計265.61萬人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療211.84萬人。廣州老年人口當(dāng)中，2013年參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險人數(shù)為15.53萬人，占全市老年人口總數(shù)的11.67%。2.廣州老年人口的醫(yī)療保障待遇廣州老年人口的醫(yī)療保障待遇除了一般參保人員的基本醫(yī)療保險的規(guī)定外，還有以下特點(diǎn)：一是建立重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助制度，對超出基本醫(yī)療保險基金最高支付限額以上的醫(yī)療費(fèi)用給予補(bǔ)助95%，年度最高支付限額達(dá)15萬元；二是退休人員免費(fèi)享受補(bǔ)充醫(yī)療保險待遇，年度個人自付醫(yī)療費(fèi)累計超過2000元以上部分，由補(bǔ)充醫(yī)療保險金報銷70%；三是醫(yī)療保險待遇逐漸提高，門診個人醫(yī)療賬戶的年度金額不斷提高；四是將老年人多發(fā)病高血壓、冠心病等17種慢性病門診專科藥物治療納入基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金支付范圍，患有老年慢性病的參保人，每月每病種可報銷200元藥費(fèi)；五是將惡性腫瘤放療、化療等8種門診特定治療項(xiàng)目醫(yī)療費(fèi)用納入基本醫(yī)療統(tǒng)籌基金支付范圍，退休人員門診特定項(xiàng)目醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)減輕至10%以下；六是按照普通門診醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌待遇支付辦法，每月每人可報銷100～300元醫(yī)療費(fèi)用；七是退休參保人員住院及門診特定項(xiàng)目起付標(biāo)準(zhǔn)和共付段自付比例要低于在職職工，加上補(bǔ)充醫(yī)療保險待遇，現(xiàn)退休參保人住院平均醫(yī)保報銷待遇可達(dá)到95%左右；八是通過制定實(shí)施《廣州市困難群眾醫(yī)療救助試行辦法》和《廣州市慈善醫(yī)療和應(yīng)急救助試行辦法》，建立與醫(yī)療保險制度相銜接的政府醫(yī)療救助和慈善醫(yī)療救助制度。3.廣州老年人口的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)廣州老年人口的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)分布于不同層級的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。在三級或二級醫(yī)院開設(shè)老年醫(yī)學(xué)科，比如廣東省人民醫(yī)院、廣州醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院、廣州醫(yī)科大學(xué)附屬第三醫(yī)院的老年醫(yī)學(xué)科，集中科研力量于老年人常見病多發(fā)病防治和衰老機(jī)制的研究工作以及治療預(yù)防。根據(jù)《廣州市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（2011-2020年）》，廣州也在積極推進(jìn)二級以上綜合醫(yī)院康復(fù)醫(yī)學(xué)科、老年醫(yī)學(xué)科建設(shè)，或通過存量調(diào)整，支持符合條件的一級、二級醫(yī)院轉(zhuǎn)型為康復(fù)醫(yī)院、老年醫(yī)院或護(hù)理院，同時，大力鼓勵社會資本舉辦康復(fù)醫(yī)院和護(hù)理院。在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生層面，到2013年，廣州已經(jīng)設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）316個，并逐步加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鎮(zhèn)衛(wèi)生院康復(fù)、護(hù)理服務(wù)能力建設(shè)。多數(shù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心開展了家庭病床、家庭護(hù)理、老年護(hù)理、臨終關(guān)懷、社區(qū)康復(fù)等多樣化服務(wù)。此外，在基本公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)《廣州市基本公共衛(wèi)生服務(wù)包》（2012年版）的規(guī)定，在11項(xiàng)服務(wù)包當(dāng)中包括一項(xiàng)老年人健康管理項(xiàng)目服務(wù)包，服務(wù)對象為轄區(qū)內(nèi)65歲及以上常住居民，服務(wù)項(xiàng)目共有三大類，分別是：老年人健康管理服務(wù)、老年人健康教育、老年保健項(xiàng)目信息管理。