北京旅游公共服務的新開拓

一引言目前，中國旅游業已進入大眾化、產業化發展的新階段。2011年，國內旅游人數26.4億人次，入境旅游人數1.35億人次，出境總人數7025萬人次，我國已經成為世界上最大的國內旅游市場、全球第三大入境旅游接待國和亞洲最大的出境旅游客源國。隨著旅游業大眾化、產業化發展，游客更加注重旅游活動的自主性、靈活性和多樣性，更加注重旅游品質和安全，對目的地旅游信息服務、旅游交通便捷服務、安全保障服務、旅游惠民便民服務和旅游行政服務的需求更加強烈，要求更高。北京旅游業在近幾年始終保持著經濟總量的顯著增長，旅游業發展水平位居全國前列，已經成為北京市國民經濟的重要增長點。借力北京奧運會、殘奧會的成功舉辦，北京旅游的基礎設施建設、服務水平、市民素質等軟硬件都獲得了極大提高，市政府也加大了用于旅游發展重點項目投資的比重，使得旅游產業的連帶作用產生了明顯的效應，拉動著北京各區縣及周邊地區的經濟快速發展，“后奧運時代”為北京旅游業的發展提供了新的契機。然而，旅游經濟的發展需要有與之相匹配的公共服務供給才能保持可持續的增長，北京市旅游發展委員會充分重視旅游公共服務的建設，充分認識到開展公共服務的緊迫性與必要性，在2011年北京市旅游委一成立便在全國31個省份中率先成立了北京旅游環境與公共服務處，在北京市委、市政府的領導下，在國家旅游局的支持下，認真貫徹落實《北京市人民政府關于貫徹落實國務院加快發展旅游業文件的意見》，以國家旅游局旅游公共服務“十二五”專項規劃為指導，以實現旅游“資源多樣化、服務便利化、管理精細化、市場國際化”為目標，從游客的需求出發，從實現旅游業兩大戰略目標的高度出發，積極轉變政府職能，樹立公共服務意識，協調政府及有關部門大力推進旅游公共服務體系建設，不斷豐富旅游公共服務內容，全面提升旅游公共服務質量與水平。為推動這一工作的有序開展，2011年北京旅游委便委托北京聯合大學旅游學院開展了“北京旅游公共服務體系建設研究”的課題研究，從而為推動北京旅游公共服務體系的建立打下了很好的基礎。2012年初北京市旅游委正式發布《北京市旅游環境與公共服務體系三年建設指導意見》，圍繞建設世界一流旅游城市的目標，力爭用三年（2012～2014年）時間，初步建立信息化、便利化、智慧化、規范化的北京旅游公共信息服務體系，旅游安全保障體系，旅游交通便捷服務體系，旅游惠民便民志愿者服務體系，旅游知識普及與旅游責任教育體系，旅游環境保護和旅游好客環境體系，旅游環境與公共服務的監管與評價指數體系，旅游環境與公共服務建設規范及標準體系共八大體系。力求在八大旅游公共服務體系建設中不斷地創新公共服務的體制機制，建立可持續的財政資金渠道；不斷加強同兄弟省份建設旅游公共服務體系的經驗交流，拓展旅游公共服務的新內容、新辦法、新措施，全面提升旅游環境與公共服務的效率與質量。二北京旅游公共服務建設的實踐基礎近年來，按照國家旅游局的要求和北京市政府的部署，北京市旅游委就旅游環境與公共服務的八大體系建設，進行了一些創新性實踐。（一）旅游公共服務管理機制形成的實踐與創新2011年，北京市旅游委成立了旅游環境與公共服務處來專門負責全市旅游公共服務體系的建設和管理，旅游公共服務的綜合統籌，推動建立完善的旅游公共服務體系。通過成立旅游公共服務研究中心來研究和發現建設過程中出現的新問題并制訂解決方案。在公共服務體系的建設實踐中，形成了市、區縣委（局）上下統籌的組織機制和監督機制。在項目的執行過程中，還制定了合同管理、財政預算管理、任務分解責任制、工作例會、項目督導與推進方案、聯絡員和信息報送等相關管理制度，為公共服務供給的有效實施提供了組織與機制保障。通過公共服務管理部門不斷地創新管理模式、工作思路與管理理念，大力推進了以經濟、效率、效益為標準的服務型政府職能轉變，切實為廣大游客和旅游企業等提供優質、高效、便捷的無縫隙服務。（二）旅游公共信息服務體系建設的實踐與創新1.