互聯網租賃自行車的法律規制思路,法學畢業論文內容摘要：互聯網租賃自行車是分時租賃營運非機動車,是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的準公共交通服務方式,由移動互聯網和租賃自行車融合發展而成。互聯網租賃自行車在性質上屬于經營性道路運輸服務,由社會資本投資運營、使用者付費,不同于由投資運營的公共自行車。現前階段,我們國家互聯網租賃自行車市場存在總體投放規模失控、運營維護失時失當、騎行違規停聽任意、車輛毀損被盜私占、信息泄露資金挪用等問題,由此可能損害運營企業的財產所有權,使用者的人身、資金和信息安全權,社會公眾的城市道路資源使用權。對于城市道路資源經營性使用(包括靜態占用和動態占用)的法律規制能夠充分借鑒公共池塘資源理論,據此構建起審慎包涵監管與企業自律、行業協會自治并行的合作治理機制。本文關鍵詞語：道路資源使用權;經營性使用;包涵審慎監管;合作治理機制;投放數量控制;公共池塘資源理論;互聯網租賃自行車(俗稱分享單車)是互聯網+交通時代又一共享經濟的典型業態,整個行業在經歷了短短幾年的迅猛發展和倒閉收購,2021年底,構成以ofo小黃車和摩拜單車兩大品牌為主的市場格局。但是,2021年底,哈啰出行在阿里巴巴的支持下成功躥升到行業首位,占據一半市場份額。互聯網租賃自行車是互聯網和租賃自行車融合發展而成的服務形式,盡管遭到資本熱捧,但發展前景仍不太明朗。如美國聯邦通訊委員會所言,互聯網是我們這個時代最具毀壞性的技術創新,互聯網面臨越來越大的監管壓力,但沒有找到任何理來歷監管互聯網。12021年底,廣東省消費者委員會就小鳴單車運營企業廣州悅騎信息科技有限公司逾期退還押金提起消費民事公益訴訟。2021年3月,一審訊決被告需按承諾退還押金,向公眾披露押金收支使用信息,并在媒體上發表經法院認可的賠禮道歉聲明。被告未提出上訴。2021年初,小藍單車運營企業天津鹿鼎科技有限公司公布與滴滴出行達成單車業務托管合作,滴滴出行為小藍單車用戶提供押金、特權卡和充值余額可轉換為等值滴滴單車券和出行券的備選方案。2021年初,摩拜單車與騰訊旗下的微信達成戰略合作協議。2021年初,阿里巴巴旗下的滴滴出行推出聚集ofo小黃車、小藍單車及自有品牌(青桔單車)的分享平臺,螞蟻金服所屬的芝麻信譽可輔助認證免繳押金用戶。2021年4月,摩拜單車表決通過美團2以35%股權、65%現金收購摩拜單車的議案,A、B輪投資人和創始團隊獲取7.5億美元,但后續經營仍出現巨額虧損,摩拜單車2022年更名為美團單車。2021年下半年,哈啰出行獲得螞蟻金服注資,3逆襲成為行業龍頭;ofo小黃車陷入退押金擠兌危機。互聯網租賃自行車市場存在總體投放規模失控、運營維護失時失當、騎行違規停聽任意、車輛毀損被盜私占、信息泄露、資金挪用等問題,從私法角度而言,可能損害運營企業的財產所有權,以及用戶的人身、資金和信息安全權;就公法角度來講,值得討論的是:怎樣公平合理地配置城市道路資源,方能有效回應互聯網租賃自行車市場有序發展的訴求。地球上幾乎所有的資源都是有限的,市場經濟是以優化分配有限資源的價格機制為前提。但是,對于一些有限的稀少資源,有必要根據公平原則控制供給。4本文從討論因互聯網租賃自行車市場的競爭失序而突顯的市場配置城市道路資源失靈這一問題出發,研究和討論怎樣對城市道路資源的經營性使用進行有效的法律規制。一、互聯網租賃自行車市場的競爭失序互聯網租賃自行車是公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的最佳交通工具,有益于緩解城市交通擁堵和交通環境污染減排。自行車這種代步型低速交通工具出現于18世紀末,此番借助互聯網技術支持,成為公共交通系統解決最后一公里出行難題的最佳選項。交通運輸部將互聯網租賃自行車界定為一種新型服務形式,5屬于分時租賃非機動車的范疇。分時租賃,是指以時間(小時)計算提供分享自行車的隨取即用租賃服務。除此之外,與互聯網租賃汽車得到交通運輸部的鼓勵不同,租賃電動自行車被明確為不鼓勵發展。6盡管唯一符合(電動自行車通行技術標準〕(GB17661-1999)的分享電動自行車7號已在部分城市投放運營,但是,基于安全考慮,有的城市禁止將其分時租賃,還有城市提出暫不發展。關于分享自行車的概念,主要有兩種觀點:其一,界定為交通工具,是指設計用于單人日常交通代步,采用互聯網租賃方式方法,能實現公眾共用的城市自行車;7其二,界定為服務形式,是指以互聯網技術為依托構建平臺,由經營運營企業投放的自行車,主要服務于市民中短距離出行和公共交通接駁換乘的自行車分享租賃形式。8分享自行車是互聯網+交通時代市場自由競爭的產物,但是,其所產生的負外部性卻不是市場能夠矯正的,亟需發揮作用。