實施行政區劃調整推動皖江跨江發展

眾所周知，我國各地經濟社會發展對其配套的行政資源有著極強的依賴性，行政資源對當地經濟社會發展有不可替代性。隨著工業化和城市化進程加快，通過行政區劃的調整與歸并，獲取并優化資源配置、實現城市低成本擴張、促進地區經濟發展已成為發達地區加快發展的重要途徑。如2001年杭州市通過行政區劃調整撤銷蕭山、余杭兩個縣級市，設置蕭山區和余杭區，這兩個區并入杭州成為市區，使得杭州從“西湖時代”走向了“錢塘江時代”。2002年南京市也是通過行政區劃調整將原浦口區和江浦縣合并設立新的浦口區，將原大廠區和六合縣合并設立新的六合區，實現了南京從臨江到跨江的飛躍。事實上，安徽省行政區劃調整的思考與實踐由來已久。2003年，安徽省在全省范圍內開展了“撤鄉并鎮”的行政區劃調整工作，有些縣、鄉的總數減少了2/3，各種費用和財政支出減少了上千萬。2011年，安徽省“十二五”規劃綱要中明確提出“加快推進蕪馬同城化、銅池一體化和跨江聯動發展”。八百里皖江是示范區有別于安徽省其他國家區域戰略發展規劃的獨特優勢，如何做好“江”文章，利用好這珍貴的資源，對建好示范區至關重要。一通過行政區劃調整實現跨江發展的必要性和緊迫性在2011年巢湖市行政區劃調整前，與全國27個省區相比，安徽地級單位無論是總量還是平均量都明顯偏多，省轄市17個，僅少于廣東省（21個）、四川省（21個），與山東省、河南省持平，并列第三。以土地面積為基準，安徽省平均每萬平方千米擁有地級單位1.22個，僅次于江蘇省，位列全國第二，該指標前五名為江蘇省、安徽省、廣東省、山東省、浙江省。蘇、浙、魯、粵是全國著名的工業省，發展階段和水平大大領先于安徽省，這從另一個側面反映出安徽省行政區劃的不合理性。由此也說明安徽省行政區域規模偏小。特別是在皖江示范區，這個問題尤為明顯。示范區設立之初計有10個省轄市，2個省直管集中區，共同擠在長江分割、巢湖分治的7.58萬平方千米的狹小幅員上，面積最小的銅陵市僅為1113平方千米，是全省乃至全國土地面積最小的省轄市之一，這使得土地成為其發展過程中的最短板，其他資源要素受制于土地，效力得不到充分發揮，造成資源要素的浪費，“木桶效應”明顯。這種管理幅度大，區域規模小的行政區劃對示范區發展造成的負面影響顯而易見。第一，行政成本和協調成本較大。行政區劃規模過小，相互間犬牙交錯，導致行政壁壘較多，降低了行政運行效率，省級協調任務多、成本大。第二，經濟運行效率低。因投資主體和管理權限不同，隸屬不同行政區域的道路、河流的使用權、處置權、收益權被不同的行政主體所分割，容易形成各利益主體人為設置障礙，影響經濟運行效率。第三，資源無法充分利用。地級市過多，客觀上造成了城市間互相爭奪各種有限資源，甚至造成資源浪費，既不利于區域中心城市的形成，也影響了城市功能和形象的提升，更影響到區域中心城市的聚集和輻射作用，如皖江南岸的蕪湖、馬鞍山兩市就一直不能很好地帶動北岸巢湖市的發展。第四，生態環保開展不利。皖江南北分治明顯，使兩岸在防洪、防沙、防污等方面協調管理難度大。同時，由于生態保護工作投入大、收益見效慢，所以往往會出現推諉扯皮的現象。第五，產業轉移步伐受到拖曳。地級單位過多特別容易形成各地級單位及其所屬的開發區之間在招商引資、土地資源、統計數字上惡意競爭，造成不科學、不合理的承接，在一定程度上制約著區域產業的整合、企業平均規模的壯大、消費集中度的提高以及要素資源流動。相反，如果適時通過行政區劃調整來推進皖江跨江發展，能夠給皖江示范區帶來許多利好。第一，有利于釋放體制動力。在未來很長一段時間，安徽省要發揮比較優勢，推動新型城鎮化建設，挖掘擴大內需中最大的潛力，就必須尊重區域經濟發展的不平衡規律、聚集與輻射規律、梯度發展規律，力爭在經濟發達的幾個市先行突破，進而帶動其他地區實現梯度發展。