改組國有資本投資公司的認識與實踐

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國家開發投資公司（以下簡稱國投）被確定為首批國有資本投資公司改革試點以來，認真學習貫徹習近平總書記關于國有企業改革的系列重要指示精神，全面落實國有企業改革“1+N”文件，積極探索實踐國有資本投資公司的功能定位、體制機制和運營模式，努力發揮改革試點的示范、突破、帶動作用。2003年到2016年，國投利潤年均增長25%，連續13年在國務院國資委年度經營業績考核中榮獲A級，連續四個任期考核優秀。一牢牢把握國有資本投資公司功能定位，有效發揮投資導向、結構調整、創新引領作用《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號，以下簡稱《指導意見》）指出：改組組建國有資本投資、運營公司，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合，推動產業集聚和轉型，優化國有資本布局結構；通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值?！吨笇б庖姟愤€提出國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業平臺，要依法自主開展國有資本運作。學習領會《指導意見》精神，我們認為，改組國有資本投資公司，是完善國有資產管理體制、改革國有資本授權經營體制的重要載體；國有資本投資公司是落實國家戰略，推進產業轉型、產業集聚，優化國有資本布局結構、增強國有經濟整體功能的重要平臺；國有資本投資公司應在授權范圍內市場化、規范化運作國有資本，確保國有資本保值增值，服務于“做強做優做大國有企業，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”的總目標。（一）發揮國有資本市場化運作平臺作用，服從服務于國家戰略，推動國有資本向命脈和民生領域集中黨的十八屆三中全會《決定》提出，國有資本要更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。國投按照國有資本投資運營要服務于國家戰略目標的要求，堅持發展壯大實體經濟，投資大項目，發揮大作用，推動國有資本向命脈和民生領域集中。國投始終堅持將國家需要與企業發展緊密結合，在西部大開發、新疆跨越式發展、海峽西岸經濟區建設、京津冀一體化、雄安新區建設等國家重大戰略實施中，率先布局，示范引領，投資建設了一批在國民經濟和區域發展中起支撐作用的大項目。比如，在我國第三大水電基地雅礱江流域，首創“全流域梯級滾動開發”模式，實現了水電資源綜合開發效益最大化，規劃裝機3000萬千瓦，已投產1470萬千瓦，是我國“西電東送”的骨干電源點；在人跡罕至的羅布泊，投資建設了年產150萬噸硫酸鉀的生產基地，使我國鉀肥的對外依存度從75%左右下降到40%，昔日的“死亡之?！弊兂闪嗽旄！叭r”、保障國家農業生產和糧食安全的戰略工程；投資建設的國投天津北疆4臺百萬千瓦超超臨界發電機組，是集“發電-海水淡化-濃海水制鹽-土地節約整理-廢物資源化再利用”五位一體的循環經濟項目，各項環保指標均達到燃氣機組排放標準。國投主動適應經濟發展新常態，堅持五大發展理念，加快對經濟社會發展重點領域、薄弱環節的投資力度，努力發揮國有資本的引領帶動作用。貫徹落實中央脫貧攻堅的戰略部署，與財政部、中國煙草總公司聯合設立國內第一支市場化運作的產業扶貧基金，首期募集資金28億元，助力14個集中連片特殊困難地區整體脫貧；聯合中央企業發起設立中央企業貧困地區產業基金，首期募集資金122億元，培育帶動貧困人口脫貧的經濟實體，助力精準扶貧、精準脫貧。積極應對人口老齡化挑戰，立足解決“失能、半失能和失智老人”的養老問題，加大國有資本對涉及億萬群眾福祉的養老產業的投資，北京、廣州兩個醫養結合的養老項目將投入運營。