當置身事外并且允許在保衛產權和保障契約得以施行的法制框架下進行自愿市場交易時,經濟制度會運行得更好,然而,總是會或多或少干涉市場的運作。9(一)有樁公共自行車的源流及局限公共自行車(publicbicycle)、自行車分享的理念起源于歐洲,最初是由投資運營的公共服務,后來發展到投資+企業運營或政策扶持+企業投資運營的準公益項目。世界上最早的公共自行車是1965年荷蘭阿姆斯特丹的白色自行車:社會組織將沒有上鎖、涂成白色的自行車置于公共區域、供人們免費使用,但短短幾天就因所有自行車都被毀損或丟失而告失敗。1995年丹麥哥本哈根的公共自行車設有固定車樁,使用時用硬幣解鎖、免費使用、可歸還到任意站點,但自行車經常丟失。1999年法國雷恩的公共自行車啟用智能卡取還車,前30分鐘免費,超出部分收費。有樁的運營形式不斷改良,但均未成氣候。2005年匈牙利布達佩斯的公共自行車實現了突破性發展:其內置全球定位系統(GPS)、智能鎖,無固定車樁,用戶只要在手機端安裝應用軟件(APP)即可付費使用。2007年法國巴黎的公共自行車,開場引入商業廣告,每年創利潤超過2000萬歐元,10堪稱公共自行車商業化運營的成功范例。公共自行車不一定是免費的,上述形式開場重視企業投資運營的應有盈利和用戶使用的必要對價。我們國家部分城市從2007年至2008年間引入公共自行車,運營形式主要有企業運營、采購、公私合作等:第一種基本失敗;第二種由投資,后由直接運營、設立國有獨資企業或委托專業公司運營;第三種由和企業簽訂合作協議。值得肯定的是杭州實行的投資+國有獨資企業運營的形式:杭州公交集團下屬的全資子公司杭州公共自行車交通服務發展有限公司全面負責投資運營,而杭州融鼎科技公司為其提供管理系統和自助服務終端,因而,杭州建成了世界一流的公共自行車智能管理系統。再以最早建成公共自行車免費使用異地存取系統的武漢為例,其初期采取政策扶持+企業投資運營形式,無償提供廣告資源給運營企業,用戶用二代身份證申辦誠信卡就能夠免費使用公共自行車;由于其運行幾年后出現財務窘境,而不得不改變運營形式,即由武漢環境投資開發集團有限公司2020年投資組建的武漢環投公共自行車服務有限公司全面負責運營。除此之外,太原公交公共自行車系統、深圳城市公共自行車租賃系統也運營得很好。我們國家公共自行車當前的保有量占全世界的80%,超過50%的公共自行車系統來自常州永安公共自行車系統股份有限公司(簡稱常州永安公司)。公共自行車由投資運營,是城市公共交通配套設施,屬于公共服務的范疇,其發展始終滯后,地方財政資金負擔沉重。即便能夠投放商業廣告且用戶付費,仍然缺乏以支付所有運營成本。主管部門要求,結合城市實際條件,發展公共自行車系統,結合公交車站、軌道車站、交通樞紐等合理布設自行車存取點,11而城市規劃很明確,要完善公共自行車系統,施行道路使用空間向自行車和步行交通傾斜政策,確保自行車和步行的路權,提高公共自行車的使用效率和便捷程度。12華而不實,使用公共自行車的動機與意愿是研究者、決策者和運營者感興趣的領域。13(二)無樁分享自行車的突破性發展啟動無樁分享自行車市場的是2020年底創立的ofo分享單車全球第一個無樁分享自行車系統,倡導只連接車、不生產車:ofo平臺開放給自行車生產企業和消費者閑置的自行車。2021年5月,與聯合國開發計劃署合作推廣低碳環保的自行車出行方式,品牌改為ofo小黃車,14主力車型每輛造價約300元,由代工廠生產。摩拜單車創立于2021年初,經典車型自行研發、自建工廠生產,量產后造價近2000元;輕騎lite車型由代工廠生產,造價降到1000元下面,但維護成本很高。兩大品牌使用前收取押金,收費標準分兩檔:ofo小黃車分為學校師生和社會用戶,摩拜單車分為經典車型和輕騎lite。為擴大市場份額,兩者還打起了價格戰:以超低折扣甚至免費騎車、紅包獎勵的方式爭奪有限的消費市場。2021年初,無門檻免押金騎行的青桔單車上線,被以為安全性能高、騎行體驗佳、外觀前衛美觀,因而,市場認可度很高;2021年下半年,由支付寶信譽系統支持的哈啰出行異軍突起。盡管無樁分享自行車能夠節省車樁建設成本,然而,沒有財政補貼、沒有商業廣告,自行車生產制造、運營維修和盜損等成本居高不下,且使用收費又極低,其有可能盈利嗎?分享自行車的使用頻率越高,盈利的可能性越大。分享自行車用戶通過手機上安裝的客戶端,掃描車身的二維碼、自動解開智能鎖,而機械鎖只要輸入手機收取的開鎖密碼即可解開。騎行結束后,用戶合上車鎖就能夠自動計費。加上分享自行車的技術門檻低、同質化競爭劇烈,盡可能大規模投放車輛就成為頭號策略。分享自行車的技術門檻低、運營形式容易復制,且辨別度不高、用戶對品牌的依靠程度一般,任何品牌想要壟斷市場都極為困難。