第三章行政組織的性質組織國家組織非自主性組織管理組織公共管理組織行政第一節組織的基本性質一、組織的一般特性行政組織——活動在行政領域的一種組織。所有的組織都具有的基本性質：1、系統性縱向的權力運作結構和橫向的功能分工結構。2、目標性可以是一種產品、一種服務、一種社會秩序等。組織目標的作用：為組織的活動確定方向；使組織成員及某些社會公眾承認組織存在的合理性；為人們評價組織提供一個標準；是協調內部各要素及成員活動的根本依據。目標實現的影響因素：組織內各構成要素及成員的協調一致；外界環境的好壞；領導者的素質（最為關鍵的一點）。組織目標是可以分解的。組織目標是可以調整的（基本目標、具體目標）。3、整體性包含兩個方面的內容：作為一個整體而存在；具有整體性功能。各個組成部分不是簡單相加，而是有機結合。整體性功能體現在兩個方面：組織功能具有各組成部分在孤立狀態下所不具有的新質；組織整體的功能增大，即整體的能量大于各部分能量的總和。質和量的不同。4、適應性是指組織具有適應外界環境變化而生存的能力。組織的反應可能出現在兩個方面：一是對自身做出相應的調整，以適應環境；二是通過自身努力來改變環境，使環境有利于自己。二、非自主性組織的一般特性組織產生的途徑分類。自主性組織與其成員的關系，是一種以自愿承擔相應權利與義務的內部協議關系。非自主性組織與其成員的關系，是一種以法律規范為基礎的外部契約關系。非自主性組織具有的特性：1、行為的非自主性成員乃至組織本身對組織的事務不具有最高、最后的決定權。表現在：目標；組織權力；規范；各級領導自上而下任命而不是成員選舉產生；組織的繼續存在與否與成員的意愿無關，取決于組織建立者的決定。總之，成員對自身在組織中的行為是不能自行其是的。2、績效的利它性是指非自主性組織活動所產生的成績和效益，并不屬于組織成員或組織自身。非自主性組織的一切活動，都不是為組織成員或組織自身的利益服務的，而是為組織建立者的目的服務的。所產生的績效也是屬于組織的建立者的。與成員的關系。第二節行政的基本性質從宏觀層面看（總體上看），階級性、社會性。從微觀層面看（從具體行政活動看），執行性、管理性。一、行政的宏觀性質1、階級性行政的最根本屬性，任何國家的行政總是為該國統治階級的根根利益服務的。行政是一種國家行為。階級性具體表現在：第一，行政是運用國家權力進行的管理活動，是以暴力作為達到目的的最后保證，具有不可抗拒的強制性。第二，行政活動的規范（法律）體現了統治階級的意志，從根本上服務于統治階級的利益。第三，行政活動的最終目的是實現一個統治階級所期望的那種有秩序的、穩定的社會，從而維護國家的政治統治。2、社會性指任何國家行政進行的社會公共管理，總是基于該國社會發展需要而形成的，行政在客觀上總是具有社會公益性的。行政總是要滿足社會公眾一些最基本的需要，比如穩定、秩序等，否則難以維護政治統治，導致政治的不穩定。國家行政的目的是維護政治統治，國家行政的具體結果則是形成一種穩定的有秩序狀態。社會性在行政實踐中的表現：第一，行政職能的確定與轉變，是同客觀形成的社會需要，也同社會發展直接相聯系。第二，行政效益的評價以其對社會的影響為依據，以其對社會穩定和發展所起的作用為標準。第三，謀求社會穩定有序，促進社會發展構成行政活動的目標。二、行政的微觀性質1、執行性行政的執行性是指一切行政活動都是在實施、執行某種已經決定了的事情（政策、法律、命令等）。行政就是使國家政治生活中代表統治階級根本利益的政策、法律（國家意志）得到實現。政治——國家意志的體現。行政——國家意志的執行。