為保障國家水資源安全供給，解決京津冀水資源短缺問題，投資建設的天津北疆電廠一期日產20萬噸海水淡化項目已成功進入市政管網；通過消化吸收以色列技術，組織科研攻關，自主創新，突破三倍濃縮多效蒸餾海水淡化技術難題，掌握了海水淡化的關鍵技術，二期在建的30萬噸海水淡化項目將全部采用國產化設備，具有完全自主知識產權，投產后將成為全國最大的海水淡化基地。（二）主動融入供給側結構性改革，大力調整結構，優化國有資本布局國有企業是推進供給側結構性改革的主力軍，在供給側結構性改革中要發揮示范、引領、帶動作用。國投主動融入中央供給側結構性改革的部署，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，不斷調整優化國有資本布局結構，有進有退、有所為有所不為，著力優化國有資本配置結構，提高國有資本運營效率。國投堅持推進結構調整，努力在股權合理流動中實現資本優化配置，滾動編制投資項目三年退出規劃，推動國有資本從不符合國有資本功能定位的項目中退出。近年來，國投通過市場化機制，共退出項目近1900個，其中控股項目近300個，回收資金240億元，并全部投向國家需要重點發展的行業和區域，集中力量促進主業發展。作為國資委國有資產經營平臺，國投成功化解了原中國高新的張銅危機，圓滿完成了對中國包裝總公司的托管任務；重組了中投保、中紡物資、電子工程院、中國成套、中國高新五家企業，通過業務梳理、明確戰略定位和主業、增資改制、輸出管理、文化融合、推動內部改革、理順運行機制等舉措，促進了劃轉企業的健康發展。國投認真貫徹落實中央關于供給側結構性改革的部署，加大國有資本調整力度，大力壓縮、堅決淘汰過剩及落后產能，在“三去一降一補”中發揮了國有資本投資公司的示范帶動作用。航運去產能方面，2014年將航運業務整體劃轉給中國海運，劃轉船舶共15艘101萬載重噸，同時將沿海電廠90%以上電煤運輸交由中海散運承運，實現了優勢互補、合作雙贏。煤炭去產能方面，按照黨中央、國務院關于化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭行業實現脫困發展的要求，以國資委組建央企煤炭資產管理平臺公司為契機，積極推進全部所屬3418萬噸/年的煤炭業務重組，2016年8月，將煤炭業務整體劃轉給央企煤炭資產處置平臺，成為第一家煤炭業務整體退出的中央企業。煤電去產能方面，國投“十三五”期間不再新建火電項目，并逐步退出小容量、高能耗煤電機組，近年來共轉讓煤電裝機901萬千瓦。（三）創新投融資方式，以基金投資方式發展戰略性新興產業，培育經濟發展新動能國有資本投資公司擔負著產業培育使命，要創新投資融資方式，按照國家產業轉型升級的方向，引導各類資本向前瞻性戰略性產業集中。產業投資基金是有效撬動、融合財政資金、企業資本、金融資本和社會資本，更好地推動產業轉型升級的重要方式。近年來，國投將產業投資基金作為培育發展戰略性新興產業的有效途徑，放大國有資本功能，培育新技術、新產業、新業態，形成新動能。國投組建成立國投創新、國投創業、國投創合、國投創益、海峽匯富五個基金管理公司，形成覆蓋VC、PE、FOF、政策性專項基金等不同類別的綜合性基金管理業務。截至2016年底，國投共管理基金44只，規模達1465億元。發起設立國家先進制造產業投資基金，重點投資軌道交通裝備、工業機器人、新能源汽車等領域；發起設立國投科技成果轉化創業投資基金，服務國家創新戰略，聚焦國家重大科技成果轉化；發起設立國家新興產業創業投資引導基金，服務“大眾創業、萬眾創新”；發起設立京津冀產業協同發展投資基金，首期規模100億元，助力京津冀一體化落地生根；發起設立國投水環境基金，解決北京市排水、污水處理、再生水、污泥處置等設施建設的資金需求。以國投發起設立并管理的先進制造基金為例，2016年6月成立，首期募集資金200億元，當年完成投資項目17個，實際投資近70億元，涉及工業機器人、高端船舶和海洋工程裝備、高端藥品、醫療器械等八大領域，并在支持實體經濟發展方面，體現出三個突出特點。一是發揮和放大國家財政資金使用效率，支持實體經濟發展。