一般不應對服務提供者施加從業批準、許可等準入義務,除非這些限制對于知足相關公共利益目的是絕對必要的,絕對禁止和取締共享經濟業務只能作為最后迫不得已的手段和措施。15常州永安公司作為國內領先的公共自行車系統生產商和專業的運營服務商,其經營范圍是:公共自行車系統的開發、制造、集成、安裝、調試、銷售及公共自行車系統信息技術服務、運營管理服務。2021年11月,其子公司江蘇永安行低碳科技有限公司投資運營互聯網租賃自行車永安行。2021年3月公布,在全球最先實現有樁公共自行車和無樁分享自行車互聯互通;4月申請初次公開募股(IPO)且獲得批準,其收入包括公共自行車系統銷售收入、公共自行車系統運營服務、用戶付費分享自行車業務收入、騎旅業務收入,前兩類的占比超過85%,第三類僅為0.12%;8月初次發行2400萬股、每股26.85元(原注冊資本7200萬元),用于技術研發中心建設項目、補充公共自行車建設及運營項目運營資金和歸還銀行借款等;1610月,永安行收購哈啰單車,這是分享自行車領域的第一起并購案。分享自行車與公共自行車并行互補,十分是在三線、四線城市,基于經營成本和維護難度的考慮,公共自行車更為可行。分享自行車無需歸還到指定地點、停放在任何適宜的區域即可。絕大部分分享自行車運營企業要么是科技公司、要么是信息技術公司。2021年9月,北京市海淀區區委、區提出閑置自行車智能化再利用,將廢棄和閑置的自行車回收進行智能化改造,安裝自行車智享模塊、噴涂標識和二維碼后,用智享單車的品牌重新投放到市場。自行車的回收、運營最初由海淀區國有資產投資經營有限公司主導,后來改由北京易代步科技有限公司負責運營。智享單車號稱全球首創城市智享自行車系統,利用商政聯合運營形式全面激活自行車存量市場。這種形式有別于主流形式,愈加符合共享經濟的本質。二、互聯網租賃自行車的經營性特征互聯網租賃自行車是由社會資本投資運營、使用者付費的經營性服務,不同于由投資運營的公共自行車。分享自行車的投資運營大大減輕了地方財政負擔,然而,總體投放規模失控、運營維護失時失當、騎行違規停聽任意、車輛毀損被盜私占、信息泄露資金挪用等,給市容市貌、交通秩序、社會治安帶來了很大的困擾,諸如此類的外溢性社會成本,無疑將由地方財政負擔。事實上,自互聯網租賃自行車市場興起以來,地方為解決其運營給城市公共空間產生的負外部性問題,已經為人工騰挪任意停放或隨意丟棄的分享自行車額外支出了一定的人工經費。除此之外,為自行車通行和停放提供便利的非機動車道規劃、建設和維護等,屬于城市工程性基礎設施這一基本公共物品的范疇,同樣需要地方財政負擔。(一)互聯網租賃自行車運營企業互聯網租賃自行車是分時租賃營運非機動車,是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的準公共交通服務方式,由移動互聯網和租賃自行車融合發展而成。互聯網租賃自行車市場發展的高峰期曾出現70多個分享自行車品牌,但很快就出現了馬太效應:ofo小黃車和摩拜單車兩大品牌持續獲得戰略投資且不斷探尋求索盈利可能,而且積極開拓國際市場,進行全球化布局;悟空單車、3Vbike、町町單車、酷騎單車等品牌相繼倒閉。而滴滴出行和螞蟻金服分別注資位列第二層次的小藍單車和哈啰單車,前者是由于阿里巴巴固然投資了ofo小黃車卻無法主導之,以業務托管方式與小藍單車合作,且計劃推出自有的分享自行車品牌,這是阿里巴巴在各大中城市施行限制投放的規制措施后進行全國市場布局的舉措。在螞蟻金服注資且控股后,哈啰出行一舉超過了摩拜單車,但日常運營虧損問題仍未解決。互聯網租賃自行車在性質上屬于經營性道路運輸服務,在資本投資和互聯網的支持下,分享自行車運營企業的數量及其投放的自行車數量遠遠超過公共自行車,17然而,作為一種準公共交通工具,可否持續經營取決于商業考量。ofo小黃車于2021年3月啟動天使輪融資,獲得唯獵資本注資,2021年至2021年獲得滴滴出行、螞蟻金服、阿里巴巴、中信產業基金、弘毅投資等投資。摩拜單車于2021年10月啟動A輪融資,獲得愉悅資本注資,2021年至2021年獲得創新工場、高瓴資本、富士康、騰訊、交銀國際等投資。2021年底,哈啰單車獲得阿里巴巴、復星、紀源資本等投資。盡管盈利形式不清楚明晰,但在資本熱捧下,兩大品牌的競爭日趨劇烈,基本上符合互聯網的競爭往往走向兩強爭霸甚至一家獨大的預期。2021年4月摩拜單車的創始人接受美團收購前,兩大品牌合并的傳言曾一度甚囂塵上。ofo小黃車的窘境表示清楚,摩拜單車和哈啰出行選擇依附于互聯網綜合平臺,是優于獨立運營的策略選擇。分享自行車是出行領域使用頻率最高、用戶分布最廣、最具普適性場景的平臺級流量入口。分享自行車的核心競爭要素是產品研發和運營能力。交通運輸部強調,支持發展跨企業、跨品牌的租賃平臺服務。