第十章

銀行監管第一節

次貸危機與監管制度第二節商業銀行監管體制第三節銀行監管的主要程序與環節1中央銀行業務第一節

次貸危機與監管制度一、次貸危機暴露出的監管體制的弊病二、次貸危機下金融監管的六大問題三、國際金融監管制度改革取得重大進展2中央銀行業務次貸危機演變示意圖3中央銀行業務一、次貸危機暴露出的監管體制的弊病一是銀行與資本市場之間防火墻被所謂“金融創新”拆除，而相應的金融監管不足，造成巨大泡沫和風險蔓延。二是過度迷信創新的推動力與市場的自我調節力，對審慎監管的必要性認識不足。三是高杠桿運作與過度逐利。四是缺乏對金融機構激勵約束機制的監督。4中央銀行業務二、次貸危機下金融監管的六大問題1.金融衍生產品監管2.房貸機構監管3.投資銀行監管4.銀行“表外投資實體”監管5.評級機構監管6.對沖基金監管連接：/g/20090327/08126032350.shtml

5中央銀行業務1.金融衍生產品監管

—監管存在真空地帶美國證監會(SEC)主席克里斯托弗·考克斯認為，“大量的沒有被監管的類似CDS的衍生品為此次金融危機的頭號惡棍”。首先，政府在金融衍生產品的設計與構造方面幾乎不加干涉，政府隱含地假定衍生品交易雙方均能準確理解衍生產品的構造與風險，因此雙方的交易純屬市場行為，沒有干預的必要。第二，金融衍生產品的交易方式分為場內交易和場外交易，大量的CDO、CDS(信用違約掉期)主要通過場外交易(OTC)的方式進行。第三，由于金融衍生產品屬于表外業務，不需要在銀行的資產負債表中顯示，銀行對相關信息的披露相對有限，監管當局無法得到關于金融機構經營及投資金融衍生產品的充分而準確的信息，一旦出現問題，短期內無法確知問題的嚴重程度，導致難以采取有效的補救措施。第四，由于缺乏一個統一的金融衍生產品清算系統，交易缺乏透明度，政府事實上并不清楚市場上各種衍生產品的交易規模與頭寸分布，因此一旦危機爆發后，政府在很長時間內甚至不能準確估計危機的嚴重程度以及波及范圍。6中央銀行業務2.房貸機構監管

—監管缺失導致次貸發放的失控

2001－2005年，美國房市在長達5年的繁榮。另外，由于資產證券化技術的發展，住房按揭貸款的“發放—銷售”模式使風險得以輕易轉移，這些因素均刺激了抵押貸款機構超常規發展的欲望。特別是2005年下半年開始，美國眾多貸款機構紛紛降低住房按揭貸款的準入標準，放松了資信審查，向大量收入較低、信用記錄較差的人發放了“次級按揭貸款，甚至接受了缺乏充分資信證明文件或具有高債務—收入比的借款申請。值得注意的是，這些放貸標準的降低基本上都發生在聯邦銀行監管規定的范圍之外。此外，信息披露的不充分，使房貸機構得以在脫離消費者監督的條件下大量發放高價貸款。盡管相關監管部門一再要求改善次貸的信息披露，但收效甚微。還有一點需要指出的是，發放房屋按揭貸款的不僅僅是商業銀行，還包括許多獨立的住房貸款公司或經紀商。根據2007年的統計數據，美國市場全部房貸中約60%和高價房貸中約45%經住房貸款經紀商發放，這些經紀商根本不在聯邦銀行監管機構的監管范圍內。在上述背景下，美國金融監管當局并沒有及時對次級貸款的發放標準提供有效指引，沒有及時將獨立放貸機構納入監管體系內。原因是：一是過于相信金融機構自身的風險控制能力，認為市場能夠通過自行調節解決風險;二是認為次級貸款占美國全部房貸的比例較低，不會引起較大的系統性風險。在金融機構出于競爭壓力及利益驅動，放松資信審查、降低貸款標準的情況下，監管當局應及時對有可能危及金融系統的上述行為進行規范和引導，才能防患于未然。而在次貸危機爆發之前，無論是美聯儲還是美國財政部，都沒有對這一高風險的貸款發出任何警示，這表明美國金融監管部門對次貸監管的確存在疏忽。7中央銀行業務3.投資銀行監管