初步統計，對已投的項目，國家出資的總體放大效用達18倍以上，有效發揮了國家財政資金的放大和導向功能。二是以基金為紐帶，推動中央與地方互動協作，支持地方制造業轉型升級。三是以制造業轉型升級為突破口，深入推進供給側結構性改革，著力突破“卡脖子”環節。二以制度創新為核心，深化國有資本投資公司體制機制改革改革開放以來，我國國有企業的經營機制、管理體系、企業面貌都發生了根本性變化，國有企業活力和競爭力不斷增強，總體上已經同市場經濟相融合。但也要看到，隨著我國經濟進入新常態，國有企業的管理體制和經營機制與新形勢、新任務的要求相比，仍存在一些不適應之處，比如股份制改革仍有差距，企業治理結構還不完善，職業經理人制度、市場化經營機制還不健全，等等。學習領會黨的十八屆三中全會和習近平總書記關于國企改革的系列重要指示精神，我們認為，深化國有企業改革的關鍵，就是要以問題為導向，以制度創新為支撐，以形成市場化運行機制為核心，全面改革現行管理體制與國有企業融入全球經濟一體化大環境不相適應的體制機制，有效激發企業發展的活力和動力。國投在試點改革中，大力探索實踐國有資本投資公司的體制機制和運營模式，形成了“三試一強”的經驗和做法。（一）試機制，一企一策分類授權，在激發子公司活力方面取得突破按照習近平總書記關于國有企業改革要“著力創新體制機制，加快建立現代企業制度”的指示，國投按照“一企一策、試點先行”的原則，分類授權，推動子公司成為獨立的市場主體。一是分類授權，落實責任。國投選取外部條件、公司治理、人才隊伍建設和企業競爭力四個維度的14個指標對所有二級子公司進行了全方位的測評，將子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類。選取國投電力、國投高新開展充分授權試點改革，將《公司法》規定的選人用人權、自主經營權、薪酬分配權等70多個事項授權國投電力董事會和國投高新董事會決策，推動決策責任歸位和管理責任到位，實現資本權利上移，產業經營責任下沉。對國投礦業、國投交通、國投資本等9家子公司提出授權清單，實行授權管理。目前，除面向集團內部服務和新設立的子公司外，其他子公司分類授權改革已全部到位。二是做實子公司董事會，開展職業經理人改革試點。在分類授權改革中，通過推行股權董事制度，做實子公司董事會，推動子公司董事會成為決策和責任主體，確保授權“授得下、接得住、行得穩”。總部派出董事由兼職改為專職；由總部代行決策改為獨立決策；董事對決策終身負責。堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經營管理者相結合，選擇國投電力進行職業經理人改革試點，選聘了6位職業經理人。（二）試管理，重塑總部職能，在探索國有資本投資公司管控體系方面取得突破習近平總書記強調，推進國企改革要奔著問題去，以增強企業活力、提高效率為中心，提高國企核心競爭力。試點改革中，國投根據國有資本投資公司的功能和定位，提出“重心下沉、激發活力、重組整合、重塑職能”的改革思路，確立了“小總部、大產業”的改革目標，著力解決決策審批過多集中在總部，職能交叉、關聯職能銜接不緊密，管服并存、服務保障行政化等問題。一是下放部分職能。簡化審批流程，建立總部權利清單，明晰總部與子公司的權責邊界；推進授權改革，推動股東權利和經營權利相分離，將產業經營職能能放的、該放的堅決下放子公司。二是整合交叉職能。對相近管理職能進行整合，出現交叉、分離的，原則上集中到同一個部門，縮減管理崗位。政策研究、行業研究融入戰略發展職能；全面預算、全面風險管理等納入財務管控職能；統籌業績考核與績效激勵職能。三是推動服務共享。設立共享中心，承擔保障工作，統籌后勤服務、醫務、信息化終端及網絡維護、離退休工作站服務等保障工作，以及職稱評審、檔案、培訓計劃的組織實施等職能支持工作，實現管服分離，做到管理有效率，服務高質量。四是加強核心職能。著重提升總部戰略決策能力、資源配置能力、資本運作能力、監督評價能力和加強黨的建設能力。