182021年1月,騰訊旗下擁有9億活潑踴躍用戶的微信開通摩拜單車的小程序;3月,與摩拜單車達成戰略合作協議;3月,ofo小黃車與螞蟻金服旗下的芝麻信譽達成戰略合作協議,推行芝麻信譽可輔助認證免繳押金的信譽解鎖服務。押金是在使用服務前繳納的,能夠在使用后隨時要求退換的款項,交通運輸部鼓勵免繳押金。阿里巴巴和騰訊兩大互聯網行業巨頭之所以有投資意愿,原因在于,是由于分享自行車的高交易頻次有助于完善信譽數據。美團則想要打造吃住玩樂行一體化的形式。滴滴出行注資ofo小黃車,能夠填補其在短距離出行領域的空白,在注冊認證、押金繳納、在線支付和客戶服務等方面實現業務融合。2021年下半年,除裁員外,ofo小黃車出現退押金擠兌、服務質量下降等問題。2021年6月,摩拜出行服務有限公司成立,9月與首約科技(北京)有限公司簽署戰略框架,在APP接入、服務互通、用戶對接、品牌營銷和技術研發等方面展開合作,布局電動汽車分時租賃市場;11月與貴州新特電動汽車簽訂協議,就定制摩拜出行分享汽車、助力電動車、建設智能化電動汽車分享平臺和成立分享汽車投資基金等方面展開合作。2021年初,ofo小黃車獲得阿里巴巴等資本注資,公布將開拓分享汽車業務,而滴滴出行在AI交通技術和新能源汽車服務上的投入可為其提供支持。除此之外,2021年1月,摩拜單車公布與全球最大科技制造服務商富士康科技集團合作;4月,ofo小黃車公布與全球最大的自行車制造商天津富士達集團有限公司合作,分別獲得每年500萬輛和1000萬輛的產能。7月,摩拜單車開啟無門檻的免押金騎行服務、推行分享單車全生命周期管理計劃。盡管美團花了數月來削減成本、提升收入,但巨額虧損問題仍然無解,不得不在年底進行裁員。企業獲準到證券市場公開發行股票融資,根據的是其持續盈利能力和既有盈利成績。與此不同,互聯網租賃自行車運營企業作為創業投資企業,能否得到戰略投資根據的是其將來盈利預期和內在價值評估。人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度。相應地,人們對避免將來損失的預期收益的重視大大勝過對生產將來產品的收益的重視。19互聯網租賃自行車運營企業以互聯網技術為依托,構建和提供自行車租賃平臺,其上游是自行車生產商、地圖服務定位技術提供商、智能硬件提供商,在應用渠道商和支付提供商的支持下,為用戶提供自行車租賃服務。上游供給商很可能還有其他經營領域和收入來源。使用者的注冊信息、騎行道路、出行習慣和繳納的押金、預存的費用則可能使運營企業把握大量的信息數據、掌控著數以百億計的沉淀資金,使用者的信息和資金安全引起全社會的廣泛關注。因而,除了租金收入、廣告收入、跨界營銷外,運營企業還能夠通過大數據增加盈利的可能。(二)經營性道路運輸服務的性質互聯網租賃自行車市場的發展之所以泛濫成災,外表上是運營企業為了快速擊敗競爭者、培養用戶的忠實度使然,而當競爭者大幅增加投放數量的情況下,運營企業不跟進,市場份額很快就會被稀釋,但這種競爭很難使城市道路資源的使用趨于合理;從根本上講,道路資源使用零成本能夠講是運營企業無所顧忌地超負荷投放的原因。資源是有限的,欲望是無限的,對開放使用公地的過度使用將不可避免,當某種資源變得不那么稀缺的時候,它可以以變回開放使用的公共財產。20限制投放是基于公共空間承載能力有限所制定的總量規制措施,公平性上有所欠缺。分享自行車的投放不科學問題則是運營企業有關車輛調度轉運的運營能力缺乏導致的。城市道路資源屬于市政公共資源,是為了知足城市公共需要在城市的建成區和規劃區內投資建設或依法行使所有者權益的公共場地(所)。互聯網租賃自行車是一種經營性道路運輸服務,與之近似的是獲得道路運輸經營許可主體的服務,包括經營道路旅客運輸、道路貨物運輸、車輛維修、道路貨物搬運裝卸和道路運輸服務等。華而不實,道路旅客運輸是指運用道路載客工具(主要指汽車)在道路上使旅客進行位置移動,分為營業性運輸和非營業性運輸。21分享自行車不同于由投資運營的公共自行車,是城市公共交通的有益補充。公共自行車和分享自行車均屬自行車、非機動車的范疇,使用者當然要遵守有關自行車使用者的基本要求,例如,在道路上自行車駕駛者必須年滿12周歲,22部分品牌甚至要求騎行人應當年滿16周歲。出租分享自行車的運營企業有義務保證自行車安全合格,排除車閘失靈、質量缺陷和安全隱患等風險。只要事故認定結果是車輛本身的問題,無論是產品質量還是用戶損毀,平臺都需要承當違約損害賠償責任。23在互聯網租賃自行車的法律關系中,自行車的所有權屬于運營企業。運營企業有權分批有序投放自行車、有償出租自行車使用權、運營自行車租賃的互聯網平臺,有義務維護自行車的性能且進行使用調度,保證自行車的符合性和適用性,根據符合現行標準的程度和合適顧客需要的程度提供服務;用戶有義務按規定支付費用,以換取自行車的使用權。