—對流動性和資本金缺乏約束隨著金融危機的蔓延，人們開始將此次危機的誘因集中到美國監管者對華爾街大行過度寬容及監管缺失的制度層面上。在獨立投行模式下，美國證監會是投行的唯一監管機構，其對投行的監管也只限于與證券交易相關的活動，相關的審慎性監管和投資風險監管一直存有漏洞，因此一度成就了次貸危機之前美國投資銀行高杠桿、高盈利、自由擴張的發展模式。從2003年以來，高盛、美林等投行的杠桿率都從十幾倍躍升到30倍左右，而商業銀行的杠桿率仍只有十幾倍。在經濟繁榮年代，高杠桿為投行帶來豐厚利潤。但高杠桿使得投資銀行對流動性和維持自身高級別評級的要求很高。一旦市場環境惡化或自身財務狀況不佳，被評級公司降低評級，導致融資成本上升，繼而出現流動性問題等連鎖反應，就容易陷入困境。8中央銀行業務4.銀行“表外投資實體”監管

——虧損時重新并表引致信心危機

次貸危機爆發以來，表外投資實體的業務模式給設立機構帶來的巨大風險逐漸暴露。以SIV為例，銀行通過發行短期票據和中期債券，將所得收益投資于如抵押貸款證券等高回報資產，所發行票據與結構性證券之間的差額即銀行所得利潤。由于旗下的SIV大規模投資于次級抵押貸款支持證券，次貸危機的爆發給大多數發達國家商業銀行均造成巨額損失。例如，管理著全球規模最大SIV資產、約占全球SIV總資產四分之一的花旗集團，由于次貸危機以來SIV資產大幅縮水近40%，被迫于2007年12月將旗下7個結構性投資實體并入資產負債表中。另外，匯豐控股、法國興業銀行、西德意志州銀行也因旗下SIV的巨額虧損已經將各自的SIV并入資產負債表內。SIV成立之初獨立于銀行之外，不屬于銀行本身的業務，但造成損失后，銀行按照相關會計原則將其納入自己的資產負債表，從而造成了銀行的巨額虧損和投資者信心危機。9中央銀行業務5.評級機構監管

—利益沖突規制有限，評級方法不夠透明

早在美國安然事件及世通公司倒閉案發生時，評級機構就曾因為相關的評級失責問題受到各方的關注和質疑，美國各界也以上述事件為契機開始重新審視信用評級業之運作及監管體制。在此背景下，美國國會于2006年9月通過了《信用評級機構改革法案》。該法案的實施規則雖然填補了美國信用評級業監管體制的空白，但仍未解決諸多根本性問題。首先，法案對信用評級業利益沖突的監管非常有限，評級機構對結構性融資產品構建的直接參與基本不受法案限制。此外，監管部門無權對信用評級模型及方法的科學、合理性進行實質審查，評級的準確性得不到保障。更重要的是，即使評級失真，投資者受到誤導，評級機構通常也無需承擔相應的法律責任，因為其評級只代表評級機構自身對次貸產品信用風險的“看法”，而非投資建議。10中央銀行業務6.對沖基金監管