（四）廣州老年福利的發(fā)展現(xiàn)狀老年福利主要是指從狹義定義來看，起補(bǔ)充性作用的老年社會福利政策。主要內(nèi)容有養(yǎng)老福利補(bǔ)貼、老年社會救助、老年優(yōu)惠政策、特殊老人服務(wù)和老年發(fā)展政策等。1.廣州老年福利事業(yè)的政策體系在中央政策的指導(dǎo)下，廣州結(jié)合全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和老齡工作實(shí)際，頒布相關(guān)的政策制度來積極配合與貫徹全國、全省老年福利政策。2001年廣州市委、市政府發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老齡工作的通知》，并第一次發(fā)布《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》，2001年5月廣州市政府常務(wù)會議通過《廣州市老年人優(yōu)待辦法》，2003年廣州市老齡工作委員會頒布《廣州市老年人優(yōu)待證管理暫行規(guī)定》，同年根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005年）》，2006年制定《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2009年廣州市民政局發(fā)布《關(guān)于報送90歲至99歲老人長壽保健金發(fā)放情況的通知》，2010年發(fā)布《廣州市民政局、廣州市財政局關(guān)于向全市80周歲以上長者統(tǒng)一發(fā)放長壽保健金的通知》，2010年印發(fā)《廣州市星光老年之家管理辦法》，2011年廣州市民政局聯(lián)合廣州市財政局制定《關(guān)于擴(kuò)大我市長者長壽保健金發(fā)放范圍和提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的工作程序的通知》《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，新出臺《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》，2014年廣州市民政局印發(fā)《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評估輪候試行辦法》《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》等，形成一系列保障老年福利事業(yè)的規(guī)范性文件。縱觀2000年后的廣州市老齡工作政策，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含的政策思路以及未來可能的趨勢。第一，老年福利與老齡服務(wù)意識逐漸加強(qiáng)。廣州市老年福利與老齡服務(wù)事業(yè)起步于2000年，以黨中央、國務(wù)院開展老年福利與老齡服務(wù)工作為精神，結(jié)合廣州市地方實(shí)際，在廣州市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以及廣州市民政局、財政局、人力資源和社會保障局等相關(guān)部門的緊密配合下，陸續(xù)推出針對老年人的各項(xiàng)優(yōu)惠政策和權(quán)益保障法規(guī)；將進(jìn)一步擴(kuò)大老年福利范圍，落實(shí)在社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的推行中。第二，老年福利資金投入不斷增加，長壽保健金覆蓋面逐步擴(kuò)展。長者長壽保健金發(fā)放范圍從90歲至99歲高齡老人逐步擴(kuò)展到70周歲以上具有廣州市戶籍的長者，以及由部隊服務(wù)管理的離退休干部等；長壽保健金標(biāo)準(zhǔn)為70～79周歲長者每人每月30元，80～89周歲長者每人每月從50元提高到100元，90～99周歲長者每人每月從100元提高到200元，100周歲及以上長者每人每月從200元提高到300元。第三，老年福利從救助、優(yōu)待走向全面發(fā)展。廣州市老年人福利最早從老年人社會救助起步，向全市老年人提供經(jīng)濟(jì)、法律救助等；2011年修改后的《廣州市老年人優(yōu)待辦法》提高了老年人的優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，部分優(yōu)待項(xiàng)目惠及非戶籍老人。近年來，為提升老年人幸福生活指數(shù)，老年福利在豐富老年人精神文化方面做出更大努力，老年大學(xué)課程更加豐富、新穎，老年藝術(shù)團(tuán)辦得有聲有色，廣州老年人的晚年生活更加豐富多彩。第四，廣州市老年福利與老齡服務(wù)在適度普惠性的同時，突出特殊老人群體照料。經(jīng)過十多年的實(shí)踐發(fā)展，廣州市老年福利覆蓋面已有了明顯擴(kuò)展，部分優(yōu)待項(xiàng)目惠及非廣州戶籍老人，在適度普惠性上做出了較大成績。同時也充分考慮老年群體的特殊性，對高齡、“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人、低保低收入老人、殘疾老人等特殊群體實(shí)行重點(diǎn)照料，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展精神。