垃圾處理的公眾參與:程序正義和技術正義

一公民對垃圾處理的覺醒和參與1994年，北京市政府在世界銀行的幫助下，開始了正規垃圾填埋場的建設。1999年，北京宣武區的建功南里作為“綠色社區”，開始進行垃圾分類的實踐，從此這個社區成為外國元首和媒體經常瀏覽之地，雖然這個社區并未真正堅持做垃圾分類。2002年，北京市宣布在250個社區推行垃圾分類[1]；后來又宣布在2000多個社區推行垃圾分類；同時，政府保證在奧運會前實現垃圾分類率50%以上。[2]全國范圍來看，主管垃圾處理設施的建設部，于2000年6月確定了北京、上海、深圳、廣州、杭州、南京、廈門和桂林等8個城市作為生活垃圾分類收集試點城市；2009年，又在三個城市推進垃圾計量收費試點。[3]2000年之后，快速增長的垃圾量使得垃圾填埋的局限性與環境影響愈發明顯，因此，垃圾焚燒開始成為“下一代先進技術”而備受推崇。推進的辦法大體有兩個，一是以小土爐的方式在各地陸續星星點火，同時把要關停的小火電“技術改造”為“垃圾發電”，而2003年的SARS事件更是給了小土爐以快速上馬的最佳理由；二是大型項目往往采用“BOT”的方式，各類社會資本以慈善和公益的面目，慷慨幫助各地市政府解決垃圾困擾，無論是技術、資金還是管理，都不需要政府的垃圾管理者費心。公眾開始對垃圾焚燒廠警覺是在2006年左右。這一年，北京六里屯附近居民聽說身邊的垃圾填埋場要建成一個垃圾焚燒廠，這一消息讓周邊小區的居民們坐臥不安，而部分專家的“見義勇為”給了居民極大的信心。2007年，南京天井洼附近居民發現，由上海環境投資集團建設的江北垃圾焚燒廠準備在填埋場邊建設。南京有關部門就天井洼垃圾填埋場擴建垃圾焚燒廠的事宜舉行了聽證會。2008年，北京高安屯附近的居民發現，每天撲鼻而來的惡臭是垃圾填埋場導致，而這個垃圾填埋場的“勢力范圍”內，北京第一座大型垃圾焚燒廠已經竣工并試點火運行。高安屯的居民對垃圾填埋場的臭味擾民、垃圾焚燒廠的排放污染提出了抗議。同時，北京阿蘇衛附近的居民聽說北京的四大垃圾處理園區中，阿蘇衛名列其間，并且準備建設一座垃圾焚燒廠。2008年，上海江橋附近居民發現，運行了很長一段時間的大型垃圾焚燒廠要開始擴建，日焚燒垃圾的量要達到3700噸左右；他們很是焦急，開始到處打探消息，尋求援助。2009年，武漢盤龍小區的居民開始傳播一條“正道消息”，他們的身邊馬上要建一座垃圾焚燒廠。2009年，廣州的番禺區居民對要建設的垃圾焚燒廠提出了持續的抗議，討論垃圾焚燒廠的選址問題。廣州太和鎮李坑村的居民對旁邊的垃圾焚燒廠要建二期提出了抗議，同時媒體報道大量居民自垃圾焚燒廠一期運行后患上癌癥。李坑的居民也到處奔走，想要公眾幫助他們除去心頭的烏云。2009年，江蘇吳江平望鎮的居民聽說旁邊的垃圾焚燒廠要點火，他們才意識到原本沒意識到的事件已經發生。由此，公眾參與垃圾議題的討論，在2009年進入了高潮，廣東民眾持續的點火終于引來了轟動全國的聲響，此前預熱的得到了升溫，此前冷寂的得到了光照，此前被掩蓋的一一被揭開，此前被忽視的一一被盯梢。也許這就是垃圾處理問題2009年在公眾參與方面具有標志性意義的原因所在。二在官員決策權與民意決策權之間城市垃圾議題首先是對垃圾的天然管理者最執著的考驗。