如前所述，皖江示范區行政區劃對生產力發展的約束明顯，只有在這一地區根據經濟發展需要，適時進行區劃調整，才能最大限度地釋放體制動能，最大限度地改善生產力與生產關系的適應狀況，最大限度地推進安徽加速崛起，最大限度地為全國承接產業轉移做出示范，這顯然是全省其他地區所無法比擬的。第二，有利于資源優化配置。近年來，隨著皖江示范區承接產業轉移步伐的加快，部分城市的資源和環境承載力已趨于飽和，示范區內土地、人力等傳統資源優勢相比以前有所減弱。跨江發展能夠有效拓展承載空間，促進資源在區域內充分流動，還能解決一些城市因經濟實力、改革意識與行政區劃面積不匹配，造成的“大馬拉小車”“小馬拉大車”等問題。同時，行政區劃調整下的跨江發展，將倒逼有經濟發展需要的先發地區謀劃建設跨江大橋、江底隧道等跨江通道，完善航運設施，提高通航等級。有發展需求的地級市還可以通過跨江發展在江兩岸合理布局碼頭，有效調配資源，進一步發揮長江黃金水道的航運作用。第三，有利于提高行政和經濟運行效率。行政區劃是國家根據行政管理的不同層次對管轄區域的劃分，不同行政區劃間具有相對獨立性和穩定性。一方面，縮減地級城市個數能夠有效減少行政開支。另一方面，區劃調整便于理順行政主體間的關系。不合理的行政區劃容易導致不同利益主體之間發生糾紛，人為設置障礙，甚至許多事情最后只能由省有關部門乃至省領導來進行調解，行政成本很大。如果需要協調的事項隸屬同一行政區，則容易解決得多，能明顯提高行政和經濟運行效率。第四，有利于跨江聯動發展和提高城市能級。城市是行政區域的中心，也是區域經濟發展的動力源。跨江發展使得江岸一側的帶動力不僅能輻射沿岸一邊，還可以使發展不足的一側主動接受對江城市發展的帶動，實現橫向、縱深“雙重”輻射。這樣做既促進了后發地區汲取先發地區在管理、技術、制度等方面的先進經驗，提高經濟發展水平，也有效解決了先發地區自身發展空間不足的問題，提高了城市能級。此外，跨江發展還推動了濱江城市的建設，有助于兩岸統一打造濱江景觀、規劃產業布局，提高了城市品位和人民生活質量，在無形中增強了城市的競爭力。第五，有利于加強生態環境建設與保護。環境保護工作存在一定外部性，當長江分割而治時，分屬不同行政區域的地區多半只會從自身利益出發，而忽視江對岸的生態環境建設與保護。想要切實做好兩岸的環保工作，有效的辦法之一就是使一江兩岸同屬一個行政區，這樣便于兩岸建立統一的監管機制，共享環境預警信息，做好環境突發事件的應對處理；便于兩岸建立聯防聯控機制，實行嚴格的源頭保護制度，杜絕存在環境風險的項目落戶；便于兩岸建立統一的利用機制，對長江岸線資源實行科學、有序的開發，注重生態的修復與保護。二皖江示范區通過區劃調整實現跨江發展的成效2011年8月，經國務院批準，撤銷了原地級巢湖市，新設的縣級巢湖市由安徽省直轄，合肥市代管，廬江縣劃歸合肥市管轄。無為縣、和縣的沈巷鎮劃歸蕪湖市管轄。含山縣、和縣（不含沈巷鎮）劃歸馬鞍山市管轄。2012年7月，普濟圩農場劃交銅陵市管理，其所屬區域由樅陽縣、無為縣管轄劃歸銅陵市郊區管轄，這一重大舉措充分尊重了區域經濟發展規律與地區發展實際。蕪湖、馬鞍山、銅陵三市經濟實力較強，有強烈的拓展空間意愿，且適合跨江發展的信息化技術、交通基礎設施等條件日益成熟，城市發展已釋放出需要進行區劃調整的市場“信號”，通過行政區劃調整，市場主體作用進一步發揮，釋放了區域發展潛力，促進了資源在空間上的優化配置和要素自由流動，相關地區跨江發展取得了明顯成效。（一）有效拓展承載空間蕪湖、馬鞍山、銅陵三市的土地面積分別由調整前的3317平方千米、1686平方千米、1113平方千米增加到5988平方千米、4049平方千米、1200平方千米，較好解決了三市土地資源緊缺的問題。