巴西：過度城市化帶來多方面問題

拉美國家的城市化被概括為“過度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就業的支撐。這其中，巴西最為典型。50年代以來，巴西的工業化進展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西經濟增長速度年均超出10%，創造了著名的“巴西奇跡”。在工業化的帶動下，巴西的城市化獲得了巨大的初始能量與運動能量，巴西的人口開始大規模地向城市集中。根據1970年巴西的人口普查結果，巴西城市人口第一次超過農村，達到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就達到了70%。也就是不到20年時間，巴西就走完了從城市化中期到后期的所有過程。這個過程幾乎只相當于發達國家的一半時間。但巴西在城市化率快速增長期間，沒有充分考慮到城鄉結構因素、城市基礎條件、工業產業布局、城市體系結構等方面影響，導致城市化率速度增加很快、城市化水平短時間內提升，但城市化的質量卻沒能同步增長。也就是巴西沒有制定相應的城市化政策來“對沖”可能出現的各類城市化問題。

巴西過度城市化的體現

———城市化水平超出經濟發展水平。依據聯合國《世界城市化展望》的報告，巴西在拉美國家中的城市化增長速度也是最快的。特別要注意到的是，60年代末以來，巴西的城市化率在躍過50%之后，反而越來越快。實際上巴西從1970年到1980年左右，城市化的增長率約為1.2個百分點，個別年份超過2個百分點。經驗數據表明，發達國家的城市化率從50%-75%過程，基本上也是其現代化的過程，人均國民生產總值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世紀90年代之前走完城市化這一過程，人均國內生產總值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世紀80年代起的5年，人均GDP不升反降，成為典型的落入“中等收入陷阱”的國家。

———城市化過程中農業問題突出。2023年巴西農村人口約3300萬，占全國人口17%左右。巴西城市化過程中，城市人口不斷增多，農村人口不斷下降。但農村人口下降并沒有導致巴西農業生產率的相應增長，這根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地為私人有所，土地可以買賣。在農村，%的農場主擁有%的土地，而40%的農民只擁有約1%的土地。農場主囤積土地并非為了耕種，而是出于囤積投機需要。在城市化過程中，農場主獲得了更多的土地，耕種產量不斷降低；小農場主的產值雖高但規模小，紛紛放棄耕種。種種不利的情況導致在快速城市化情況下，巴西的農業并未得到同等發展，一批失地、失業、無住房、貧困農民成為農村不穩定因素。

———大城市膨脹，小城鎮發展緩慢。巴西城市體系的結構特點是，圣保羅與里約熱內盧人口規模呈爆炸式增長。1900年，圣保羅與里約都不過幾十萬人口。1950年，巴西第一大城市圣保羅的人口約為250萬人，1980年就達到1350萬人。同期，巴西第二大城市里約熱內盧的人口由290萬人增加到1070萬人全國一半以上人口居住在10萬人以上的城市中，其中9個大城市占全國人口的29%。相比較而言，巴西的小城鎮發展則顯緩慢。1970年代巴西城市化率從50%開始向上攀升，進入城市化中后期階段，人口100萬以上特大城市的數量從4個增加到7個，50萬到100萬的大城市數量從5個增加到7個。而人口2萬人以下的小城鎮數量從3649個降低為3495個。

———各類城市在地理上分布不合理。全國51%以上的人口居住在10萬人以上的城市，其中，9個人口規模最大的城市都在東部沿海地區。1980年，人口超過2萬人的城市中，東南部占59%；北部占4%；東北部占19%；南部占13%；中西部僅占5%。

———貧富人口出現高度分化的現象。根據聯合國人居署2023年公布的一份報告，拉美是世界上貧富差異最大的地區，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手里，而最窮的10%只有%的財富。

———生態環境污染。根據世界衛生組織公布的91個國家逾1100個城市的空氣污染品質研究報告顯示，巴西城市平均水平比可接受的污染標準高出2倍，空氣品質惡劣全球排名第44。其中，里約熱內盧是巴西空氣污染最嚴重地區。而造成污染的主要原因是工業、汽車和城市垃圾。巴西最大城市圣保羅每天制造垃圾約為2萬噸，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，僅有3%得到焚燒處理。生態環境的污染已經直接影響空氣、水的使用。受汽車排放和工業排放的影響所致，巴西最大工業兼旅游城市圣保羅位列全球最污染城市前列。

巴西應對過度城市化的主要做法

一是實施有利于農村發展的政策。國家設立協調發展委員會，建立基金會，支持農村發展。為了穩定農業和農民，巴西在農村進行土地制度改革。巴西政府對農村占用土地較多的大莊園主荒蕪的土地進行征收。對土地和土地上的附著物分別用國庫券與現金兩種形式征收，價格參考市場價。對于無地、無其他收入的農民，巴西政府通過發放貸款的方式予以支持，一般設定20年的長期優惠貸款期限，并對前幾年的利息予以免除。

二是實施擴展的都市區政策。所謂擴展的都市區，就是采取辦法，讓都市區的核心區與周邊中小城市、小城鎮協同發展。如圣保羅老市區50-80公里半徑范圍內建設了8個衛星城，這些衛星城環境優美，交通相對便利，從事旅游、水產等細分產業，具有一定吸引力。

三是實施區域協調發展政策。巴西區域發展極不平衡，東南部人滿為患，中西部荒無人煙。傳統上，巴西東南部、東北部是人口高度集中的大都市區，而中西部等地方地廣人稀。為了推進區域協調戰略，巴西政府于1956年決定在中西部戈亞斯州海拔1100米的高原上建設新都，定名巴西利亞。實施區域協調發展的政策后，各地區的增長率有所變化，例如原先人口過度集中的東南部的年均增長率呈下降趨勢。而原先中西部基本上無人居住，到了1980年，全國人口的5%居住在中西部地區。

四是實施促進制造業發展的政策。20世紀80年代以來，巴西采取措施，支持勞動密集型企業發展，尤其是在一些中小城市支持紡織、服裝、皮革等產業發展。加大教育培訓力度，提升農村轉移人口的勞動技能。對非正規就業加大管理力度，既保障就業者權益