——古德諾行政執行性的具體表現：第一，每一具體的行政活動（包括行政中的決策），要么是在執行國家的政策、法律，要么就是執行上級的命令、指示（總之是在執行）。第二，行政不存在需要加以維護的自身利益，它總是為統治階級的根本利益服務，并在客觀上維護社會公共利益。與政治不同。第三，行政是一種追求效率與效益的活動，因此，在日常具體的行政活動中，準確、及時、經濟、節約地完成任務，成為行政的最基本要求。執行性對行政主體的行為產生的制約：第一，首長負責制是行政體制中的主要領導方式。第二，命令、指揮是行政領導的主要職責。第三，職、權明確，權、責一致，是行政的基本組織原則。第四，依法行政是行政的基本要求。第五，行政命令是一種必不可少的行政手段。執行性——追求效率。決策——意志的體現和利益的選擇。政治決策——遵循民主化的原則，科學決策只能作為一種參考。行政決策——遵循科學化的原則，民主決策只能是輔助手段。2、管理性是指一切行政活動都是某種管理行為（決策、計劃、組織、協調、控制等等）。——行政的社會性。管理性表現在：第一，行政是一種有規范的行為，或表現為法律、法規，或表現為內部的規章、制度。第二，行政主體的內部安排遵循科學管理的原則。（決定是否設置一個行政機構是一種政治決策，而為了實現目的組建這一機構時，則需要遵循管理原則。）第三，日常的具體行政活動的成功，需要管理科學理論的指導。三、行政與政治的區別聯系。行政——在行動中體現政治的精神、原則，行政從屬于政治。從總體上看行政是一種特定的政治行為。行政是統治者主觀意愿與社會客觀需要求相結合的產物。政治——圍繞國家權力而展開活動的社會現象。區別主要體現在幾個方面：第一、權力行使方式不同。政治權力是以集體形成的意志確定的，行政權力則是以個人的決斷而采取行動的。政治——國家意志的體現（集體決定），行政——國家意志的實現，執行集體已經做出的決定，表現為一種個人行為（首長負責制）。第二，活動目標不同。政治——實現民主和自由，行政——追求效率和效益。對于政治而言，民主是一種原則，對于行政而言，民主只是一個為實現目標而有可能采用的一種手段、一種方式或一種作風。第三，權力機制安排不同。政治領域——權力不能過分集中，強調分權與制衡。行政領域——強調統一領導與指揮，強調首長負責制，強調相對集權。政治權力重在分，行政權力重在統。政治權力——自下而上產生，行政權力——自上而下層層授權。第四，行為主體與行為利益關系不同。政治行為的主體——本身就是某種利益的表達者、代表者，政治行為都必然是在維護自身的某種利益。行政人員則不是，行政組織是國家為國家利益而設置的，行政人員是國家為實現國家利益而雇用的，主體本身沒有自身的利益，只是實現特定利益的工具。行政人員是公眾的“仆人”，而不是公眾的“主人”。“官本位”。政治組織（政黨）行政組織四、行政與一般管理的區別管理科學的成果。微觀層面，共通性——提高效率。宏觀層面，行政目標是形成正常社會秩序，維護國家的政治統治，行政活動的結果應達到一定的社會效益，因此，對行政效率的追求不能以犧牲行政效益為代價，而應以增進社會效益為前提。行政不僅是國家的權利，也是國家對社會應盡的義務。與一般管理不同。第三節行政組織的性質作為組織而具有的性質：系統性；目標性；整體性；適應性。作為國家組織具有的性質：政治性；權威性；法治性。作為非自主性組織具有的性質：行為的非自主性；績效的利他性。作為公共管理組織具有的性質：社會性；公益性；服務性。需要強調的是，任何一個方面都不是絕對的，相互聯系的，辯證關系。1、政治性與公共性2、權威性與規范性權威性：就地位而言，行政組織是國家權力機關的執行機關，代表著國家行使管理權，某種程度上可以說是國家的代表，因此擁有統御和治理全社會的法定權威，并能夠以各種強制手段來維持社會的政治秩序、經濟秩序以及文化生活秩序。規范性：行政組織的建立是依照國家憲法和法律要求來完成的，其變更、撤銷也同樣需要依據法律進行，相關問題需要有法可依。3、強制性與服務性行政組織是為社會公共利益提供必要服務的組織，政府——工具性價值——合法性在于為人類帶來幸福。如何來提供？需要強制性來為社會提供公共產品并保證絕大多數的公共產品能夠為所有的社會成員享有，——保持秩序和體現公平精神——所必需的強制性。正是如此，強制性使得服務能夠有效提供。第四節意義一、對國家的