2.廣州老年福利津貼的安排（1）企業(yè)退休人員生活補(bǔ)貼。2007年10月廣州市政府常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于提高本市企業(yè)退休人員生活保障水平的方案（暫定名）》。廣州將對本市已參加本市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，2006年6月30日（含本日）以前的企業(yè)退休人員發(fā)放生活補(bǔ)貼。同年11月采取“普調(diào)”+“年值”+“限幅”的辦法上調(diào)每月生活補(bǔ)貼，廣州企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保障是同期全國所有省會城市中的最高水平。（2）試點(diǎn)農(nóng)村60歲以上老人養(yǎng)老補(bǔ)貼。2009年廣東試點(diǎn)農(nóng)村60歲以上老人領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)貼工作，試點(diǎn)縣符合條件的老人每月可拿55元的補(bǔ)貼。（3）高齡老人津貼。廣州市老年福利津貼是由廣州市政府及其相關(guān)部門對不低于法定退休年齡，未達(dá)到相應(yīng)的收入標(biāo)準(zhǔn)，并且無法從基本社會養(yǎng)老保險制度中獲得養(yǎng)老金的老年人發(fā)放的一種非繳費(fèi)型的生活補(bǔ)貼。目前，廣州市各區(qū)縣老年福利津貼的發(fā)放起點(diǎn)為具有廣州市戶籍的70周歲以上的高齡老人。自2010年7月起，廣州市對具有本市戶籍且年滿80歲及以上的老年人發(fā)放高齡老人津貼。津貼最低標(biāo)準(zhǔn)按年齡呈階梯式分布：80～89歲的老人每人50元/月；90～99歲的老人每人100元/月；100歲及以上的老人每人200元/月。津貼以現(xiàn)金的形式按月存入老人的個人賬戶。2011年7月，廣州市委、市政府決定，將長壽保健金發(fā)放范圍擴(kuò)大至70周歲以上長者，并提高80周歲以上長者長壽保健金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。3.廣州老年社會救助老年社會救助是老年群體在低于生活底線和面臨困境時，通過申請程序得到國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金、物質(zhì)或是其他任何形式的救助以脫離困境。2003年，廣州市財政全額撥款500萬元，啟動“廣州市社會化管理退休人員特困救助資金”，以后每年增加投入300萬元。2003年12月31日實(shí)施《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》，在經(jīng)濟(jì)、法律、生活、醫(yī)療、住房和心理等方面為老人提供救助。（1）經(jīng)濟(jì)救助。廣州市主要通過完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、推進(jìn)養(yǎng)老金制度、擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面以及老年福利津貼制度等方式，針對無收入和低收入的老年群體提供經(jīng)濟(jì)救助。在敬老月期間，100周歲以上老年人由其戶籍所在地的區(qū)、縣級市人民政府發(fā)放每人不少于1000元的慰問金。（2）法律救助。近年來，老年人合法權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，主要侵權(quán)行為有贍養(yǎng)糾紛、扶養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、房產(chǎn)糾紛和其他侵犯老年人的人身財產(chǎn)權(quán)益的行為。2000年以來，廣東省司法廳選派工作人員擔(dān)任各地老齡工作機(jī)構(gòu)、涉老福利機(jī)構(gòu)的法律顧問，設(shè)立老年人服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。2003年以來，廣州市法律援助中心推出了十項(xiàng)便民措施，對老年人法律援助工作實(shí)行政策傾斜，對無行動能力的孤寡老人、殘疾人實(shí)行上門服務(wù)；向符合條件的特困人群、老人、殘疾人發(fā)放法律援助證等等。（3）生活救助。廣州市針對無法獨(dú)立生活的高齡老人和殘疾老人，積極興辦養(yǎng)老院、托老所、老年公寓等。2014年8月，《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》透露，將在2014～2020年期間，每年動工建設(shè)8100張養(yǎng)老床位，在原十區(qū)范圍內(nèi)新選址53處地塊建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時，廣州市公辦養(yǎng)老院免費(fèi)接納“三無”老人，向低保低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。