總部改革后，職能部門由14個減少為9個，處室由56個減少到32個，管理人員控制在230人以內。建立起與管資本相匹配的組織機構和決策體系，形成了決策科學高效、責任權利明確、監督全面深入、激勵約束到位、發展富有活力的管理體制。初步建立了“小總部、大產業”的組織架構。集團總部主要通過公司治理機制，對所出資企業履行出資人職責，行使股東權利，全面落實國有資本經營責任。（三）試監督，整合監督資源，在防止國資流失方面取得突破習近平總書記多次強調，要加強監管，嚴防國有資產流失。試點改革中，國投推進專業監督與職能監督結合、業務監督與紀檢監督結合，各部門協同實施監督，發揮各自專業優勢，變“專科大夫檢查”為“全科大夫會診”，形成“查、督、辦”工作常態化和閉環管理機制，確保授權到哪，監督跟到哪，授權有邊界，監督全覆蓋。針對同體監督偏軟問題，推行審計集中改革，審計監督權上收總部，并設立審計中心，子公司原則上不設審計機構，按外部監管要求必須設的，業務服從總部領導，審計負責人以總部考察推薦為主。針對問責不到位問題，強化審計部門向董事會與風險管理委員會負責的工作機制，設立稽查辦公室，加大整改和問責力度。針對“事后諸葛亮”問題，推行外派監事會向內設監事會改革，發揮監事會過程監督與審計事后監督的合力。通過授權經營和監督體系的同步改革，打破了“一放就亂，一收就死”的怪圈，既激發了活力，又確保了健康發展。（四）強黨建，全面落實管黨治黨責任，在加強國企黨建方面取得突破習近平總書記強調，要加強和改進黨對國有企業的領導，充分發揮黨組織的領導核心和政治核心作用。國投堅決貫徹落實中央全面從嚴治黨的要求和全國國有企業黨的建設工作會議精神，在改革試點的同時全面加強黨的建設。一是全面落實“四對接”。按照黨建工作寫入公司章程的要求，完成了公司章程的修改。14家二級企業、43家三級企業完成了章程修訂，明確了黨組織在公司治理中的法定地位。公司黨組研究制定了《建立健全黨建工作責任制的實施意見》，以簽訂責任書的形式層層落實責任，對黨組織書記抓黨建進行考核。二是在改革試點中著力解決黨的建設“四個化”問題，國投黨組堅持目標引領和問題導向，建立了“國投卓越黨建管理模式”，涵蓋黨建管理體系、黨建管理原理、黨建管理方法、黨建項目化管理、黨建考核辦法和互聯網+基層黨建六方面，在442個基層黨組織進行了三年的實踐，增強了基層黨組織的戰斗堡壘作用，得到了中組部和國資委的認可和肯定。2017年6月，國投黨組提煉總結的“卓越黨建”理論基礎和實踐成果——國企黨組織工作實務參考叢書正式出版發行，為國有企業加強黨建工作提供了可資借鑒的做法。三是積極探索混合所有制企業加強黨建的有效路徑。按照國有資本投到哪，黨組織就建到哪，健全的組織生活就保障到哪的要求，國投混合所有制企業黨建工作做到了“有組織、有活動、有作用、有影響”。三統籌聯動，創新突破，推動國有資本投資公司試點改革取得更大成效習近平總書記強調，試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效，要發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。改組國有資本投資公司是深化國有企業改革的重要內容，是推動國有資本合理流動優化配置、做強做優做大國有企業的重要途徑。當前，國有資本投資公司試點改革進入全面深化、鞏固提高的階段，需要政府部門、國資監管機構、試點公司統籌聯動，營造良好的外部環境和配套政策支持，推動試點改革實現更大突破，取得更大成效。（一）進一步理順政府、國資監管機構和國有資本投資公司的關系1993年黨的十四屆三中全會就提出，國有企業建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。隨著國有企業改革的深化，政企分開制度框架初步形成，國有資產管理體制改革穩步推進，國有資產出資人代表制度基本建立，國有企業現代企業制度建設取得明顯成效。