—各國監管理念存在分歧，監管環境總體寬松

目前歐美等主要工業國家對對沖基金的監管比較寬松。首先，各國在是否加強對對沖基金的監管方面還存在分歧，體現為直接監管和間接監管的理念沖突。以德、法為代表的一些歐洲大陸國家堅持前一種監管理念，強調監管的法律強制性、廣泛的適用性和市場規則的外部性，而美、英等國則主張后一種監管理念，認為應更多地強調監管的非強制性，市場參與個體的差異性和市場規則的自發性。自2005年以來，德國對對沖基金提出了強烈質疑，將這個問題上升到政治高度，主張實施政府主導的強制性監管，增強對沖基金的透明度。但德國的主張遭到了美英等國的強烈反對，只好轉向“自愿地”建立行業行為規范，起草了《對沖基金行為規范》，目前也僅處于積極尋求相應支持的階段?？陀^上存在相當的監管難度。從注冊地來看，全球大約有55%的對沖基金選擇開曼群島、英屬維京群島以及百慕大等地作為注冊地，此類離岸基金管理了全球約2/3的對沖基金資產。在美國注冊的對沖基金數量占全球的34%，管理的資產占24%;在歐洲注冊的對沖基金數量占全球的9%，管理的資產占11%;剩余的對沖基金大多在亞洲注冊。11中央銀行業務三、國際金融監管制度改革取得重大進展1.改革國際金融監管治理架構2.強化新資本協議框架3.改革資本和流動性監管制度4.加強大型復雜金融機構監管5.擴大金融監管范圍6.強化消費者利益保護12中央銀行業務1.改革國際金融監管治理架構二十國集團取代八國集團成為國際金融監管制度改革的主導力量。在金融穩定論壇（FinancialStabilityForum,FSF）基礎上改制建立的金融穩定理事會將成員擴大到包括中國、巴西、印度、俄羅斯等在內的主要新興市場經濟體，以及巴塞爾委員會、證監會國際組織、國際保險監督官協會等機構，成為國際金融監管制度制定和實施的協調機構。巴塞爾委員會也吸收中國等主要新興經濟體為新成員。由西方發達國家長期主導國際金融監管的局面開始改變。13中央銀行業務2.強化新資本協議框架2009年7月巴塞爾委員會發布新資本協議Ⅲ，并于2010年11月首爾峰會獲得批準。新資本協議Ⅲ旨在進一步加強對銀行資本的監管，達到以下三個目標：提高壓力時期可提取的緩沖資本儲備；提高銀行資本的質量；引入杠桿率作為新資本協議的最低保障機制。此外，巴塞爾委員會還將采取措施降低最低資本要求的過度周期性波動，提倡用更具前瞻性的方法計提準備金。14中央銀行業務3.改革資本和流動性監管制度2009年12月，巴塞爾委員會發布《增強銀行體系穩健性》和《流動性風險計量、標準和監測的國際框架》征求意見稿，對如何加強銀行資本和流動性管理、增強銀行抵御風險能力提出修訂意見，標志著全球主要經濟體就全面改革銀行資本監管制度、建立流動性風險監管的國際標準達成重要共識。15中央銀行業務4.加強大型復雜金融機構監管金融穩定理事會提出一整套“降低大型復雜金融機構道德風險”的工作方案。一是建立識別系統重要機構的指標體系和方法。二是對全球35家超大型跨境金融機構建立金融監管聯席會議，強化跨境信息共享。三是對大型金融機構實施更加嚴格的審慎性監管標準。四是降低大型金融機構倒閉影響，強化跨境金融機構處置的法規框架，改進金融市場基礎設施等。16中央銀行業務5.擴大金融監管范圍國際金融監管組織、各主要經濟體監管當局均將擴大金融監管范圍作為強化金融監管的重要方面。一是加強對沖基金監管，采取強制注冊要求、持續監管、提供系統性風險信息等措施，并加強監管者之間信息披露和交換。二是加強評級機構的外部約束。國際證監會組織發布《信用評級機構行為基本準則》，美國、歐盟、日本等國公布信用評級機構的監管法規。此外，各國監管當局將加強合作，已于2010年達成全球一致的解決方案。三是加強表外衍生交易的監管。四是提升不同金融市場監管標準的一致性，避免監管套利。17中央銀行業務6.強化消費者利益保護各國金融監管當局紛紛采取措施加強對消費者利益保護力度，美國成立獨立的消費者金融保護機構，英國《改革金融市場》白皮書明確提出，確保消費者能夠獲得所需的金融服務；為消費者提供易于理解的高透明度金融產品；對于給大量消費者造成損害的金融服務和產品，消費者有權提起訴訟、追討損失。18中央銀行業務多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法設立金融穩定監管委員會的目標旨在負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險,實現不同監管機構之間的信息共享與協調監管,這是本次改革法案當中最核心的內容。第二個核心內容是對個體金融消費者進行保護,專門設立個人消費者金融保護署,并設立一個獨立的部門負責人。第三個核心內容就是將之前缺乏監管的自營交易及場外衍生品市場納入監管視野,大部分衍生品必須在交易所內通過第三方清算進行交易。19中央銀行業務第二節

商業銀行監管體制一、監管主體二、監管目標三、監管方式四、監管內容20中央銀行業務一、監管主體的模式（一）雙線多頭監管體制（二）一線多頭監管體制（三）統一的金融監管體制21中央銀行業務二、監管目標監管目標是保證其國內金融體系乃至金融市場的健康與穩定，提高金融體系的效率，促進經濟發展。22中央銀行業務監管的具體目標經營的安全性競爭的公平性政策的一致性23中央銀行業務我國監管的法定目標促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力。