執政黨天然的正確性和唯一性讓中國所有的官員都產生一個共同的心理，那就是他們有權利代表任何公眾進行決策。幾十年來，整個中國大地一直在執行這樣的一種類似“權利信托”機制，人民把自身命運的決定權毫無保留地信托、移交給黨和政府。每一個人都相信政府，每一個政府成員也相信自己是在為公共利益獻身。但是，近年來圍繞垃圾處理和垃圾焚燒廠問題爆發的爭端，使公眾看到了各自不同的利益。公眾開始自發地尋求解決問題之道。幾乎所有人的維權之路都是同樣的：到權力部門上訪。按照行政職能劃分，住房與城鄉建設部負責中國的垃圾處理場和污水處理廠的管理。環境保護部有權對“末端排放”進行監督，對“建設項目”進行環境影響評價，甚至有權對“規劃項目”進行環境影響評價，還有權“公開環境信息”。國家信訪局負責接待全國所有的來信來訪者，并把他們的訴求轉交到各相應的部門，比如來自上海的要求，轉回上海市政府，要求他們妥善處理。到國家發展和改革委員會上訪，因為他們相信許多項目是由發改委批準的；甚至到中紀委，因為他們懷疑有許多項目涉嫌貪污腐敗。然而，官員們對公眾這些強烈而“非理性”的做法并不理解。北京市1994年開始正式以“無害化”方式填埋垃圾之后，垃圾管理部門曾經有很長的一段時間松了一口氣，覺得垃圾圍城的危機已經化解。1999年，當北京比較成規模地建設好了阿蘇衛、高安屯、六里屯、安定、南宮、焦家坡、馬家樓、小武基等垃圾處理設施之后，這種讓人松一口氣的感覺更是強烈。然而，所有的人都沒料到兩點，一是北京的城市規模擴張太快，以至于垃圾日產量遠超當年的預計和規劃；二是城市擴張導致城鄉結合部成為新型知識分子們聚集的地方，他們有能力和意愿起來“抗爭一兩次”。所有希望參與“垃圾決策討論”的公眾所要求的基本是兩條，一是“科學選址”，能否讓公眾參與討論的過程？二是“慎重決策”，焚燒是不是處理垃圾的最好方式？確實有不少公眾真的“參與”了。六里屯周邊的居民參加過北京海淀區舉辦的“專家座談會”，高安屯周邊的居民參加過朝陽區政府的“新聞發布會”，南京江北和上海江橋的居民參加過“聽證會”，廣州的番禺居民還可能要參加“全民公決會”。然而他們似乎不滿足，因為無論哪一個會議都沒有充分聽取他們的意見，都沒有讓他們快意表達。所有的過程仍舊是由政府主導，所有的異議都得等待政府的裁決，所有的利益集團都躲在政府的身后。如果我們用“程序正義”的理論去圈套各地發生的諸多的“垃圾事件”，我們會進行一次小心的反思：假如所有的信息從一開始都是透明的，假如所有的決策都是鼓勵公眾智慧參與的，假如所有的主導都是由公眾來完成的——政府只是作為服務平臺和支撐平臺，那么，也許因為垃圾問題所產生的社會憤怒和決策拖延，其“峰谷落差”肯定會平緩得多。三專家的尷尬與錯位城市垃圾焚燒之爭也把專家放入了蒸籠或者烤箱中。2009年，是所有涉及垃圾知識的“知識分子”頗為難熬的一年，因為他們發現，在公眾完全有能力自我科普的時代，向公眾打“技術官腔”已經沒有了可能，說了任何一句不公正的話都可能遭到公眾不留情面的語言追殺；想“可持續”地被私利迷惑或者向利益折腰也很艱難。一些因為研究和掌握焚燒技術而把自己燒得有些狂熱的人，遭受了公眾毫無情面的懷疑。中國過去把知識也當成公共權力的一部分，專家像官員一樣壟斷著國家的知識系統，所有未被批準進入系統的人要么是非法的要么是無知的。因此，公眾很容易輕信專家，這種現象與把所有的公眾管理權力全部委托給政府如出一轍。