（4）醫(yī)療救助。2005年廣州在全國率先推出對退休人員的特殊困難救助，納入社區(qū)管理的退休職工除了享受醫(yī)療保險之外還可享受特殊困難救助。2012年出臺的《廣州重特大疾病醫(yī)療救助試行辦法》將兒童和老年人報銷比例相對提高了10%，同時實(shí)行的還有《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》。市各公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)專設(shè)老年人優(yōu)先服務(wù)窗口，持卡老人在普通門診掛號免費(fèi)；各基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)老年人建立健康檔案，為轄區(qū)內(nèi)65周歲以上的老年人每年進(jìn)行一次定點(diǎn)免費(fèi)體檢和保健指導(dǎo)。（5）住房救助。孤寡老人或者符合廉租住房保障條件的老年人戶享受免交租金、實(shí)物配租、租賃補(bǔ)貼或租金減免的優(yōu)待。4.廣州老年人優(yōu)待2011年廣州市法制辦向市民征求《廣州市老年人優(yōu)待辦法》（修訂稿草案）意見，草案提高了老年人的優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)，部分優(yōu)待項(xiàng)目擴(kuò)大到非戶籍老人。新出臺的《廣州市老年人優(yōu)待辦法》（修訂稿草案）設(shè)定多種老年人優(yōu)待項(xiàng)目，例如半價或免費(fèi)乘坐廣州市行政區(qū)域內(nèi)線路公共汽（電）車、過江輪渡和地鐵；半價或免費(fèi)進(jìn)入未免費(fèi)開放的公共場所。5.廣州市老年人發(fā)展服務(wù)廣州市各區(qū)縣開辦了數(shù)量較多的老年大學(xué)，開設(shè)鋼琴、舞蹈、書法、烹飪等各式課程，大大豐富了老年人的精神生活。貧困老年人參加老年大學(xué)（學(xué)校）學(xué)習(xí)，憑廣州市老年人優(yōu)待卡、五保證、廣州市最低生活保障金領(lǐng)取證和廣州市低收入困難家庭證享受學(xué)費(fèi)全免或半價優(yōu)待。6.廣州特殊老人服務(wù)針對廣州市特殊老人群體，如“三無”老人、低保低收入老人、殘疾老人、高齡老人，已實(shí)行社會化管理，在市區(qū)內(nèi)居住并已交納了特殊人員安置費(fèi)，但本人不愿意在養(yǎng)老院實(shí)行終身安置的孤寡退休人員等，廣州市制定了《廣州市社會化管理特殊人員參加居家養(yǎng)老暫行辦法》《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》《關(guān)于規(guī)范我市養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)問題的通知》《廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評估輪候試行辦法》《廣州市殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)先行市工作方案（2014-2016年）》等一系列專項(xiàng)政策。在實(shí)踐方面，廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先為“三無”老人、低保低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人提供無償或低收費(fèi)的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)，通過特殊保障通道入住的農(nóng)村“五保”老年人，免費(fèi)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其供養(yǎng)費(fèi)用由同級財政部門保障。對殘障老人群體則建立困難殘疾人專項(xiàng)補(bǔ)助金、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的增長機(jī)制，探索建立殘疾人綜合津貼制度。確保困難殘疾人納入社會救助體系，優(yōu)先納入保障房、廉租房和農(nóng)村危房改造的范圍，以及為80歲以上高齡老人免費(fèi)安裝平安鐘等等。三廣州養(yǎng)老保障體系建設(shè)的挑戰(zhàn)（一）養(yǎng)老保險制度并軌的壓力隨著社會的進(jìn)步，公平性成為各種基礎(chǔ)社會制度中最受關(guān)注的問題。養(yǎng)老保險中的城鄉(xiāng)差異、人群差異成為制度改革中的重點(diǎn)領(lǐng)域。從2008年以后，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從無到有，改革幅度大，短時間內(nèi)經(jīng)歷了三次重大改革，包括第一階段在2008年探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；第二階段在2010年統(tǒng)一農(nóng)村養(yǎng)老制度；第三階段在2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。