第八章社會保障中的政府責任

哈耶克(F．A．Hayek)：盡管每個人的困難都希望國家以某種方式采取行動，但在政府應該干些什么的問題上，幾乎是有多少不同的人，就有多少種看法”。2023/2/6本章學習要點：1、政府承擔社會保障責任的理論依據與思想流派2、政府責任的模式3、政府責任的種類4、國際上政府責任的發展趨勢5、政府與其他責任主體的關系與邊界6、中國社會保障中政府責任的合理界定2023/2/6第一節理論概述一、思想流派

社會保障理論可謂源遠流長，其爭議的核心就是關于社會保障中政府責任的多少，其理論觀點主要有經濟自由主義、國家干預主義和中間道路三大流派。2023/2/6

經濟自由主義以亞當·斯密“無形的手”的理論為基石，認為市場機制具有完美的自動均衡能力，一切生產要素及其價格都可以通過市場機制的自我調整完成均衡。堅持以“市場”為第一性，排除政府行為的影響就成了經濟活動的前提條件，政府唯一要做的就是充當經濟的“守夜人”。經濟自由主義又可以分為古典自由主義和新自由主義。所謂國家干預主義，是指一種主張限制私人經濟活動的范圍，由國家干預和參與社會經濟活動，在一定程度上承擔2023/2/6多種生產、交換、分配、消費等經濟職能的思想和政策。它主要強調自由市場機制的缺陷必須通過國家干預來彌補，表現在社會政策方面，國家必須負起“文明和福利”的職責，肯定政府在社會財富再分配中占有的重要地位。國家干預主義的社會保障理論主要有德國新歷史學派、費邊社會主義、福利經濟學、瑞典學派、凱恩斯主義、新劍橋學派等。國家干預學說不僅構筑了社會保障制度產生與發展的思想基礎，而且強化了社會保障制度中的國家負責原則。2023/2/6

所謂中間道路學派，是介于國家干預主義和經濟自由主義之間的一種理論。他們既不同意完全的自由放任，也不支持民主社會主義學派的主張；他們是反對集體主義者，但不是反對國家干預者，因此，被稱為中間道路學派。20世紀80年代末90年代初，由于西方國家新自由主義和自由化、私有化政策造成了新的經濟衰退和社會危機，中間道路學派以新的面孔即“第三條道路”出現。“第三條道路”是在西方福利國家合法性危機和社會穩定危機的雙重壓力下應運而生的，它2023/2/6“既不是放任自由，也不是僵化的國家干預主義”，它強調個人責任與社會責任的協調，主張建立“無責任即無權利”的原則。正是因為“第三條道路”的折中和妥協，更接近現實中公共選擇的結果，使得其備受各國政要的推崇，其理論被英國前首相布萊爾、美國前總統克林頓、德國前總理施羅德等政界人士所實踐。2023/2/6

二、理論依據

1、市場失靈說

2、公共職責說

3、國家認同說2023/2/6第二節實踐分析一、制度模式根據政府責任的大小可以分為：（一）有限政府模式（1）含義及特點：政府承擔的責任種類和份額有明確界定；強調權利與義務相結合及責任分擔；追求公平兼顧效率。（2）代表：“俾斯麥模式”——國家、私營公司、社會機構、家庭共同承擔社會保障責任。（3）運行效果：有較強的可持續性2023/2/6（二）責任政府模式（1）含義及特點：所謂責任政府，是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎上的政府責任制度。責任有限，需要健全的機制保證責任的實現。（2）代表：貝弗里奇計劃中的福利國家——政府承擔財政、實施、管理和監督社會保障的責任。（3）運行效果：這種高福利模式逐漸被“福利病”所拖垮，財政不堪重負，20世紀70年代后進入改革調整階段。2023/2/6（三）政府包辦模式

（1）含義及特點：政府承擔全部社會保障責任的制度模式，即政府責任無限；政府統一包攬，個人不承擔直接義務。（2）代表：國家保險型社會保障模式——與高度集中的計劃經濟體制相適應，政府大包大攬，費用全部由國家（政府）負責。前蘇聯、新中國等社會主義國家。（3）運行效果：存在嚴重內在缺陷，不具有可持續性，最終被拋棄或改革。2023/2/6（四）有效政府模式有限是為了有效，有限未必有效，有效以有限為基礎。（1）含義及特點：政府在運行的一切主要方面和主要環節都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導的政府模式。有效性的表現：有與生態環境變化相適應的政府管理體制；有較強的管理效率和能力。（2）運行效果:強調實際效果，采取權變策略，有一定的彈性和一定范圍的伸縮性，天然具有很強的適應性和可持續性，是很多國家改革的目標模式。2023/2/6二、責任種類

根據不同的劃分標準，政府責任有不同的種類，具體如下：劃分標準責任種類責任種類及份額是否確定有限責任無限責任承擔責任的具體內容制度設計與規范責任財政責任監管責任實施責任政府是否直接介入社會保障運行直接責任間接責任政府是否必然提供財政支持主動責任被動責任2023/2/6（一）有限的政府責任和無限的政府責任劃分標準：責任種類和份額是否確定有限責任：政府責任種類和份額有明確界定。多數國家采用。福利國家型、強制儲蓄型等社會保障模式。無限責任：政府承擔全部社會保障責任。國家保險型社會保障制度模式。2023/2/6

2.制度設計與規范責任、財政責任、監管責任和實施責任劃分標準：政府承擔責任的具體內容制度設計與規范責任：設計制度模式框架，規范調整社會保障中各種社會關系的責任。本應由立法機構承擔，但法制進程晚的國家，政府履行這一職責。財政責任：政府對社會保障給予資金支持。監管責任：政府通過建立管理機構、管理體制、監督機制，使社保兼顧公平追求高效。實施責任：是保證社保高效運行的關鍵環節。2023/2/6

