基層政府防災減災工作研究以四川汶川縣映秀鎮為例

一引言由于地域的遼闊及其復雜的氣候和地理條件，國內外普遍認為中國是當今世界災害發生頻率最高的國家之一。誠然，有些自然災害不可避免，但實踐發現，防災減災工作做得越充分，當面對自然災害時，人們所遭受的風險損失也就越小。從政府提供的公共服務類型看，防災、減災、救災也正是政府應該為民眾提供的基本公共產品之一（張平軍，2011）。特別是在中國目前以政府為主導的環境下，政府在災害管理工作中的職能是不可取代的。而在政府體系中，地方基層政府是應對自然災害的直接承擔者，這就對地方政府在應對自然災害過程中的管理功能或職能提出很高的要求（李聰聰，2013）。本章系統研究了2008年汶川“5·12”特大地震震中四川省汶川縣映秀鎮的人民政府自該地震以來的防災減災工作實踐經驗。在“5·12”地震之后，映秀鎮政府在防范、治理如泥石流、滑坡、山體崩塌等地震次生災害方面大大增加了投入力度。本章針對映秀鎮政府所開展的防災減災工作進行梳理、總結，并在此基礎上探討映秀鎮防災減災工作面臨的挑戰，進而就加強中國基層政府災害管理能力建設提出相應的政策建議。二映秀鎮簡介2008年5月12日，四川省阿壩州汶川縣發生里氏8.0級地震，造成69227人死亡，374643人受傷，18379人失蹤，還有500萬人無家可歸。這次地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震災害（國家減災委，2015），給我國帶來巨大的災難和難以彌補的損失。映秀鎮作為汶川大地震的震中，受災極為嚴重。9000名村民在地震中身亡，占震前村民總數的3/4。面對地震災害，各級政府在黨中央的堅強領導下，從搜救被埋人員到醫療救護、衛生防疫，從重建住房、安置災民，重建學校、恢復教育，到為災區民眾提供政策和資金支持、恢復生計，從生活安排到情感關懷、心理撫慰，實施了很多及時有效的災后恢復重建工作。2008年“5·12”地震之后，映秀鎮經歷了兩年的災后恢復和重建，居民于2010年末搬回重建的新鎮。然而，“5·12”特大地震使映秀鎮的地質環境遭受了極大的破壞，地震誘發大量次生地質災害，包括山體崩塌、滑坡、泥石流等。特別是2010年的“8·14”和2013年的“7·10”特大泥石流的發生，使映秀鎮的地質災害防治工作變得非常嚴峻。近年來，隨著防災、減災、災后恢復和重建經驗的逐步積累，映秀鎮政府的自然災害應急管理工作摒棄了“重救輕防”的落后理念，加強了對突發自然災害的排查和預防意識。三研究方法本研究主要采用定性研究方法。具體的調研技巧包括以下幾個方面。（1）文獻研究：搜集該地區多年來政府在自然災害突發事件中的舉措的相關文獻、政策和報道，縱向和橫向分析政府的災害管理行為。（2）實地觀察：深入群眾，有針對性地應用問卷調查或小組訪談，了解當地的環境與民生，以及調查對象對政府應對災害行為的感受、看法。（3）深度訪談：對映秀鎮各級黨政機構、各部門領導及相關工作人員做一對一的深入訪談，了解當地政府應對自然災害的能力和管理水平，以及基層干部在災害管理工作中遇到的問題和困惑。數據收集完成后，在定性數據分析軟件NVivo的輔助下對所有收集到的數據（文獻、觀察筆記、轉錄后的訪談材料）進行了深入細致的內容分析（ContentAnalysis）。