短短的四年間實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌。但是，并軌以后的居民養(yǎng)老待遇過低的問題仍然十分突出。截至2014年9月，廣州共有124萬城鄉(xiāng)居民參保，42萬人享受養(yǎng)老金待遇，平均養(yǎng)老金559元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金為150元/月。但2014年廣州企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金達(dá)3019元/月，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工之間的較大差距。在職工養(yǎng)老保險中，不同企業(yè)性質(zhì)同樣存在制度的差異，削弱了養(yǎng)老保險在不同企業(yè)之間的調(diào)節(jié)能力。例如，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中單位繳納的部分，外資單位的繳納比例為20%，省屬單位為18%，私企單位為12%，繳費(fèi)比例偏高且不統(tǒng)一。統(tǒng)一繳費(fèi)比例并調(diào)整至合理水平是廣州完善職工基本養(yǎng)老保險制度的一個要求。公務(wù)員、事業(yè)單位職工和企業(yè)雇員之間的養(yǎng)老保險制度差異，同樣是亟待改革的領(lǐng)域。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的決定》后，事業(yè)單位職工和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金并軌問題有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革將會是全國“全民參保登記計劃”中的主要措施之一，隨著2015年方案的提出，預(yù)計2016～2017年將全面實(shí)施。這也將是今后幾年廣州養(yǎng)老保險制度并軌的重點(diǎn)工作方向。（二）養(yǎng)老保險基金保值增值的挑戰(zhàn)各個國家實(shí)行的養(yǎng)老保障制度各有差異，有的是現(xiàn)收現(xiàn)付，有的是完全積累，還有的是部分積累。在全國統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，廣州目前運(yùn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度也吸取和學(xué)習(xí)了大量國際經(jīng)驗(yàn)，其中社會統(tǒng)籌實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實(shí)行基金積累制。近年來，對于養(yǎng)老基金的描述似乎處于矛盾狀態(tài)，一方面養(yǎng)老基金赤字的新聞不間斷地成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)；另一方面，廣東養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余規(guī)模全國第一，導(dǎo)致養(yǎng)老保險待遇提升的壓力突出。養(yǎng)老保險基金的不平衡主要有三方面的原因：一是養(yǎng)老金當(dāng)期收支，即社會統(tǒng)籌部分的不平衡，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶赤字；二是做實(shí)個人賬戶仍然在試點(diǎn)階段，截至2013年底，全國共有13個省份開展了做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)，但部分個人賬戶仍然是虛值，廣東養(yǎng)老基金的累計結(jié)余主要來自個人賬戶；三是累計結(jié)余基金缺乏良好的投資運(yùn)營渠道，導(dǎo)致結(jié)余基金貶值。因此，在描述養(yǎng)老保險基金時，通常有累計節(jié)余和空賬、赤字同時存在，累計結(jié)余實(shí)際上是個人賬戶中的做實(shí)部分，赤字是統(tǒng)籌基金超付，空賬則是個人賬戶中的虛值。養(yǎng)老賬戶統(tǒng)賬結(jié)合是我國養(yǎng)老保險制度的一個創(chuàng)新探索，但目前的部分累計制度，在現(xiàn)實(shí)中由于基金管理的效率和制度轉(zhuǎn)型的成本，正逐步演變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶制度。如果不能及時解決養(yǎng)老基金保值增值的難題，將使養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性受到威脅。傳統(tǒng)上，養(yǎng)老保險基金的平衡主要通過開源完成，但隨著覆蓋比例的不斷上升，節(jié)流也成為基金管理的重點(diǎn)。在養(yǎng)老保險制度開始執(zhí)行的早期，擴(kuò)面一直是保持基金平衡的重要手段。