著名垃圾專家王維平，已經從北京市容市政管理委員會退休了。2009年8月，他對“垃圾專家”提出了三個標準：第一個標準是參與過垃圾處理廠的建設、科研、環評、設計、施工、監理，你們干過這個；第二個條件就是參與過垃圾的收集、運輸、轉運、處理、管理的工作，管過這個事兒；第三個，就是參與國家有關方面的法律法規、技術標準的制定，包括規劃。“否則我們業內不太認同這個專家。”按照這樣的標準，中國環境科學研究院退休研究員趙章元根本就算不上專家。趙章元認為王維平等“內部人士”私自設定的標準有些荒唐，他們把垃圾處理當成了純粹的“處理垃圾技術”的概念。趙章元說：“垃圾填埋場產生的滲濾液問題，需要不需要環保專家對其進行研究？垃圾焚燒所產生的各種致癌物排放問題，需要不需要環保專家、環境與健康專家、流行病學專家來對其進行研究？王維平這樣說太武斷。”中國科學院生態環境研究中心二英研究室主任鄭明輝被視為二英專家，他是廣東番禺負責向民眾解釋垃圾焚燒廠危險可控的四位專家之一，他的出場很可能給自己帶來嚴重的聲譽危機。2009年8月10日，他到中國色譜網談“持久性有機污染物”時，談到了二英。人們一般認為二英來源于廢棄物焚燒，實際上，包括二英在內的無意產生的持久性有機污染物的來源相當復雜。二英的來源非常廣泛，它可以來源于化工產品的生產，比如過去在生產五氯酚的時候就帶有二英的雜質，而且不可避免；其他來源還包括鋼鐵冶煉、再生有色金屬生產的工業過程中煙氣、灰渣排放。此外，以前大部分造紙企業對紙漿漂白時都采用氯氣漂白，在這個過程中就有可能產生二英，所以現在國際上造紙行業推薦采用無氯漂白工藝，并且造紙業現在都制定了二英檢測標準，并已開始實施。[4]《廣州日報》10月31日這樣報道鄭明輝的觀點：鄭明輝研究二英已經有15年時間，他說：“二英是老虎不是妖怪，可以傷人但也可以控制。人類接觸二英通過的是食物，而不是空氣。”鄭明輝說，目前對二英的風險控制標準是相對超前的標準——0.1納克毒性當量/立方米，如果垃圾焚燒處理達到這個排放標準，那么是可以接受的，二英“零排放”既不現實也無意義。[5]同樣，清華大學教授聶永豐與王維平一樣，經常被人懷疑卷入了某些利益集團。王維平在日本留學的不少同學，在垃圾焚燒方面很有身手，而聶永豐派系的不少學者，有不少垃圾焚燒方面的技術專利。趙章元在博客上發表文章，稱“必須識破垃圾焚燒利益集團的挑動作用”。北京一些焚燒技術支持者和項目承擔者，明知垃圾焚燒對民眾健康的危害性，也不把主要精力放在垃圾焚燒污染排放控制研究方面，而是在搞拉幫結伙，多次錯誤估計環境形勢，誤導群眾。他們近期在清華大學舉辦的第七屆固廢沙龍上，再次散布民眾“無知”、是“阻力”，不僅攻擊媒體的宣傳報道是“無序”的、“獵奇”的，是在“向頑疾的方向走”，而且還有意鼓動、“建議”政府部門要“排除干擾”，“局部利益服從整體利益”，對民眾要采取“強制和高壓的法律約束和權威”，甚至提出“寧可搬遷居民區，也不一定要搬遷垃圾處理場”等謬論。他們到全國各地去游說，這明顯是在挑動群眾斗群眾。如他們近日到南京去做同樣演講煽動后不幾天，隨之就在南京發生了一場嚴重的“5.14”武斗流血事件。這是我國垃圾污染維權史上首次出現的惡性事件。如果繼續下去，必然會造成我國社會的不安定。