——銀行監管法第3條24中央銀行業務監管具體目標通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益；通過審慎有效的監管，增進市場信心；通過宣傳教育和信息披露，增進公眾對現代銀行業金融產品、服務的了解和相應風險識別；努力減少銀行業金融犯罪，維護金融穩定。25中央銀行業務審慎性監管原則——又被稱為“結構性的早期干預和解決方案”。1991年的聯邦存款保險公司改進法案（FDICIA法案）包含“迅速糾正行動條款(簡稱PCA）”和“最小成本解決條款(簡稱LCR）”。按照這樣的條款，當一家銀行的資本充足率降低到2%時，如果它的股東還不能及時補充資本金，那么監管當局就應當清算或者出售這家銀行。其精髓在于盡可能趕在銀行資本金完全損失掉之前采取行動，以便讓銀行股東之外的其它人不受損失，也避免動用存款保險基金。26中央銀行業務我國的監管理念管法人管風險管內控提高透明度27中央銀行業務我國的監管方法遵循“準確分類——提足撥備——做實利潤——資本充足”的持續監管思路，對銀行業金融機構實施以風險為本的審慎有效監管。28中央銀行業務良好的監管標準促進金融穩定和金融創新共同發展；努力提升我國銀行業在國際金融服務中的競爭力；各類監管設限科學、合理，有所為、有所不為，減少一切不必要的限制；鼓勵公平競爭，反對無序競爭；對監管者和被監管者實施嚴格、明確的問責制；高效、節約地使用一切監管資源。29中央銀行業務我國銀行業監管的職責市場準入高級管理人員任職資格業務活動管理及風險管理突發事件的處置應急銀行業自律組織的指導監督信息披露銀行業機構違規處理相關處罰措施30中央銀行業務三、監管方式強調嚴格的依法監督管理——美國、日本、德國強調君子協定和道義勸說——英國和大多數西歐國家31中央銀行業務四、監管內容（一）預防性管理（二）存款保險制度（三）緊急救援32中央銀行業務（一）預防性管理市場準人資本充足性資產流動性業務范圍貸款風險外匯風險準備金33中央銀行業務（二）存款保險制度存款保險制度是指國家貨幣主管部門為了維護存款者利益和金融業的穩健經營與安全，規定本國金融機構必須或自愿地按吸收存款的一定比率，向專門存款保險機構交納保險金進行投保的制度。34中央銀行業務（三）緊急救助有的中央銀行按懲罰性利率直接提供的，所以高于貼現窗口利率；有的國家是由管理當局和商業銀行聯合建立的特別機構提供救援；有的國家由一個銀行和其他銀行聯合起來建立清算銀行，擔負救援任務；有些國家對無償付力的銀行有廣泛的干預權。35中央銀行業務第三節

銀行監管的主要程序與環節36中央銀行業務銀行監管機構監管對象市場準入業務營運監管非現場監管現場檢查信息綜合分析風險評價風險處置---糾正、救助風險處置---市場退出追究責任人的責任收購兼并撤消破產功能定位監管報告跟蹤監控反饋37中央銀行業務一、功能定位功能定位——各類金融機構在市場經濟活動中所扮演的主要角色，以及業務發展的空間。38中央銀行業務2013年末我國銀行業金融機構大型商業銀行5政策性銀行及國開行3股份制商業銀行12城市商業銀行145農村商業銀行468農村合作銀行122農村信用社1803郵政儲蓄銀行1金融資產管理公司4外資法人金融機構42信托公司68企業集團財務公司176金融租賃公司23貨幣經紀公司5汽車金融公司17消費金融公司4村鎮銀行1071貸款公司14農村資金互助社49共有法人機構3949從業人員3550427人39中央銀行業務功能定位的原則滿足經濟發展和社會公眾的不同需求；符合分業經營的要求；發揮專業優勢，促進合理競爭。40中央銀行業務二、市場準入機構準入業務準入高級管理人員的準入41中央銀行業務在法人機構的市場準入標準中，要特別強調對金融機構法人治理結構和內控制度的要求。42中央銀行業務三、業務營運監管（一）非現場監管（二）現場檢查43中央銀行業務（一）非現場監管——監管部門對金融機構報送的數據、報表和有關資料以及通過其它渠道取得的信息，進行整理和綜合分析，并通過一系列風險監測和評價指標，對金融機構的經營風險作出初步評價和早期預警。44中央銀行業務采集數據指導現場檢查