建立多樣化、廣覆蓋的旅游公共信息發布渠道和機制自2000年起，北京開始建設北京旅游咨詢服務中心、北京旅游網，以加強旅游公共信息的服務。多年來，通過建設和完善由北京旅游資訊網（）、北京12301旅游服務熱線、北京旅游咨詢中心、北京旅游手機報、北京旅游宣傳冊等構成的旅游公共信息服務渠道，保障了旅游資訊信息的及時采集與發布。等目前正在進行的無線寬帶網工程完工后，還要在3星以上飯店和全部A級景區裝配旅游信息觸摸屏，以北京旅游信息網和visitbeijing旅游網為主要平臺，達到實時網絡查詢、服務預訂、下載信息等功能。北京旅游網的功能不斷完善，已能夠實現網上訂購酒店、機票、提供50余條旅游委官方認證、安全、放心的一日游和多日游線路以及150余家景區打折電子門票在線銷售功能；并且建立了官方微博、博客、播客等供網絡旅游愛好者開展旅游評論和交流。同時注重加強旅游重要信息發布，建立健全假日旅游預報制度、旅游警示信息發布制度，例如，北京旅游網已在節假日期間對外發布了重點景區的擁擠指數信息，以使廣大旅游者能夠及時了解景區人流情況而進行出游決策，方便了游客的出行。2.以智慧旅游的建設規劃推動旅游信息服務體系的建設2011年10月，北京市旅游發展委員會與北京移動通信公司簽署了北京市智慧旅游建設發展戰略合作協議，從此開啟了北京智慧旅游建設的新篇章。在北京智慧旅游的推進過程中充分體現了智慧旅游的建設路徑的創新。（1）從智慧業態的建設入手，提升行業的整體智慧水平但凡談到智慧旅游，大家都會想到其典型的智能手機終端應用，于是，在國內的一些城市都是以開發游客基于位置的服務著手來開展智慧旅游的示范建設，而北京智慧旅游的建設則是從智慧業態的建設抓起。2012年5月北京旅游委正式發布了《北京智慧旅游行動計劃綱要》以及智慧景區、智慧飯店、智慧旅行社、智慧旅游鄉村的建設規范，通過充分調動旅游企業的積極性，發揮各自的聰明才智，使其積極地投入到智慧旅游的建設中，從業態內部的信息化管理、電子商務能力和營銷、客戶關系管理與效率、企業綜合運營、游客服務等方面綜合提升企業自身的管理與服務水平，從而將一部分公共服務的建設轉移到了業態的智慧建設中來，最終服務于廣大游客。（2）從智慧的基礎設施建起，為智慧旅游的建設提供環境支撐智慧旅游的建設基礎之一即是網絡基礎設施的建設，沒有廣泛的網絡覆蓋，任何基于網絡的旅游上層應用，不論其多么智慧也將是“霧里看花”，不能收到其應有的效果。北京市旅游委自2011年11月起即啟動了在3星級以上飯店、A級以上景區建設開通無線寬帶網（WLAN）的實施項目，雖然在項目的推進過程中，也遇到很多的困難，但也都通過“智慧”的協調工作得到了解決，相對于今后智慧旅游的廣泛應用與實施，這些也都將會在廣大游客享受到智慧旅游所帶來的便利與體驗中得到回報，體現出其深遠的價值與意義。（3）通過多樣化的引導扶持措施，充分調動科技企業積極參與到智慧旅游的建設中智慧旅游的建設最終要落到智慧旅游的產品研發與新技術應用上，為此，北京智慧旅游的建設充分調動了科技企業的主動意識，通過各類引導扶持措施，比如，組織科技企業加盟到“智慧旅游聯盟”中，共同承擔北京“智慧旅游”城市建設的神圣使命，共同分享“智慧旅游”帶來的無限商機；給予參與智慧業態建設的企業以一定的資金扶持；免費提供平臺讓企業參加“2012北京國際旅游博覽會”進行產品的演示與交流推介等，讓其積極地開展智慧旅游產品的研發與推廣，從而使智慧旅游的概念深入人心，也必將使智慧科技的應用百花齊放，形成有序競爭的良好局面。（三）旅游安全保障體系建設的實踐與創新1.加強旅游安全設施建設與實施2008年就通過申請北京市政府擬辦實事項目開展了野外山區應急救援輔助定位系統的建設，主要實施了在山區景區設置野外應急救援太陽能輔助定位燈標、為重點景區安裝安全防護欄網、警戒忠告牌、安全提示牌、導向指引牌等標識系統，從而有效地減少和預防了旅游安全事故的發生。2.