他們并不代表國家的利益，而只是一個垃圾焚燒利益集團的典型代表。他們是在干擾國家政策的制訂，是黑高參，廣大民眾務必排除其干擾。[6]在公眾“垃圾運動”中，一些專家成了較有人情味的“技術明星”，有些則成為不可理喻的“技術狂人”。他們一心想把公眾重新教育成聽技術話的良民，強調公眾對垃圾發電的后果存在過多的誤解，竭盡全力要把“公眾的誤解”從信任崩潰的懸崖上硬拽回來。銷售、運營垃圾焚燒爐的企業也頻繁發動進攻，宣稱深圳寶安區的垃圾焚燒廠“運營十多年來沒有任何排放”；宣稱廣州李坑的死亡人數“符合正常水平”；宣稱北京高安屯金州安潔垃圾焚燒廠“控制能力超過歐洲標準”。事實上，致力于垃圾綜合處理的廠商，像廣東分立得公司、北京洲際環發公司、桑德環保集團在垃圾處理方面都遭遇這樣那樣的發展困境，桑德環保集團在北京阿蘇衛建設的一條垃圾綜合處理設施，幾年來一直無法正常運營。四環保組織的角色尚待厘清垃圾焚燒的光亮同樣也把環保組織的角色和能力“公示”了出來。環保組織關注垃圾問題可上溯到1996年，或者更早，1994年自然之友成立初期，中國民間環保組織除了介入一些重大環境問題外，在城市中的活動多以環境教育為主。1996年，北京地球村成立時，立志要推進中國的垃圾分類事業，但這些項目的視角一直是“公眾教育”和“公眾倡導”，并未產生當初預期的實際成效。同樣的思路也在自然景象協會得到了表現。2009年，他們把大量精力用在了“搖滾音樂節”的垃圾分類倡導上，認為用時尚環保、隨手環保的概念推進垃圾分類意識會很有意義。2006年，當北京六里屯垃圾填埋場周邊居民抱著求助的心態找到自然之友時，自然之友當時對這一需求準備充足，于是把有關資料轉給相關媒體。2009年初，自然之友決定將垃圾問題作為最為關注的環境問題之一，成立了專門的工作團隊。事實上，用“針對現實垃圾問題”的眼光來看，目前國內還沒有一家民間環保組織是完全稱職的，包括在知識儲備、項目積累、法律援助、媒體協調等各方面。但是，已經開始起步。公眾的環境參與已經到了這一步：他們似乎不再需要別人來教他們怎么做。如果環保組織仍舊止步于公眾倡導，顯然是落后于形勢的。遭遇垃圾危機的小區公眾發現，最終的改變還是要靠他們自己。北京高安屯居民趙蕾夜探高安屯垃圾場后，寫了7000多字的垃圾場探訪記，成了“公民環境記者”；她直接把高安屯垃圾填埋場和金州安潔焚燒廠告上法庭，“以身試法”，做了一回“公民法律專家”。而阿蘇衛要建焚燒廠的消息傳出后，居住在附近的居民成立了“奧北小組”，他們收集全世界各地的垃圾焚燒資料，并到處傳講，成了公民環保專家。2009年11月，廣州李坑村大量居民患上癌癥的消息傳出后，幾位廣州居民自發地組成了公民采訪團，對李坑村進行了比記者還要翔實深入的調查，并撰寫了調查報告，“公示”在網上，任人評說。上海、南京的市民幾乎在一夜之間成為公民環保專家，他們對垃圾分類知識、二英知識、中國的環保專家系統的挖掘能力，超出了所有人的想象；他們自己出資聘請律師，要求住房與城鄉建設部、環境保護部對已經有的決策進行行政復議。可以說，正是這些“受害者”或者“潛在受害者”幾乎在孤立無援的情況下，通過舍命般的付出，才稍微影響了中國垃圾決策的走向。中國的環保希望，在于公眾本身。2009年12月20日，廣州番禺區委書記譚應華應麗江花園業主代表邀請，與小區居民面對面交流。來自華南