運營企業提供應用戶的服務協議中,核心內容是運營企業的權利和免責條款,以及用戶的義務。例如,用戶在實際提取、使用自行車時仍應盡到合理的注意及檢查義務:在使用自行車之前,應細致檢查自行車能否存在損壞;又如,用戶在使用自行車時應自覺遵守法律法規,服從交警的指揮和處理。提取的自行車僅限用戶自個使用,嚴謹轉租或轉借于別人使用,禁止騎車載人。用戶應合理使用自行車,不得損壞或限制別人使用自行車;再如,用戶同意接受運營企業在提供服務經過中以各種方式投放各種商業性廣告或其他任何類型的商業信息。24互聯網租賃自行車在地方的鼓勵和引導下,由社會資本開展市場化運營。地方應當在硬件上提供配套的基礎設施支持,而在進行市場規制時,則要注意營造有利于行業發展的經營環境,包括但不限于非機動車道的規劃、建設和維護,以及劃設禁止停放區域、設置虛擬停放區域、對投放數量進行控制、對車輛實行二維碼牌照、對運營企業進行備案管理等。運營企業采集信息不得損害用戶合法權益和社會公共利益,不得超越提供服務所必需的范圍。市場與之間的選擇是復雜的,而且這種選擇通常不是兩個方面(二擇其一),這不是單純地選擇市場或,而往往是兩者的不同組合之間的選擇,以及某種配置資源形式的不同程度之間的選擇。25城市道路資源相對稀缺、不能充分提供,而使用者付費能夠適當彌補運營成本。若城市道路資源使用者不是出于經營目的而使用,能否需要付費呢?鑒于自行車與汽車在知足交通出行需求和集合利用道路資源上的差異,規制的思路有所不同:為鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展,規定了施行鼓勵發展政策、規范運營服務行為、保障用戶資金和網絡信息安全、營造良好發展環境等;為促進小微型客車租賃健康發展,規定了鼓勵分時租賃發展、營造良好發展環境、夯實安全管理基礎、提升服務能力等。網絡預約出租汽車屬于出租汽車客運,而小微型客車租賃屬于分時租賃服務,能夠知足民眾個性化出行、商務活動、公務活動和旅游休閑等需求,26與網絡預約出租汽車、巡游出租汽車同屬提供個性化運輸服務的準公共交通。小微型客車租賃能夠節約和充分利用道路資源且能充分知足私人交通出行需求,市場需求更大。所有的規制措施都會給商業帶來成本。因而應當首先假定不需要規制,除非是出于保衛消費者和公眾利益的必然需要。27三、互聯網租賃自行車的規制思路創新分享自行車主要是分城市投放的,因而,交通運輸部指出,各城市可根據城市特點、公眾出行需求和互聯網租賃自行車發展定位,研究建立與城市空間承載能力、停放設施資源、公眾出行需求等相適應的車輛投放機制。28這是一項權利性規則,表示清楚各城市有權自主確立各自的車輛投放機制。為了公共利益,立法者能夠禁止一些行為以及要求人們作出一定行為,進而調控經濟活動,由于公序良俗和別人權利在法律中已詳細化和明確規定,因而,不構成獨立的對于經濟個性發展自由的限制。29部分城市的交通運輸、公安和城市管理部門共同制定了關于鼓勵、規范、引導互聯網租賃自行車發展的規范性文件。盡管互聯網租賃自行車市場出現競爭失序問題,然而,交通運輸部提出施行包涵審慎監管,地方及其職能部門亦持肯定態度。為應對共享經濟而倡導的包涵審慎監管是規制思路創新的具體表現出。(一)分享自行車的包涵審慎監管在共享經濟時代,什么值得鼓勵、什么不值得鼓勵,是法律規制的前提;假如值得鼓勵,如何鼓勵和促進則是法律規制的核心。當使用者或政策制定者用界定清楚明晰的邊界設計系統、為逐步解決沖突和制定內部政策提供環境,并制定出監督和懲罰違規行為的方式方法時,他們更容易經得起時間的考驗而獲得成功。30指出,充分考慮共享經濟的特殊性,根據包涵發展的原則,根據交通出行領域新業態的特征,調整優化準入標準,創新監管方式,鼓勵商業形式創新。31法律規制網絡分享自行車理所應當,詳細措施包括積極的鼓勵措施和消極的限制禁止,通過這些措施能夠使經濟生活到達或保持經濟和社會政策所預期的狀態。從PPP規制工具金字塔的角度來認識法律和政策的互動融合關系,并根據規制目的,綜合利用法律、政策、指南和合同等規制工具,建構一個立體的、層層遞進又互相勾連互補的PPP規制體系。32羅爾夫格略施訥主張把經濟調控限制在追求總體經濟目的的措施范圍內。33在交通運輸部等發布的鼓勵和規范行業發展指導意見的基礎上,各城市制定的規則主要有兩種:其一,交通運輸、公安和城市管理等部門共同發布的鼓勵、規范、引導行業發展的規范性文件。例如,成都市(關于鼓勵分享單車發展的試行意見〕、深圳市(關于鼓勵規范互聯網自行車的若干意見〕等;其二,地方制定的管理辦法。例如,黃石市(分享單車管理暫行辦法〕、眉山市(分享自行車管理辦法(試行)〕等。