形成安全保障的機制與措施通過完善旅游安全保障體系及風險評估體系、完善覆蓋全市游客的旅游安全保障措施、制定本市旅游目的地風險評估預警辦法與措施、建立落實旅游企業的旅游安全責任制、建立旅游活動組織者旅游安全責任制等形成安全保障的體系和機制。（四）旅游交通便捷服務體系建設的實踐與創新1.開展旅游集散中心（站）規劃目前正在通過對16個區縣的實地考察與調研，對全市的旅游集散中心（站）進行總體規劃，包括位置、面積、布局、設施等進行詳細設計，最后編制《北京市旅游集散體系規劃》，形成全市布局合理的旅游交通樞紐網絡，便利游客出行。2.支持北京西南、京西、京南、西北等旅游集散中心配套服務設施及旅游信息化管理系統建設主要建設內容包括旅游服務區裝飾裝修工程、中心廣場提升工程、停靠站點建設工程、旅游信息服務管理系統建設工程等。3.開展旅游觀光巴士建設通過廣泛開展城市旅游觀光巴士的調研，提出和制定線路、站點布設思路及設計方案、車型選擇以及觀光巴士服務內容標準、觀光巴士運營模式選擇及確定、明確開通觀光巴士的審批環節及法律問題、細化開通觀光巴士運營流程等。4.完善旅游交通標志牌建設依據《道路交通標志和標線》、《公共場所雙語標識英文譯法通則》、《公共場所雙語標識英文譯法》等規范性文件，在城六區城市主干道、聯絡線、景區門前道路設置旅游景區雙語交通標志牌。（五）旅游惠民便民志愿者服務體系建設的實踐與創新1.創新多種資金建設渠道，對基礎旅游公共設施進行提升和改造主要對A級景區廁所進行示范性改造，開展五種文字的全景牌建設，配備輪椅、無線講解器等。一方面通過申請北京市擬辦實事項目資金，另一方面通過設立專項資金補貼、扶持獎勵資金等形式引導業態投入部分資金開展基礎設施的改建與示范提升建設。還重點開展了各區縣旅游“十個一”便民服務項目（一冊區縣旅游故事、一張區縣導覽圖、一種以上旅游宣傳品、一種以上主打的旅游商品、一種以上旅游特色美食、一臺旅游演出或品牌活動、一批旅游導覽標識、一批社會單位旅游開放點、一個市或區級旅游集散地、一個以上旅游實體項目）和A級景區的“九個一”便民服務項目（設置一塊以上五種語言文字導覽圖、改造一批旅游公共廁所、開發一種以上特色旅游商品、編輯一冊旅游景區導覽故事書、提升一批旅游公共服務設施、完善一個旅游咨詢服務中心、建立一支旅游志愿服務隊伍、開設一家北京禮物專營店、建設一套旅游安全應急信息管理系統）。2.積極培育和搭建旅游志愿者隊伍與平臺，為今后公共服務的建設提供強大的后備資源2011年12月，通過聯合團市委、市志愿者聯合會成立旅游志愿者聯合會，成立16個區縣志愿者分會，景區、飯店、旅行社、高校、鄉村旅游、留學生等20多個旅游志愿服務團隊，向各區縣轄區內飯店、景區、旅行社、鄉村旅游業態、高校等廣泛招募志愿者1萬多人。并制定志愿者服務管理辦法，建立旅游公共服務的志愿參與機制。2012年1月，北京市旅游委同北京市民政局共同主辦了“和諧社區快樂旅游”旅游進社區“十個一”活動，創新開展系列旅游服務進社區主題公益活動。招募確定一批品牌型旅行社與社區對接，開設“旅游社區知識大講堂”等活動。（六）旅游知識普及與旅游責任教育體系建設的實踐與創新創新旅游知識普及和旅游責任教育與輔導模式。擬通過開展北京旅游知識普及影響力排名活動，鼓勵學者、出版社編寫和出版更多的關于旅游知識普及的書籍、手冊等，并向旅游者和旅游經營者免費發放以上相關內容的簡明知識手冊；通過開展旅游知識普及講座和旅游者、旅游經營者旅游責任教育講座，提高旅游者的旅游知識儲備及旅游企業的誠信經營、環保及安全責任等。（七）旅游環境保護和旅游好客環境體系建設的實踐與創新擬編制并推廣《北京市旅游企業環境保護行為準則》、《北京市旅游者環境保護行為準則》；開展旅游軟環境分析和旅游好客度調研，制定和諧好客的北京旅游服務公約。