（三）直接責任和間接責任劃分標準：政府是否介入社會保障的運行。直接責任：政府對社會保障的財政支持、組織管理和實施。間接責任：政府對社會保障運行過程的監管、對社會保障制度的設計與規范。2023/2/6

（四）主動責任和被動責任劃分標準：政府是否必然提供財政支持。主動責任：社會救助和社會福利（部分）被動責任：社會保險（政府財政兜底、差額補貼）2023/2/6第三節國際社會保障改革中政府責任的調整及效果

（一）改革背景

20世紀80年代以來，經濟全球化（導致競爭加劇）、人口老齡化等問題不僅使各國政府面臨巨大的財政壓力，也使各國社會保障制度危機重重，世界各國掀起社會保障制度改革浪潮。

對政府所負責任進行重新定位和調整是社會保障制度改革的核心內容。

2023/2/6（二）改革發展趨勢1.在責任分擔方面，政府責任走向適度化。如養老保險改革，多數國家采用國家、雇主和雇員共同擔責的模式。2.在制度模式選擇方面，政府越來越注重社會保障制度的可持續性發展和傾向于發揮社會保障制度的激勵功能。追求社保制度公平的同時，開始強調效率，并增強制度的激勵作用。如養老保險、醫療保險同個人的工資收入掛鉤。2023/2/6（二）改革發展趨勢

第一，在責任分擔方面，政府責任走向適度化。除個別國家如智利外，政府在社會保障中的責任在朝著適度、合理的方向發展，這是一種國際化的發展趨勢。

第二，在制度模式選擇方面，政府越來越注重社會保障制度的可持續發展和傾向于發揮社會保障制度的激勵功能。將養老保險、醫療保險同個人的工資收入掛鉤是其一大趨勢，努力實現個人責任的適度化，形成可持續的責任共擔機制。

2023/2/6

第三，政府從直接管理與監督向管理與監督適度分離轉

化。完全基金制和市場機制的引入使得對基金管理的監督更

為重要，讓非政府組織乃至市場主體及勞動者個人參與社會

保險事務的監管成為一個發展方向。

第四，社會保障制度更加具有開放性和選擇的自由度。

國家尊重個人的自由選擇。

第五，政府與其他主體的配合在增多，社會保障制度

具有官民結合、政府與市場結合的發展趨勢。

2023/2/6第四節中國社會保障中的政府責任

一、責任演變

概括而言，中國政府責任的演變，總體上呈現出下列趨勢：

政府責任正在從不規范走向規范，從責任模糊走向責任清晰，

從無限責任走向有限責任，正在朝著更加科學合理的方向發展。

具體來說，政府的財政責任和監管責任都要得到加強并走

向規范化。同時，政府監管責任還正在走向社會化，官民結合，

重視對社會與市場力量的利用，監、管和辦適當分離。2023/2/6

二、現狀分析

新的社會保障制度在一定程度上起著改革“減震器”和社會“

安全閥”的作用，但仍存在在一些問題：

1、責任分布上：“行政”主導

現在中國社會保障的政府責任狀況是行政主導，主要體現

在：一是用行政權力干預和部分代替立法權力；二是政府行政

權力多集中在社會保障部門，沒有充分調動社會力量參與的積

極性。這不利于社會保障制度的發展。

2023/2/62、責任主體之間：邊界模糊

政府、市場、社會、個人的責任邊界模糊不清，體現在：

一是政策設計與制度規范責任不清；

二是財政責任劃分不清；

三是監管責任邊界不清。這樣不僅無法準確確定政府負擔，更直接影響民間作用的發揮。2023/2/6

3、責任履行上：越位與缺位并存

越位：政府做了許多應由立法機構做的事情。

缺位：職責履行不充分，如財政撥款不到位，管理效率低下，監督不力等。

4、責任種類上：重直接投入，輕間接引導

相關配套政策出臺的效率不高、支持力度不大直接影

響我國補充保障制度的發展。慈善事業的發展也急需政府

的政策支持。2023/2/6

三、責任走向

處于轉型期的我國政府所需承擔的責任需要科學的界定，

以有效分配公共資源，增加公共利益。

1.整體思路

轉型期的政府更應該強化自身在社會保障中的責任，包

括充分履行自己的財政責任，增進監管的科學性和規范化，

確保社會保障制度的順利轉型，同時，需要調動企業、個人

等其他主體的積極性并分擔責任。

2023/2/62.責任界定科學界定政府責任的五大原則：

一是政府主導與責任分擔的原則；

二是設計、監管與實施合理分離的原則；

三是財權與事權相統一的原則；

四是有限與有效的原則；

五是官民結合的原則。

基于上述原則，采用四分法明確社會保障中的政府責任，可歸納出社會保障中的政府責任框架體系，如下圖所示：2023/2/6

四分法責任種類責任界定簡要說明分類財政責任基礎核心通過固定的財政機制支持社會保障的多個項目支出和運行監管責任突出強化對社會保障的運行進行高校管理、有力監督實施責任逐漸弱化承擔社會救助的實施責任，其他系統實施逐漸走向社會化分項社會救助政府包辦承擔全部財政、監管和實施責任社會保險政府主導承擔監管責任、一定的財政補貼和實施責任社會福利政府領銜承擔監管責任，強調官民結合、社會參與補充保障支持引導通過稅收優惠間接提供財政支持分層社會保