和縣、無為縣境內地勢大多平坦開闊，為大片長江沖積平原，正好彌補了蕪湖市、馬鞍山市空間要素的不足。而隨著普濟圩農場的劃轉移交，銅陵市江北地區行政面積擴大了4倍。更為重要的是，三市增加的面積都在長江北岸，與蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市老城區隔江相望，為跨江發展奠定了堅實基礎。同時，行政區劃調整還推動了三市相關園區建設。江北、江南產業集中區劃歸蕪湖市、池州市管轄，進一步破除制約皖江發展軸要素整合的行政藩籬。馬鞍山市合并原金家莊與花山區，成立新的花山區，規劃建設馬鞍山經濟技術開發區鄭蒲港新區，將當涂縣的博望、丹陽、新市3個鎮劃歸博望區管轄，實現了城區更大范圍與南京市對接。蕪湖市則進一步加大對江北產業集中區的支持力度，將鳩江區政府搬遷至沈巷鎮，進一步突出了該鎮東臨長江、與市區一橋相連的重要跨江發展戰略位置。（二）優化生產力布局以行政區劃為切入點的跨江發展除了有效拓展承載空間，更促進了產業互補與整合，優化了產業布局。1.促進了產業的延續發展江北產業集中區沿襲了蕪湖市產業特色，進一步做大做強了汽車產業，爭取奇瑞整車項目正式落地。鄭蒲港新區則發揮背靠合肥、面向南京的區位優勢，依托港口及馬鞍山裝備制造業配套，引進大進大出的重型裝備、兩頭在外的電子信息等產業，打造臨港重工業和物流基地。銅陵市也在充分調研的基礎上，考慮在普濟圩農場的合適區域建設現代工業功能區，延伸該市工業經濟產業鏈，將其建設成為銅陵市銅產品、新型建材等產業發展的又一平臺。2.有效解決了蕪湖市、馬鞍山市老城區缺少新興產業發展空間的問題江北產業集中區現代服務業和高新技術產業發展迅速，總投資300億元的深圳寶能集團項目、總投資150億元的海螺集團新材料及節能裝備項目相繼落戶。鄭蒲港新區極力謀劃依托深水港優勢，布局保稅物流、綜合貿易等現代物流產業，打造安徽江海聯運樞紐中心和現代化新城區。3.促進了產業補充與整合銅陵市歷來以發展工業為主，而普濟圩農場則是以發展農業為主，這樣正好彌補了銅陵市產業發展的不足，通過在普濟圩農場發展精品高效農業，打造一批糧食、蔬菜的亮點品牌，促進了銅陵市現代農業發展。另外，對馬鞍山市而言，江北的和縣是全國無公害蔬菜生產基地、優質糧油生產基地，江南有省、部優的品牌“金菜地”，這樣的調整有利于其發展現代農業。同時，跨江發展還促進了一江兩岸旅游業的有機整合。馬鞍山市依托西梁山、陳橋洲自然資源，蕪湖市發揮鶴毛鄉萬年臺、白茆鎮黑沙洲景區優勢，銅陵市利用陳瑤湖、楓沙湖、竹絲湖、三宮山“三湖一山”山水特色，將江北的自然景觀優勢與江南景觀優勢有機結合起來，有力推動了三市生態休閑旅游業。（三）充分發揮長江資源作用八百里皖江是安徽省重要的資源，沿江港口則是安徽對外交往的重要窗口。通過行政區劃調整，長江資源得到了充分利用，形成了整體聯動的發展態勢。無為縣境內擁有113千米的長江岸線，由于缺乏財力支撐，全縣總利用的岸線僅為6520米，占岸線總長的5.77%。該縣巨大的岸線開發利用空間，正好突破了蕪湖長江岸線資源短缺，嚴重制約有關產業發展的瓶頸。馬鞍山市的情況也與之類似，和縣境內大片未開發的沿江岸線，為該市發展提供了廣闊的空間。有安徽“北侖港”之稱的鄭蒲港，是長江黃金水道最后一個深水港，擁有深水岸線24.5千米，港口建成后可以停靠萬噸級輪船，輻射半徑500千米范圍內的20多個地級市。而和縣、無為縣也獲得了蕪湖市、馬鞍山市在岸線管理和設施建設等方面的支持，實現了岸線資源有效開發利用，推動了兩縣的經濟發展。（四）深化區域聯動發展兩岸聯動是跨江發展的題中之義。區劃調整綜合平衡了蕪馬銅“有錢無地”和巢湖、普濟圩“有地無錢”的矛盾，使北岸能夠更好地在基礎設施、產業發展、岸線資源的開發管理等方面接受南岸的支持。