上述規定沒有為運營企業設定準入許可,而僅僅明確其應當獲得一般商事主體的經營資格:要求其在經營地登記注冊或鼓勵其在經營地辦理商事登記,且在投放車輛前進行經營備案或產品質量檢測結果備案。至于怎樣監管互聯網租賃自行車市場,有學者概括為如下三種形式:其一,實行特許經營、發放牌照的準入制度,或者根據公共企業形式管理;其二,立足所有商業都是公共的理論,實行社會性規制;第三,實行與產業促進、環境保衛、社會發展目的相結合的引導性政策。34交通運輸部等發布的行業發展的指導意見,不僅僅是監管型規范,而且是促進型規范。從性質上講,它屬于促進型法的范疇;從功能上講,則屬于典型的回應型法。這兩個概念是基于不同劃分標準得出的:回應型法與壓制型法、自治型法相并列,它的典型功能是調整而非裁判,是精心設計和及時修正那些為實現法律目的所需要的政策的經過,是一種說明公共利益的機制35促進型法與限禁型法相并列。促進型法突破了經濟法與社會法的部門法局限,圍繞著促進經濟與社會穩定發展的法律問題為中心進行規范整合,是高級階段的當代法,是一個既有核心內核和中心體系,又有邊緣構造的開放性概念。36促進型經濟法旨在通過法定的鼓勵性手段來促進經濟社會發展的經濟法規范的總稱;37它不僅在功能定位上注重誘致性、保守性,還綜合運用多種鼓勵性的促進手段來引導市場主體的行為,這使促進型經濟法更易為市場主體接受,也具有了不同于傳統法的特殊的規范構造與權利義務布置。38由于互聯網租賃自行車市場的進入門檻低,競相參加的運營企業數量驚人,盡管經過劇烈的競爭,不適者自然會被淘汰,然而,其所附帶產生的退還押金困難等損害消費者合法權益的負外部性問題卻留給了和社會。除此之外,這一消費需求總量有限的市場很快出現了飽和現象,再加上部分運營企業的調度轉運不合理、不及時,給城市管理和交通管理帶來了很大的難題。分享自行車的投放量過大、運營不合理,都會損害社會公眾的道路資源使用權,僅僅通過競爭是不可能徹底解決上述問題的。設計和采納新制度來解決公共池塘資源問題是困難的任務,無論占用者群體是怎樣的同質,無論協會成員對他們的公共池塘資源的狀況把握了何等多的信息,也無論互惠的共鳴是多么根深蒂固。39歐盟成員國對共享經濟的規制思路有所創新:評估交通運輸領域的數量限制,并為所有經營者簡化并統一市場準入。40我們國家交通運輸部注重鼓勵和規范互聯網租賃自行車的發展,但是,地方愈加在意分享自行車可能給城市公共空間管理帶來的秩序性難題。為此,部分城市施行限制投放的總量控制措施,例如,自2021年7月起,北京、上海、杭州、廣州、深圳等十幾個城市的交通管理、城市管理部門要求在當地經營的分享自行車品牌的運營企業暫停增量投放分享自行車,也暫時不再允許新的品牌進入當地市場。除此之外,限購、限售、限價、限貸、限商、限行等直接改變市場供需選擇因素的規則,也是為矯正市場失靈而制定的臨時調控措施。以限行為例,本質上就是強迫降低機動車使用頻率。分享自行車的停放屬于占用公共空間的問題,至于占用者能否應當支付對價,則沒有定論。市政公共資源有償使用應當堅持合理開發利用,提高市政公共資源使用效率;堅持合理平衡負擔,兼顧經營者和社會公眾利益。41(二)公地悲劇與公共池塘資源理論公共資源屬于國家所有的生產要素,收益理應由全民分享。公共資源是指由全體社會成員享有并由代行所有權的公共自然資源。公共資源是由國家機關或其受權的公益組織支配和控制的,為國家日常運作和公眾生產、生活與發展所需要的資源,能夠分為公務用公共資源、經營性公共資源、禁止公共使用的公共資源與公眾用公共資源等。42公共資源的收益分配基于產權制度進行,然而,公共資源的產權模糊,容易出現公地悲劇。事實上,我們國家公共資源的收益劃分有很大的問題,遠遠沒有能到達全民分享的程度。2020年初次提出要建立公共資源出讓收益的全民分享機制。公共資源利益分配機制改革的關鍵在于合理地確定、地方和當地居民三者所占收益的比例,將公共資源收益納入到預算管理體制和制度的調節范疇。在公共資源收益的預算布置上,要更大比重地用于保障和改善民生的教育、衛生、社保、就業、環保等支出領域,以更好地具體表現出公共資源收益的全民分享。公共資源的收益能夠通過市場化的制度布置來實現更好的分配,例如,市政道路內停車泊位及投資的公共停車場等有償使用收入,這是出讓或以其他有償方式(出租、出借等)轉讓市政公共資源的占有權、使用權、收益權、經營權及其相關權益所獲得的。43然而,分享自行車承當了一定的公共服務職能,它確實便利了部分市民出行,事實上卻有可能阻礙其他市民的道路通行權,這是城市道路資源稀缺所導致的必然結果。理論上講,分享自行車運營企業應當為其占用道路資源提供有償性服務付費,但是,鑒于其客觀上起到了替代地方提供短距離出行服務的功能,能夠為免除其繳納相應的費用提供理論上的根據。需要強調的是,對城市道路資源的經營性使用不付費,不代表其不受任何法律上的限制。