四映秀鎮政府自然災害應急管理工作現狀（一）編制因地制宜、操作性強的應急預案從2012年開始，每年汛期（5～10月）來臨前1個月，映秀鎮人民政府都會同時印發兩份預案：《映秀鎮地質災害防御和防汛工作預案》（以下簡稱《工作預案》）和《映秀鎮地質災害防御和防汛搶險應急預案》（以下簡稱《應急預案》）。其中，《工作預案》是依據國務院《地質災害防治條例》《國家突發地質災害應急預案》，省、州有關規定和《汶川縣人民政府突發公共事件總體應急預案》制定的。該預案的使用僅限于映秀鎮范圍內，適用的地質災害包括自然因素或人為活動引發的危害人民生命財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等。《工作預案》中清楚地列明了映秀鎮地質災害防治區域和防治重點，其中防治重點具體到每個村的地質災害隱患點和隱患類型；另外，根據各隱患點制定的避險路線也在《工作預案》中有具體說明。《工作預案》是對全鎮本年度防御和防汛工作的綜合性指導文件，《應急預案》則更加具體地說明了地質災害防御和防汛搶險工作措施。《應急預案》的編制是為了確保映秀鎮地質災害防御及防汛救災工作有序、順利的進行，做到大災面前臨危不亂，保障人民群眾的生命和財產安全。這不僅是基層政府制定翔實、有效的災害應急預案的基礎，也是上級政府部門了解當地災害應急能力并及時給予相應支持的關鍵因素。例如，汶川縣民政局會根據鎮政府遞交的物資報表把短缺的物資發到鎮上。此外，根據鎮政府印發的《工作預案》和《應急預案》，映秀鎮下屬的7個村和1個社區也制定了相應的應急預案。這一預案是專門針對各村（社區）所在地的災害隱患，因地制宜地建立的，僅適用于該村（社區）。預案中一般包括的信息有：①應急領導小組名單，其中組長和副組長大多由村支部書記或村主任擔任，小組成員包括各村組組長、村會計、民兵連長等；②應急領導小組的分工，落實責任；③當地各災害隱患點的位置、監測員及其聯系電話；④預警信號方式；⑤撤離路線；⑥善后工作。（二）建立健全領導機構，落實責任制在2008年“5·12”地震之后，映秀鎮成立了防汛救災工作指揮部，指揮長、副指揮長和執行指揮長分別由鎮黨委書記、副書記、鎮長和副鎮長擔任，統一指揮全鎮的防汛救災工作。指揮部的成員包括鎮政府各級、各部門領導，鎮機關事業單位負責人，以及全鎮各村兩委會主要負責人，如村主任、書記等。指揮部下設辦公室，簡稱防汛辦。一旦險情發生，就由防汛辦第一時間聯系各部門，如交警隊、派出所、消防隊和衛生院等單位，大家協調配合。映秀鎮還成立了地質災害救災領導小組，組長是鎮黨委書記，副組長是鎮政府各級主要領導，國土辦、民政辦共八人，小組成員包括派出所、交警隊、鎮衛生院、映秀電信、供電所負責人，以及各村委會主任。各駐村工作組成員及各村村民委員會主任所負責的工作有：信息傳遞，防汛搶險救災數據統計上報；組織災情會商，做好上級支援部門的協調工作；受災農戶生活緊急救濟安排；配合公安部門加強治安保衛，保持社會穩定，組織疏散人員并轉移至安全地點；完成組長、副組長交辦的其他各項任務。（三）建立強有力的搶險救災隊伍映秀鎮政府設立了八個應急小組，分別為：信息收集宣傳報道組、搶險救災處置組、社會治安穩控組、交通保暢組、醫療救護組、后勤物資保障組、車輛調配應急小組和督導檢查組。各組協調配合，共同應對危機。《應急預案》對每個小組的職責、應急措施、組長聯系方式和小組內各組員責任分配都有詳細的說明，切實做到各司其職，各負其責。