核對、整理數據生成風險監管指標值

進行風險監測分析風險初步評價與早期預警為風險的綜合評價提供數據1．非現場監管的基本程序與主要環節45中央銀行業務2．非現場風險分析的主要內容資產質量分析資本充足性分析流動性分析市場風險的分析盈虧分析46中央銀行業務（二）現場檢查1．現場檢查的作用2．現場檢查程序3．現場檢查的內容47中央銀行業務1．現場檢查的作用有助于全面、深入了解金融機構的經營和風險狀況；有助于核實和查清非現場監管中發現的問題和疑點；有助于對金融機構的風險作出客觀、全面的判斷和評價。48中央銀行業務2．現場檢查程序根據非現場分析結果確定現場檢查對象發送現場檢查前問卷形成檢查結論意見反饋現場檢查報告制定現場檢查方案下發現場檢查通知進入被檢查機構轉入風險評價系統制定工作底稿及取證

開始現場檢查會談、核查帳表和檔案等49中央銀行業務3．現場檢查的內容資產質量檢查資本充足狀況檢查流動性檢查市場風險檢查盈虧狀況檢查管理與內控檢查50中央銀行業務資產質量檢查貸款五級分類情況、貸款集中度；信用證、銀行承兌匯票、對外擔保；拆借、投資、應收帳款、固定資產；各項規章制度的建立、執行情況。51中央銀行業務資本充足狀況檢查資本充足率數據的真實性；對資本充足狀況進行評價；資本帳戶和股權結構情況。52中央銀行業務流動性檢查流動性數據的真實性；流動性來源的結構和穩定性；流動性管理政策和程序的充分性。53中央銀行業務市場風險檢查市場風險管理的政策和程序是否健全；管理層對市場風險的認識程度；市場風險現狀作出定性定量分析。54中央銀行業務盈虧狀況檢查財務經營成果是否真實；負債成本結構、生息資產和非生息資產所占比重；評價經營效益情況。55中央銀行業務管理與內控檢查各項管理制度和操作程序是否健全、是否嚴格執行；內部審計的獨立性、充分性，對違法違規的處理情況；計劃、決策、控制和報告系統的有效性。56中央銀行業務四、風險評價——金融監管人員在綜合分析非現場監管與現場檢查結果及來自中介機構提供信息的基礎上，對被監管機構所存在風險的性質、特征、嚴重程度及發展趨勢，作出及時、客觀、全面的判斷和評價。

57中央銀行業務（一）風險評價的基本要素資產安全性

流動適度性

資本充足性

收益合理性

管理健全性

經營合規性

58中央銀行業務（二）風險評價的基本方法1．加權評價法2.特征評價法59中央銀行業務1．加權評價法根據各種風險及其水平對金融機構的威脅程度，在評價體系中給予不同的風險權重，并運用加權的方法，最后確定該金融機構的風險嚴重程度。60中央銀行業務風險要素與風險指標表風險要素風險指標流動適度性15%備付金、資產流動性、中長期貸款比例、存貸款比例資產安全性35%關注、次級、可疑、損失、貸款損失抵補率資本充足性15%核心資本充足率、資本充足率收益合理性15%資本利潤率、資產利潤率、利息回收率、應付利息充足率管理穩健性15%--經營合規性5%--61中央銀行業務風險要素流動適度性風險指標備付金*流動性中長期貸款存貸比例考核標準≥5≥25≤120≤75合理范圍5-825-4080-12070-75要素權重15指標權重30302020指標值4285272風險分值13.61013.510指標權重得分4.0832.72綜合得分1.767*

10+3?6

（備付金比例-5）（備付金比例-5）風險指標計算表（1）62中央銀行業務風險要素資產安全性風險指標關注次級可疑損失損失抵補率考核標準≤8≤4≤2≤1100合理范圍要素權重35指標權重1818181828指標值63.52.5195風險分值484237.5305指標權重得分8.647.566.755.41.4綜合得分10.4125風險指標計算表（2）63中央銀行業務風險要素資本充足性管理穩健性經營合規性風險指標核心資本全部資