（八）旅游環境與公共服務的監管與評價指數體系建設的實踐與創新建立社會對區縣和A級景區旅游環境與旅游公共服務“六個更加”評價機制和方法，定期發布排名；由北京旅游環境與公共服務研究中心開展評價指標體系的研制，并由中心的專家兼任監督與評價的職能；制定旅游環境與公共服務建設扶持政策及措施；推動各區縣旅游主管部門建立旅游環境與旅游公共服務的專項和專職管理體制機制；推動各區縣政府加大對旅游環境與旅游公共服務建設的財政投入；總結和推廣旅游環境與旅游公共服務建設和管理的好經驗、好辦法。（九）旅游環境與公共服務建設規范及標準體系建設的實踐與創新先后制定了《北京市A級旅游景區導覽標識設置規范》、《旅游服務中心建設規范》等20多項旅游環境與公共服務建設規范及標準。通過標準的制定與規范的建設，逐步形成公共服務設施與服務的統一參照體系，使得公共產品的生產與服務的提供亦有法可依、有章可循，同時有助于規范市場行為，推動各類旅游市場主體建立質量等級動態管理機制，從而有效保障公共產品與服務的質量。北京旅游環境與公共服務體系建設指導意見中提出要在三年的時間建設八大公共服務體系，全方位打造體系完備、規范標準、優質高效，便利惠民、安全舒適的旅游公共服務，這本身就是對中國旅游公共服務“十二五”專項規劃中所提出的5大目標體系的創新，既同其保持了高度一致，又在其基礎上進行了本地化延伸，是根據首都北京城市發展的特點，目的地旅游業需求的特征，當前旅游環境與公共服務發展的現狀所提出的與北京旅游產業發展、經濟發展、社會發展相適應的公共服務體系，必將推動北京旅游公共服務的全新發展。三探索北京旅游公共服務全面提升的新路徑旅游公共服務具有明顯的區域性特征，旅游行業和旅游者對北京旅游公共服務的要求有著更高、更復雜的特點，因此，北京旅游公共服務既要滿足多樣化的需求，又要保證服務的質量與效益，需要在構建與北京城市發展、經濟發展和社會文化發展相適應的公共服務體系與環境上開展積極的探索與創新，方能推動將旅游業建設成為人民更加滿意的現代服務業。（一）以社會公共需求為導向，創新公共服務的職能意識公共服務產品的供給客體即為最終受益主體對象，亦即旅游企業、廣大游客等對于公共服務有著強烈訴求的群體。因此，旅游公共服務的建設必須以社會公共需求為導向，同時，應想群眾之所欲，急群眾之所需，以解決群眾當前最需要的公共服務為先，有主有次，有先有后地有序開展。因此，應進一步拓展采集社會公共需求的渠道，通過網絡征集、問卷調查、游客滿意度調查、旅游投訴的統計分析等，使旅游管理部門能全面把握當前公眾對旅游公共服務的需求，從而有的放矢地開展公共服務的建設，避免將資金浪費到群眾并不關注的面子工程與形象工程上。同時，還要注意權衡在公共服務項目中對于郊區縣、山區景區的資源調配，防止供給過剩與不足的現象發生。（二）引進信息化管理手段，創新科學的管理與供給的模式一方面，旅游公共服務的供給主要在于對旅游資源的全局把握與調控，比如，旅游信息服務的提供，需要依賴于旅游管理部門所采集的旅游信息的資源；對于旅游公共服務設施的提升與擴建，需要對已有設施的地理分布、數量等有一個全局的把握；對于公共服務供給主體的選擇、實施方法的選擇等，都要取決于對大量已積累的主體與方法的屬性的存儲與綜合分析，方能給出科學的判斷與決策。另一方面，由于公共產品與服務的公共性，使得其所包含的資源都是海量的，隨著大眾化旅游時代的來臨，其所提供服務的對象也是海量的，使得僅僅依靠簡單的文件管理、資料維護是無法做到對已有資源的全局調控與有效利用，無法滿足海量的用戶需求。因此，旅游公共服務的管理與供給應該引入信息技術來實現對資源的動態監管和正確、科學的決策，提高工作效率，引導公共服務的均等化與可持續供給。同時，將所有的資源集成在一起，還可以形成旅游公共服務資源的數據倉庫，即搭建起整個公共服務的數據中心，在此基礎上就可以開發各類應用，通過對海量數據的挖掘發現其潛在價值，形成整個旅游公共服務的預測與決策體系，指導旅游公共服務正確的發展方向。（三）積極探索公共服務供給的渠道，創新服務模式旅游業屬于綜合性產業，旅游公共服務所涉及的種類多、范圍廣，單憑單一的政府提供服務供給，根本無法滿足當前日益增長的旅游公共服務需求。