此外，為有效預防和應對各類地質災害，映秀鎮還組織了一支地質災害防御和防汛搶險救災隊伍，成員為鎮黨委、政府武裝部組織指揮的8個民兵連的共80名基干民兵。民兵隊一般由各村18～35歲的男性村民自愿報名參加。平時民兵隊會定期接受鎮政府組織的培訓，豐富他們的搶險救災知識和提高他們的能力。“5·12”地震以來，民兵隊已然成為映秀鎮及其所轄各村的中堅力量。比如，2013年“7·10”特大泥石流發生后，張家坪村民兵隊的10名隊員負責轉移村民，在機械設備無法參與救援的情況下，民兵隊員挨家挨戶排查村民，并用肩背或抬的方式將老弱病殘或因災受傷的村民轉移至安全地點。待全部村民被安全轉移后，民兵隊聯合本村30名青年志愿者擔負起了保障村民房屋、財產安全和清理淤泥的重任。圖8-1“7·10”特大泥石流發生后，由基干民兵組成、各村民兵連長指揮帶隊的映秀鎮搶險應急分隊迅速反應，立即投入緊張的搶險救援工作中，包括查看險情、轉移受傷人員、運送物資等（四）積極發動群眾，建立“群測群防、群專結合”的災情監測和預警體系映秀鎮防汛減災工作的指導思想是“群測群防、群專結合”，其核心理念是動員廣大群眾積極投身地質災害防治工作中，提高防災能力。這一指導思想主要體現在地質災害隱患點的排查、災情監測、逃生路線的制定和地災專業知識培訓工作中。1.地災隱患點排查“5·12”地震之后，專業地勘部門排查了整個映秀鎮的災害隱患點共60個，并對這些隱患點進行命名和定性，比如泥石流或崩塌等。之后每年在汛期之前和汛期過程當中（汛期一般從5月份開始，10月份結束），縣國土局都會委托專業的勘測單位對映秀鎮的隱患點進行2～3次排查。2.災情監測每年汛期，政府安排監測員負責對每個隱患點隨時進行監測。監測員一般為各村村委會成員，如村主任或書記，他們跟普通群眾一樣，沒有很多地災專業知識，但他們具有豐富的生活經驗，對當地地質情況也比較了解。3.制定逃生路線2013年，鎮政府組織各村村委根據自己的地災隱患點制定了逃生路線。鼓勵村委聯動村民自己制定逃生路線，主要是考慮到他們比較熟悉自己所在村子周邊的地形，更容易找到適合村民的逃生路線和避險地點。各村將制定好的逃生方案上報后，鎮政府負責人會進行實地勘察，對方案進行審核后方可通過。4.監測員培訓映秀鎮政府每年會請汶川縣國土局的專家給各村的監測員進行一次專業知識培訓，培訓的內容主要是關于幾個比較典型的地質災害（泥石流、崩塌、滑坡、不穩定斜坡）的形成條件，如何防治，預防措施等。一次培訓一般是一個上午，兩三個小時。接受培訓的監測員在“5·12”之前都沒有做過防災減災的工作，也沒有專業背景，但經過這幾年的工作和學習，對一些基本的地災知識和防災方法有了更多的了解。5.災害預警系統映秀鎮屬于“5·12”汶川大地震的重災區，所以黨和政府都非常重視映秀鎮災害預警系統的建立和完善。2010年“8·14”泥石流過后不久，成都市人防辦就在映秀鎮安裝了防空報警器。它屬于軍用防空警報系統，聲音傳遞距離相比于其他報警系統要遠很多。目前這一報警器有專人維護，雨季會安排兩名值班人員保障報警系統的正常運行。到了汛期，氣象局為各鄉鎮政府提供氣象信息，每當發現雨量過大，縣國土局、水利局和氣象局就要通知鎮上做好準備。映秀鎮國土員負責通知各村監測員加強巡查和監測。每年汛期，鎮政府會給各村每位監測員配備對講機。在一般情況下，當災害發生時，普通的電話或網絡信號會受到極大的干擾，無法正常使用。