蕪湖市專門出臺了《關于加快建設江北、推進跨江發展的意見》，提出設立跨江發展專項資金，支持江北重點項目建設，鳩江區已安排專項資金3.5億元用于江北改造市政道路、公交首末站等建設項目。馬鞍山市按照“港城一體、產城一體、城鄉一體”的思路打造江北主城區、蕪馬同城的江北新城區，并在項目資金補貼和融資擔保等方面支持和縣境內鄭蒲港新區發展。馬鞍山慈湖高新區還與和縣開展合作共建，成立慈湖·和縣烏江產業園，共同開發建設，進一步推動了和縣經濟發展。此外，蕪馬同城化進一步深化。2012年6月，蕪湖與馬鞍山建立了蕪馬同城化建設與發展工作推進機制，每半年召開一次聯席會議，每季度相關部門對接一次，共同建設蕪馬合作共建園區，著力打造安徽發展“雙核”之一的蕪馬都市圈。九華山機場、北沿江高速、馬鞍山長江大橋、京福高鐵、寧安城際鐵路、蕪申運河、鄭蒲港、池州港等一批橫跨南北、連接東西的重大項目，也為蕪馬、銅池一體化發展提供了強有力的硬件支撐。從省外聯動發展看，巢湖的拆分使馬鞍山市實現了更大范圍與南京市對接。特別是博望區緊鄰南京祿口機場、空港新城，再加上馬鞍山長江大橋接線工程貫通后，東接寧高高速、寧杭高速，交通十分便捷，可以更好地承接南京乃至東部地區的產業轉移。馬鞍山市鄭蒲港新區建設還被列入長三角合作與發展工作計劃。三推進皖江全線跨江發展的對策與建議撤銷地級巢湖市后，安徽省轄市減少了1個，但是從全國范圍來看，也僅少于廣東省、四川省、山東省、河南省，仍居于“高位”，與云南省并列第5位。所以，安徽依然存在行政區劃規模較小帶來的問題。同時，城市的發展總是要經歷極化發展、輻射發展、成熟發展三階段，因此，總體考慮，可以按照“緊貼實際、分類實施、大膽探索、科學發展”的原則，分類、分階段穩步推進皖江跨江發展，實現先富地區有效擴張帶動其他地區，最終推動安徽整體經濟實力提升。（一）繼續深化蕪馬銅跨江發展跨江發展是個長久性、持續性的事情，不能一蹴而就，需要進一步深入推進。一方面要重視規劃編制，蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市要根據當前生產力發展的需要，就江北發展事宜開展調研，摸清江北地區的發展條件和要素稟賦，并從各市市域范圍全局出發，前瞻性、系統性、科學性地從沿江兩岸的產業發展、交通建設、岸線開發利用、生態環境保護等方面對總體規劃和各專項規劃進行重新編制或適當調整。特別要注意做好與其他相關規劃的有序銜接。另一方面要加強蕪馬一體化建設，遵循市場經濟規律，突破行政區劃的限制，在做好各自跨江發展的同時，加強兩市江北岸的協調發展，引導生產要素跨區域合理流動，共同推進一江兩岸合作發展。（二）適時推進安慶市、池州市跨江發展盡管安慶市和池州市在經濟發展上與蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市還存在一定差距，但也要重視跨江發展。兩市可以先在產業發展、環境保護、基礎設施建設等方面加強跨江合作，有針對性地鼓勵東至與樅陽參照江陰—靖江的做法，成立跨江發展協調機構，共建合作園區。待各方面條件成熟后，再通過將安慶市江北的某地區與池州市江南的某地區進行交換，或其他更為可行、完善的行政區劃調整方案，使得兩市同時實現跨江發展。（三）謀劃打造跨江環湖產業帶產業是經濟發展的支撐。早在安徽省“十一五”規劃綱要中就提出，著力加快沿江城市群建設，推動沿江城市跨江合作和聯動發展，盡快形成以長江及重要交通干線為主軸、以先進制造業為主導的產業密集帶和城市群，在實現奮力崛起中發揮脊梁作用。因此，要重點打造跨江環湖產業帶，按照“適宜開發、集約開發、協調開發、保護自然”的理念，加快釋放行政區劃調整