因此，需要探索公共服務供給的多元化供給渠道，如通過公開招標、特許經營等形式將競爭性和經營性較強的公共產品和服務轉移給企業，由市場機制來組織和調節其服務效益；通過建立和培育旅游產業聯盟、旅游行業協會、行業俱樂部等，發揮第三方社會組織的作用和優勢來彌補政府失靈和市場失靈的不足，從而最大限度地提供旅游公共服務，滿足多層次的公共服務需求。同時，還要注意設置第三方參與公共服務的門檻標準，不能過高或過低，政府還要投入適當的政策與資金支持，方能提高各方參與公共服務的積極性，形成良性的競爭局勢，保障公共服務的有效供給。另外，還要進一步形成全民參與旅游公共服務的意識，通過更廣泛的發動和組織旅游志愿者活動，統籌社會資源，提高公共服務的社會認同感與社會參與度，放大公共服務的社會效應。（四）重視融合，開展旅游相關資源的整合創新旅游公共服務是社會公共服務的組成部分，其發展不能脫離社會公共服務，因此，應當將旅游公共服務納入社會公共服務的體系中進行統籌，在建設社會公共服務內容的時候一定要考慮其旅游功能，以游客的便利需求為導向，將公共服務資源進行打包，克服單一公共服務形式所帶來的不便。然而，這種融合創新，往往需要大量的協同工作，一方面需要政府高層部門能夠加強認識，做好全面統籌，另一方面還需要資源相關的基層管理與執行部門之間開展“智慧”的協同，方能使整個社會公共服務提升到一個新的水平。（五）重視旅游軟環境的建設，創新“重硬輕軟”的傳統公共服務內容傳統旅游公共服務都是注重以旅游公共基礎設施、旅游咨詢中心的建設為主，往往忽略了現代旅游消費特征對文化和環境的要求，而軟實力的建設將會在改善旅游體驗、旅游感觀上有著極大的聯動效應。北京作為我國的政治文化中心，更有責任和義務建立一個健康、文明、誠信、和諧的公共旅游環境。（1）應加強對旅游者、旅游經營企業的環保、安全責任、誠信意識等的教育與培養，通過開展公益講座、培訓，公益形象大使選拔等活動提高行業的整體素質。（2）應加大對特殊旅游者（老、弱、孕、殘）的公共服務投入。在進行公共服務設施的建設時，應注重特殊旅游者對旅游設施的要求，同時應考慮對此類旅游者提供免費的旅游志愿服務。（3）注重對目的地企業、居民的好客度的調研和培養。充分了解旅游開發對目的地企業、居民的利益影響與沖突，通過政策扶持、服務補償等措施協調利益關系，促進和諧公共服務環境的建立。（六）創新和完善旅游公共服務的評價與監督體系游客滿意度的高低主要取決于公共服務質量的好壞，近年來，國家旅游局開始注重對游客滿意度的調研，而且調研結果也反映出游客對旅游公共服務的滿意度不高。因此，還需要進一步完善和提高公共服務的質量，可以通過采取以下途徑來建立起旅游公共服務的評價與監督體系。（1）建立公開、透明、公平的招標、競爭等程序。（2）建立健全旅游公共服務建設的標準與規范，遵照標準和規范來檢驗建設的質量。（3）建立旅游公共服務的評價指標體系，通過調研分析，總結出一套可行的科學評價指標體系與評價方法，進行質量測算與評估。（4）聘請行業專家、領域專家進行全程監理來保證過程質量。（5）建立公眾參與的評價機制。通過滿意度調查、網上投票、投訴反饋、抽樣調查等形式直接聽取公眾的意見。（七）創新智慧旅游的建設思路、運營模式智慧旅游是自IBM提出智慧城市而引申出的一個全新概念，由于其建設和發展還處于起始階段，業界還未能達成一個對智慧旅游的全面共識，各業態和旅游企業雖然有很高的積極性，但由于不知道該怎么建設而遲遲未能全面投入。在這種情況下，首先，需要對智慧旅游建設的方式、方法和可持續運營的模式進行探索，就要進一步研究智慧旅游的內涵和建設模式，先制定一個建設的方案來開展智慧旅游的試點，通過反復的積累與驗證，找出可行的發展之路，然后再進行全市范圍的推廣，否則在沒有明確目標、方法的情況下一窩蜂地全上就會陷入一個迷茫而停滯不前的尷尬局面，或者最終歸