關于公共事務的治理難題,主要有公地悲劇、反公地悲劇和公共池塘資源理論。公地悲劇理論是英國加勒特哈丁教授于1968年提出的,該理論揭示了公共資源因過度使用而導致的資源干涸問題,例如,森林過度砍伐、海洋漁業過度捕撈、空氣河流嚴重污染等。其核心意思是:公地作為一項資源或財產能夠被很多人使用,但每個使用的人都沒有權利阻止或限制別人使用,因而,公地會因過度使用而出現干涸的情況。44每個使用公共資源的個人都知道過度使用很可能使其干涸,但對阻止事態持續惡化都無能為力,故稱為悲劇。公共資源因難以界定產權而使其被過度使用能夠講是不可避免的,個人在使用公共資源時難免有私心,而追求本身最大化利益的個體行為很可能導致公共利益受損,再加上缺乏有效監管,公地悲劇的發生能夠講是必然的。哈丁提出了兩種解決方案:所有公共資源私有化,將使用資源的權利轉移給財產所有人;或者,所有公共資源歸,由規定資源的使用條件。反公地悲劇理論是美國邁克爾黑勒教授于1998年提出的,該理論以為公地悲劇理論忽視了公共資源未被充分利用的可能性,每個人似乎都有權阻止或限制其別人使用公共資源,或者互相設置使用的障礙,因而,事實上,沒有人能夠充共享受使用權,公共資源閑置或使用缺乏,無疑是一種浪費。45公地悲劇理論和反公地悲劇理論的分歧在于對產權的認識:前者以為產權不明晰,需要明晰;后者以為產權太分散,需要整合。在反公地悲劇理論提出前,弗蘭克米歇爾曼教授1982年討論產權的類型時,構思了三種制度布置與私有產權作比照,以證明后者的效率,華而不實,管制制度(regulatory)指出,對處于管制制度中的物品,通常每個人都有權利,結果任何人都無權使用,除非獲得其他所有人的受權。46道路是一種典型的公共資源,分享自行車的騎行和停放分別是對道路資源的動態占用和靜態占用,停放比騎行的問題更突出。道路資源的使用幾乎沒有經濟代價能夠講是車輛投放無所顧忌的原因。美國學者埃莉諾奧斯特羅姆提出了觀點不同于公地悲劇理論的公共池塘資源(commonpoolresources)理論。奧斯特羅姆在探尋求索公共事務治理形式的經過中,發現自主治理以及治理形式多元化至關重要。公共治理經過無不是公共領域中不同的利益主體之間的協調和制衡,任何事前看似完美的機制設計可能由于環境的變化而事與愿違。47奧斯特羅姆教授提出了用于指導何時依靠于治理的自發經過、何時依靠于外部產生的規則之理論框架。48公共池塘資源能夠產生恒定的利益,且具有非排他性。當與公共池塘資源有直接利害關系的人積極介入制度設計時,更有可能制定有效的規則。在有權決定用于治理公共資源的大部分規則的前提下,地方就沒有什么動機另外進行制度布置。49在我們國家,是公共資源的權利初始分配者,有權占有、使用、收益和處分公共資源,藉此籌集財政收入;同時,也有責任依法保衛公共資源。50公共資源收益權應盡可能配置給和上級。四、道路資源經營性使用的合作治理城市道路資源是道路在時間和空間上的總稱,占用道路資源包括占用地面、占用空間高度和滯留的時間。即便作為交通樞紐仍然是街道的主要功能,但是城市學者和觀察家們都在不斷地倡導把街道當作一個社會空間,而不僅僅僅是交通要道。51道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方,包括廣場、公共停車場、公共交通換乘站等用于公眾通行的場所。52根據道路條件和通行需要,道路能夠分為機動車道、非機動車道和人行道。公共財產是開放使用公地的一種替代品。使用某項資源的權利被授予某些數量有限的物主,他們的權利由明確限定的規則確認,使用者和非使用者都成認這些規則。53因使用和停放分享自行車不當而發生的濫用城市道路資源行為,應當從法律上予以規制。限制分享自行車投放數量的規制措施,有立竿見影之效但不盡公平,有必要創新規制思路。至于向分享自行車發放二維碼牌照,54則將限制投放措施由總量限制發展到個體準入。(一)道路資源的靜態占用和動態占用中國從來都是自行車的生產和使用大國,自行車是社會公眾出行的主要交通工具。20世紀90年代,私人汽車數量激增,城市道路資源的分配越來越緊張,輕則出現交通擁堵、通行效率降低的問題,重則頻繁引發交通安全事故。大部分城市規劃開場偏向機動車道,而不太重視非機動車道和人行道。私人汽車行駛時動態占用了大量道路資源,使得道路的擁堵程度(十分是市民集中出行的時間段)不斷加深,而且停放時靜態占用了大量公共空間,使得城市規劃中本來用于其他用處的公共空間被迫改為機動車停放場所,以解決城市商圈和舊住宅區的停車難問題。除了獨立建設的停車場、配建停車場外,還有道路停車泊位和利用街坊路、胡同以及待建土地、臨時空閑場地設置的臨時停車場等。確因寓居小區內停車設施無法知足停車需求的,能夠在寓居小區周邊街坊路、支路和次干路設置夜間臨時停車路段。