但也必須看到，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，比如，政府和國資監管機構對國有企業的干預仍然過多，國有企業形成有效的公司治理結構還有不少深層次問題有待解決，一些企業董事會形同虛設，企業領導人員選聘和管理市場化程度不夠，等等。國有資本投資公司作為授權經營國有資本的公司制企業，應當作為政府、國資監管機構和實體經營企業之間的橋梁，在進一步理順政府、國資監管機構和企業之間的關系上，做出更大的探索實踐。政府要結合“放管服”改革，進一步減少行政審批事項，建立企業審批事項“正面清單”，大幅度削減政府通過國有企業行政性配置資源事項；制定完善經濟社會發展規劃、產業政策和國有資本收益管理規劃，營造各類所有制資本公平競爭的市場環境。國資監管機構要圍繞增強企業活力和提高效率，建立完善監管“權力清單”和“責任清單”，聚焦監管內容，該管的要科學管理、絕不缺位，不該管的要依法放權、絕不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業；建立健全國有資本進退機制，制定國有資本投資負面清單，推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域；按照“一企一策”原則，加大對國有資本投資公司重大決策、人事任免、考核激勵的授權力度。做實做強國有資本投資公司董事會，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制，實現規范的公司治理；切實落實國有資本投資公司董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障董事會依法獨立行權履職。（二）完善國有資本投資公司試點改革的配套政策改組組建國有資本投資公司，上聯國有資產管理體制，涉及國資監管機構職能轉變，下聯企業，涉及平臺公司的職能定位、監管方式模式和管控方式，需要與其他國有企業改革試點、政策銜接聯動、協同配合，才能取得更大的成效。應將國有資本投資公司試點作為綜合性改革試點，將落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、職業經理人制度、薪酬差異化改革、國有企業兼并重組、混合所有制改革、混合所有制企業員工持股等試點內容納入其中，通過系統試、全面試、集成試，最大限度地提高試點的效能、釋放試點的紅利。同時，要完善國有資本投資公司試點改革的相關配套政策。一要健全國有資產監管法律法規體系，做好相關法律法規的立改廢釋工作。按照立法程序，推動開展《企業國有資產法》修訂工作，出臺相關配套法規，為完善國有資產管理體制夯實法律基礎。二要完善國有企業重組整合涉及的資產評估增值、土地變更登記和國有資產無償劃轉等方面稅收優惠政策，切實明確國有企業改制重組過程中涉及的債權債務承接主體和責任，完善國有企業退出的相關政策，依法妥善處理勞動關系調整和社會保險關系接續等相關問題。三要完善國有資本投資公司的管理體系，包括國有資本投資公司的戰略規劃與重大投資、績效評價、考核分配、收益管理以及國有資本投資公司內部的公司治理、授權管理、戰略規劃、資本管理、風險管理等制度。特別是要根據國有資本投資公司特點，將國有資本保值增值率、股東總回報率、經濟增加值、資產證券化率等財務類指標和資產配置、社會責任等非財務類指標相結合，調整優化國有資本投資公司的考核體系。（三）更好發揮國有資本投資公司市場化專業化運作平臺作用將部分國有企業改組為國有資本投資公司，建立高效的資本投資運營模式，有利于推動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局，提高國有資本運行效率。國有資本投資公司應當在整合優化國有企業產業資源、布局培育戰略性新興產業、推動供給側結構性改革中發揮示范帶動作用。以國投為例，經過20多年的改革發展，積累了較為豐富的國有資本投資、資本運作、股權管理、股權經營的實踐經驗，培育了專業的資產整合能力，探索建立了有效的國有資本投資管控體系，形成了“投得準、退得出、能投會賣”的核心競爭力，在國民經濟發展和