從2011年開始，“擴(kuò)面”已經(jīng)到達(dá)平臺期，保障基金安全成為工作重點(diǎn)，2011年相繼出臺《廣州市社會保險基金現(xiàn)場監(jiān)督工作制度》《廣州市社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》，2013年頒布《廣州市社會保險義務(wù)監(jiān)督員管理辦法》，同時廣州市人力資源和社會保障局與公安局聯(lián)合開展打擊社保領(lǐng)域欺詐騙保專項(xiàng)行動。然而，開源和節(jié)流都不能從根本上解決基金增值的需求問題。社保基金實(shí)行分賬核算、統(tǒng)一管理的模式，養(yǎng)老保險基金與工傷、失業(yè)、生育保險的基金統(tǒng)一存入社會保障基金財政專戶。在目前政策監(jiān)管的要求下，專戶資金收益率低，不利于養(yǎng)老金的保值和增值。報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省政府和全國社保基金理事會于2010年3月19日在北京簽訂了委托投資協(xié)議，1000億元養(yǎng)老金結(jié)余資金委托全國社保基金理事會投資運(yùn)營，最初委托投資期限定為兩年。廣東成為全國首個將養(yǎng)老金部分結(jié)余資金委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營的地方。基金會有更廣泛的境內(nèi)外投資許可，管理也更透明、嚴(yán)謹(jǐn)，因此比普通的養(yǎng)老基金有更高的回報。2012年委托投資的千億養(yǎng)老金年化收益率達(dá)到6.73%，廣東省政府將委托協(xié)議延長三年。根據(jù)《全國社會保障基金理事會基金年度報告（2013）》，到2013年末，1000億元基金的累計投資收益為94.50億元。廣東省“入市”的千億元養(yǎng)老金來自有累計結(jié)余的七個縣市和省直的基金統(tǒng)籌單位，對于更大范圍的基金管理，仍然有待探索。（三）居家養(yǎng)老服務(wù)供給資金渠道單一，社會化、專業(yè)化程度有待提高目前，廣州的居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)資金主要依靠政府撥款，資金的供給過于單一。隨著廣州市老齡化的進(jìn)一步發(fā)展，居家養(yǎng)老的老年人必然會不斷增多，單純依靠政府投入勢必?zé)o法滿足日益增多的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)有效整合各種資源，避免過于依靠國家資金，多渠道吸收各類社會資源，或者通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會其他資本進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中。目前社會居家養(yǎng)老服務(wù)站中的從事養(yǎng)老服務(wù)的人員，大多是社區(qū)居委會招聘的臨時人員，這些服務(wù)人員綜合素質(zhì)不高，工資待遇也不好，這就導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)水平很低。這些低水平的養(yǎng)老服務(wù)制約著我國社區(qū)居家養(yǎng)老模式的進(jìn)步，為滿足老年人更深層次和多元化的需求，就必須引進(jìn)一支專業(yè)的服務(wù)團(tuán)隊從事基本養(yǎng)老服務(wù)。（四）居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍和內(nèi)容有待進(jìn)一步拓寬廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)的對象為社區(qū)內(nèi)居住的60歲以上老年人，然而實(shí)際無法全部覆蓋，特別是在老齡化問題嚴(yán)重的老城區(qū)。例如，海珠區(qū)沙園街道轄內(nèi)有9個社區(qū)，總?cè)丝?萬多，其中60歲以上老年人1.3萬多，約占全街道總?cè)丝?1.67%，人口老齡化情況較為突出。但沙園街社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)部共有不到30名服務(wù)員，與服務(wù)對象嚴(yán)重不成比例。就服務(wù)內(nèi)容而言，大部分社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，僅提供一些生活照料、家政、餐飲等服務(wù)，而不能提供心理慰藉、情感關(guān)懷等人性化服務(wù)。服務(wù)設(shè)施不足，覆蓋范圍小。缺乏針對老年人口的家庭病床、醫(yī)生上門出診等人性化服務(wù)；為老年人提供的休閑活動項(xiàng)目較少、社會參與度較低；星光老人之家管理制度不完善，場地閑置或被挪作他用，有的成了純粹的“麻將館”“撲克館”。（五）為老服務(wù)資源缺乏優(yōu)化整合，為老服務(wù)體系尚未形成近年來，政府在為老服務(wù)方面投入了不少的人力、物力和財力，也建成了一批敬老樓（院）、“星光老年之家”、老人活動中心等社區(qū)服務(wù)設(shè)施，為養(yǎng)老服務(wù)提供了一定的條件。