我們國家(道路交通安全法〕規定,在城市道路范圍內,在不影響行人、車輛通行的情況下,部門能夠施劃停車泊位其施行條例進一步明確規定,城市部門能夠在不影響行人、車輛通行的情況下,在城市道路上施劃停車泊位,并規定停車泊位的使用時間。當非機動車道未設置或用于施劃汽車停車泊位,甚至被非法占用時,自行車被迫改用機動車道或人行道通行時,可能阻礙行人通行、危及安全、降低機動車道的通行效率,自行車的出行條件一度非常糟糕。這種狀況有望改善,構建以公共交通為主的城市機動化出行系統,同時改善步行、自行車出行條件,加強與個體機動化交通以及步行、自行車出行的協調。55廣東省計劃用3年左右時間使地級以上市中心城區主、次干道和支路設置足夠通行能力的自行車道。56廈門市于2021年1月建成全國首條空中專用自行車道,全長7.6公里。公共汽車集約高效、節能環保,是城市優先發展的交通工具,即公共交通路權優先。公共汽車是指在城市中根據固定的線路、站點和時間運營,供公眾乘坐的客運車輛。公共汽車運營線路,通常由地方交通運輸主管部門直接授予經營者線路經營權或通過招標方式授予經營者線路經營權。制定稅收優惠和財政補貼等政策措施,扶持公共交通的發展,進而為公眾提供安全可靠、方便快速、經濟舒適、節能環保的公共汽車服務。公共汽車具有的有限競爭性和非排他性使得乘客需要承當部分成本,運營企業和乘客能夠獲得財政補貼,包括基礎建設補貼和票價、燃油、虧損等運營補貼,這樣能夠吸引社會資本投資、改良公共汽車服務、提高居民的整體福利。除此之外,準公共交通方式也得到的鼓勵:合理調控租賃車輛總量,推廣純電動小客車分時租賃新業態發展,鼓勵引導汽車租賃企業發展互聯網租賃服務,施行道路使用空間向自行車和步行交通傾斜政策,確保自行車和步行的路權。57分享自行車屬于城市慢行交通系統,與其他公共交通領域引入社會資本投資運營類似。市民選擇自行車出行,如替代步行,則能夠提高道路通行效率。自行車的法定速度是不得超過20公里/小時(可到達步行速度的4倍);如替代私人汽車,則能夠緩解交通擁堵;如替代公共汽車乘用需求,則有可能引起公共汽車調度表調整、促使運營企業減少公共汽車投放數量。機動車的法定速度是不得超過道路上的限速標志、標線標明的速度或法定最高速度,但其速度肯定高于自行車。道路資源的使用分為公益性使用、自益性使用和經營性使用。分享自行車屬于經營性道路運輸服務,而經營性道路運輸則是指用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業性質的道路客運活動,包括班車(加班車)客運、包車客運、旅游客運。58國家鼓勵道路運輸企業實行規模化、集約化經營,提供道路運營運輸服務的企業應獲得經營許可。為促進道路資源的合理利用與配置,能夠采取多種規制方式:通過控制保有總量的方式(如限購)來規制私人汽車靜態占用道路資源的行為,通過限制使用頻率的方式(如限行)來規制私人汽車動態占用道路資源的行為,或者通過收取車輛購置稅、成品油消費稅(所謂燃油稅)、車船稅、交通擁堵稅等征稅方式來規制私人汽車的購置、使用行為。在我們國家,對購置的汽車依法征收車輛購置稅,以籌集道路養護資金、專項用于道路養護和改建。燃油稅是建立在道路里程上的路權劃分,燃油稅是和路權的量成正相關的,使用道路里程越長,則繳稅越多,相比僅就時間來劃分路權愈加公平。59筆者以為,車船稅和成品油消費稅分別是對汽車獲準使用道路資源的權利和實際占用道路資源的行為征稅,換言之,即便汽車沒有實際占用道路資源(即沒有實際上路),不需要繳納成品油消費稅,也要為其獲準使用道路資源(即獲準上路)繳納車船稅。我們國家近年來城市的機動車總量增長過快,使得道路資源的使用產生了嚴重的交通擁堵和停放困難等問題。在城市中心地區的道路兩旁施劃停車泊位,會造成道路交通的安全與暢通、自行車交通出行者和行人的通行權和便利權、道路附近居民對道路的加強使用權、路外收費停車場的經營者的信賴利益等遭到不同程度損害的后果,屬于利益沖突嚴重失衡的情況。60除了限購、限行、提高停車費外,國外有的城市還收取交通擁堵費,例如,葡萄牙里斯本對進入市中心的車輛征收交通擁堵稅,按年度征稅,里斯本的方式還考慮了擁堵程度,擁堵程度高的地區采取征稅措施,愈加合理。61我們國家部分城市曾醞釀征收交通擁堵費,但引起了極大爭議。由于公共空間很有限,在機動車的停放困難問題尚未解決的情況下,分享自行車除了存在因其隨意停放而產生的特有問題外,還可能產生搶占機動車道、人行道、綠化帶、隔離帶、機動車停放場所和其他公共空間等問題。(二)監管與自律、自治并行的機制分享自行車于運營企業而言屬于經營性道路運輸服務,于使用者而言屬于準公共交通工具,盡管在知足短距離出行需求上有獨到優勢,卻并非不可或缺。使用者的自主治理能力,通常是克制公共池塘資源窘