此時，在不需要任何網絡支持的情況下就可以通話的對講機保障了監測員與上級部門之間，以及監測員與監測員之間及時、有效的溝通。另外，映秀鎮各村還備有手搖式報警器和擴音喇叭。自然災害發生后，村委還會使用敲銅鑼的方式提醒村民注意快速撤離，因為銅鑼的聲音傳得很遠，百米外都能聽到，而其他高科技的設備，比如手搖報警器，聲音傳播范圍太有限。6.群眾性的宣傳教育和演練每年汛期開始之前，映秀鎮國土員負責給各村村委和村民發放“兩卡一表”，即明白卡、避險卡和預案表。其中，明白卡和避險卡主要發放給受到災害威脅的村民，告知他們危機將要發生或已經發生時，他們應該如何辨別預警信號、跟誰聯系、如何轉移等。受威脅村民的信息由各村監測員即村委會提供，他們負責統計和判斷各自村上的隱患點會威脅到多少戶，共有多少人。另外，鎮政府和村委每年都會在汛期之前組織村民進行逃生演練，提高他們的防災避險意識和能力。演練包括逃跑路線，給村民的信號（聽到哪個信號要跑），安排高音喇叭，通知災民撤離。通過近幾年的宣傳和演練，村民的防災避險意識有了顯著提高。筆者通過對映秀鎮一個泥石流易發村進行走訪和問卷調查后發現，該村73%的村民表示他們清楚地知道一些泥石流發生前的預兆，95%的村民清楚地知道該村哪些地方容易發生泥石流，68%的村民知道在泥石流發生時應該如何避險。圖8-22014年5月，映秀鎮各村依照縣委、縣政府要求，在村委會的組織下，陸續舉行了汛期地質災害避災演練。演練者包括村民、地質災害隱患點監測員、民兵隊長以及駐村干部等（五）建設泥石流治理和防御工程，修建抗震建筑設施自“5·12”地震發生以來，映秀鎮政府在上級部門的領導下，針對地震次生災害，如泥石流、滑坡、崩塌等，開展了不同規模的治理和防御基礎工程建設。例如，從2010年“8·14”泥石流之后，四川省人民政府國土資源廳先后在映秀鎮范圍內實施了四次大型泥石流治理工程項目，分別為紅椿溝、燒房溝、牛圈溝、張家坪泥石流治理工程。此外，從2009年開始，汶川縣人民政府國土資源局也負責在映秀鎮各村陸續修建了十幾處擋土墻、主動防護網、被動防護網等地質災害防御工程。映秀鎮重建的各種不同功能的建筑設施采用了多樣的抗震技術。比如，映秀鎮人民政府綜合服務中心采用了框架結構加消能減震技術的柔性抗震結構設計。張家坪村安置房、映秀農貿市場均采用了蓋板加強型梁柱節點連接技術，利用鋼梁良好的塑形性能來耗散地震能量。映秀中心衛生院的防震設計中采用了鋼筋混凝土結構和橡膠隔震支座。映秀小學的抗震烈度為十級，其使用的抗震新技術包括建筑隔震橡膠支座基礎隔震技術、雙跨框架抗震體系、輕鋼龍骨墻體，其抗震設防類別為重點設防類（乙類）。映秀全鎮抗震設防烈度為八級。從研究中我們發現，映秀鎮的居民對自家住房的抗震能力很有信心，所以他們并不害怕地震。然而，他們對泥石流十分擔心，因為他們認為汶川地震使映秀鎮周邊的山體變得松垮，每年的汛期都有可能發生泥石流。映秀鎮政府也把防災減災的工作重點放到了泥石流、滑坡、崩塌等地質災害的防御上。政府制定的應急預案是針對泥石流，而不是地震的。映秀鎮政府是否應該以及如何關注可能的地震災害，以至于開展更多的地震防御工作，是值得進一步探討的。圖8-32014年初修建的張家坪泥石流地災治理攔擋壩可以有效地攔住被沖刷下來的泥水和石塊圖8-42014年3月在映秀鎮張家坪村修建的擋土墻可以有效地預防降雨引起的小型滑坡和落石（六）集中安置災民，發放救災物資，滿足不同人群的需要災害發生后的應急階段，給災民提供救災物資，滿足他們最基本的生活需求，是基層政府義不容辭的責任。