但對這些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理，行政色彩很濃，況且部門與部門之間缺乏溝通和合作，沒有基本的評估標(biāo)準(zhǔn)和有效的監(jiān)督管理機(jī)制。生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)保健、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)習(xí)娛樂等為老服務(wù)社區(qū)資源缺乏有機(jī)整合和統(tǒng)一管理，養(yǎng)老公共服務(wù)資源的整合達(dá)不到邊際效益最大化，達(dá)不到專業(yè)要求。[5]四進(jìn)一步完善廣州養(yǎng)老保障體系的建議進(jìn)一步完善廣州養(yǎng)老保障體系需要強(qiáng)化老年人口經(jīng)濟(jì)安全保障、醫(yī)療保障，規(guī)劃好養(yǎng)老保障的社區(qū)化服務(wù)以及多元化的連續(xù)性服務(wù)，倡導(dǎo)更專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)以促進(jìn)老年人權(quán)益、促進(jìn)老年人口的社會參與和社會發(fā)展等思路來推進(jìn)。（一）強(qiáng)化養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展開源、節(jié)流以及基金的保值增值，是強(qiáng)化養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性發(fā)展的重要保障。開源要求勞動者以及更多的居民參保，同時也要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、預(yù)期壽命、平均勞動年限等因素適時調(diào)整繳費(fèi)年限。節(jié)流要求提高保險基金的管理效率，加強(qiáng)監(jiān)督，確保基金安全。2014年《廣州市完善和創(chuàng)新社會保障體系總體方案》中提出，要創(chuàng)新社會保險基金監(jiān)督，建立部門聯(lián)合打擊欺詐騙保的工作機(jī)制。方案還提出，積極探索建立隨財力增長的財政性資金投入長效機(jī)制，多渠道籌集保障資金。完善社會保險基金增值管理，在確保支付待遇的前提下，采取定期存款、購買國債和其他方式，做好節(jié)余基金的保值增值工作，完善社會保險基金預(yù)決算制度。（二）完善養(yǎng)老保險關(guān)系銜接與多支柱養(yǎng)老體系養(yǎng)老保險制度的銜接包括不同險種之間的關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接，也包括不同地域之間養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移續(xù)接。地域之間的轉(zhuǎn)移涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及制度之間的差異，更需要上級政府予以政策支持和財政資金的轉(zhuǎn)移支付，廣州作為地區(qū)政府，在跨地域保險關(guān)系的推進(jìn)上，更多的是扮演參與和配合的角色。在不同養(yǎng)老保險險種的銜接上，廣州需要通過對管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、待遇水平、繳費(fèi)制度等各方面的科學(xué)設(shè)置和差距縮小，逐步縮小人群間、行業(yè)間、險種間的差距，使得不同險種之間的轉(zhuǎn)移續(xù)接更加順暢。面對老齡化社會的到來，養(yǎng)老保險制度的完善應(yīng)該成為養(yǎng)老保障的堅實(shí)支柱，但不是唯一支柱，不同保障制度之間應(yīng)該能相互配合，以適應(yīng)和保障不同人群的需求。以房養(yǎng)老是商業(yè)養(yǎng)老保險的大膽嘗試，未來應(yīng)該提供更多不同的制度和產(chǎn)品供給，滿足不同群體的養(yǎng)老保障需求。廣州的養(yǎng)老保險體系建設(shè)已經(jīng)有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，其他支柱的建設(shè)應(yīng)該同步推進(jìn)，互為支持，才能夠更好地發(fā)揮養(yǎng)老保險的保障作用。（三）擴(kuò)充社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)可及性雖然廣州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)初具雛形，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多市民對此并不是很清楚，這一方面是由于政府宣傳力度不夠，另一方面也是由于在家庭綜合服務(wù)中心的輻射范圍有限。因此今后要加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳，將社區(qū)能夠提供的服務(wù)明確列表，張貼于各個社區(qū)的顯著位置，也可