除了保障物資數量充足，映秀鎮災害應急指揮部在準備和分發救災物資的時候還考慮到了不同群體的特殊需求。比如，為嬰兒提供尿不濕、牛奶或稀飯；為婦女提供衛生用品；為老年人和兒童提供雞蛋，補充營養；孕婦和殘疾人也會得到衛生院的特殊照顧。這種物資發放模式不僅有效緩解了緊急情況下應急物資不足或不能及時到位的壓力，還在一定程度上降低了受災群眾，特別是老弱病殘等弱勢群體因災受傷、患病或營養不良情況的發生。五映秀鎮政府在自然災害應急管理中面臨的挑戰映秀鎮政府的自然災害應急管理工作摒棄了常見的“重救輕防”的落后理念，加強了對突發危機事件的排查和預防工作。盡管如此，通過系統的研究，筆者發現這其中依然存在一些問題，有待解決。（一）基層政府體制內缺乏專業的災害監測和危機應對人員映秀鎮政府積極成立防汛救災工作指揮部、辦公室和地質災害救災領導小組，并在各村（社區）成立災害應急小組，但這一體制內尚缺乏專業的工作人員。負責執行日常防汛減災工作的人員在“5·12”地震之后才開始接觸這方面的工作，也沒有相關的專業學習背景。各村（社區）的應急小組成員都是普通民眾，雖然跟外來人相比，他們對當地的地貌、地形更加了解，但在專業知識上如地質分析和地災監測還是相當缺乏的。雖然有縣國土局等上級部門的監督、支持和培訓，經過幾年的工作，基層政府的工作人員已經積累了一些經驗，并掌握了一些基本的知識和方法，但他們仍處于邊工作邊學習的狀態。這一問題直接導致基層政府災害管理方法和防災技術的落后。這就要求基層政府重視對災害管理相關工作人員的教育或培訓，或是選拔有相關專業背景的人員從事災害管理工作。（二）對地災監測員的安全保障水平尚待提升各村（社區）的地災監測員可以說是映秀鎮整個災害應急管理系統中最基層的工作人員，也是最重要的組成部分。在非緊急情況下，他們要負責統籌全村（社區）的災害應急工作，并定期對自己負責的災害隱患點進行排查。每個月幾百元的補助雖然不多，但在調查中筆者發現，監測員對自己的工作都非常認真負責，他們認為這份工作關系到父老鄉親的生命安全，絕對不能馬虎。“7·10”特大泥石流發生時，就有村干部為了快速轉移其他村民無暇照顧自己的家人，致使家人受傷。在這種情況下，基層干部有可能出現心理問題，比如恐慌、抑郁、焦慮、失眠甚至行為失調（Wangetal.，2013）。甚至在自然災害發生之前，比如在映秀鎮的汛期時，基層干部也很有可能出現恐慌和失眠的情況，主要是因為他們肩負的責任太重，一點小疏忽都可能導致人民的生命和財產損失。當基層干部對自然災害的知識不足時，這一問題就更加嚴重。然而，筆者還了解到，目前基層政府對地災監測員的安全保障工作做得不夠。特別是在緊急情況下的地災監測，如暴雨期間到災害隱患點觀察災情，此時監測員身處地災爆發點，一旦危機發生，他們甚至連逃跑的時間都沒有，生命就會受到威脅。（三）居民的自救自主能力有待加強“群測群防”是映秀鎮基層政府災害應急管理工作的指導思想，多年來始終踐行這一理念，大力宣傳防災避險知識，定期組織培訓和預案演練，確實提升了居民的災害意識。但是，筆者通過問卷調查發現，仍有46%的村民不清楚為應對泥石流等地質災害應該做哪些物資準備（比如應急包的準備），其中老年人占絕大多數；另外，問卷調查結果還顯示，一半以上的成年男人和婦女不能夠提供一些簡單的緊急救護，如人工呼吸或傷口包扎等。而