淺談提前終止PPP項目的直接成本清算

Summary：從某一公路PPP項目提前終止清算實踐出發，提出具體解決方案。Keys：提前終止；PPP項目；清算；直接成本引言PPP作為基礎設施和公共服務領域的一種創新投融資模式，對促進全國各地的城市建設發展以及公共設施項目的提質增效發揮了巨大的作用，同時也存在各種不同風險，經常會提前終止PPP項目，一旦提前終止，就面臨清算。提前終止的時間節點及原因各不相同，處理機制均不一致，且目前相關文件中未明確及規范如何進行清算，而筆者參與了某一公路PPP項目清算工作，現粗淺地談談在PPP項目合同未簽訂就已提前終止情況下，如何合理清算該項目各參建單位的項目直接成本。1.相關概念根據2014年12月30日財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）約定如下：1.1提前終止指的是在PPP項目的生命周期內，由于某些事項的發生導致PPP項目合同提前解除。1.2提前終止事由：1.政府方違約；2.項目公司違約；3.政府方選擇終止；4.不可抗力事件。1.3提前終止處理機制1.3.1回購義務實踐中，只有在項目公司違反PPP合同約定導致項目終止的情形下，政府才不承擔回購的義務而是享有回購的選擇權，即政府可以選擇是否回購該項目。但對于一些涉及公眾利益和公共安全的、需要保障持續供給的PPP項目，在PPP合同中有可能約定了即使在項目公司違約導致項目終止的情形下，政府仍有回購的義務。1.3.2回購補償補償原則是確保項目公司不因項目提前終止而受損或獲得額外利益（即項目公司獲得的補償等于假設該PPP項目按原計劃繼續實施的情形下項目公司所能夠獲得的經濟收益）。補償范圍：（1）項目公司尚未償還的所有貸款（包括但不限于剩余貸款本金和利息、提前還貸的違約金、逾期償還的利息及罰息）；（2）項目公司股東在項目終止之前投資項目的資本金總和；（3）因項目提前終止所產生的第三方費用或其他費用。包括但不限于支付承包方的違約金、雇傭人員的補償金等；項目公司的經濟損失。1.4項目公司違約事件補償方法通常采用市場價值法或賬面價值法，在具體項目中適用哪種補償方法，需經專項評估后采用。但一般原則是，盡可能避免政府不當得利并且能夠吸引融資方的項目融資。此外，根據上述方法計算出的補償金額，還要扣減政府因終止該項目而產生的相關費用和損失。1.5自然不可抗力補償原則是由雙方共同分擔風險。補償范圍包含未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資本金以及欠付承包商的款項，同時會扣除保險理賠金額，且不包括預期利潤損失。上述回購補償原則及范圍，為清算工作的重要依據。2.項目情況介紹2.1項目概況XX省某公路項目路線全長124.14公里，項目估算總投資203.77億元，建設工期48個月。采用“建設—運營—移交（BOT）”運作模式和“設計施工總承包（EPC）”建設管理模式實施。全線橋梁69座，其中特大橋4座，涵洞101道；主線隧道23座，其中特長隧道1座；立交22處；全線共設收費站5處；服務區1處；高速公路管理所1處；養護工區1處；隧道管理站2處。2.2試驗段概況試驗段路線全長12.922公里，采用雙向4車道和雙向6車道一級公路標準，路基寬度分別采用25.5米和33米，設計速度均為80公里/小時。工期24個月。2.3截止評估基準日項目實施情況2.3.1招標情況第一階段：試驗段招標2017年7月以傳統管理模式完成了該項目試驗段施工、監理單位公開招標，并與中標單位簽訂了合同。工期2年。第二階段：全線以PPP模式進行社會資本公開招標由實施機構作為招標人，按PPP模式對該項目社會資本進行了公開招標，2017年12月，向社會資本投資人聯合體發出了中標通知書。建設期4年，運營期30年。目前，該項目僅簽署投資協議及項目聯合體協議，政府出資人代表與社會資本共同成立了項目公司，但PPP合同未簽署。第三階段：監理、中心試驗室招標項目公司作為招標人，對全線的監理及中心試驗室進行了公開招標，2018年4月完成監理和中心試驗室的公開招標，并簽訂了合同。監理標段合同工期30-36個月，中心試驗室標段合同工期45個月。2.3.2該項目的進展情況除試驗段完成臨建場站及零星實體工程（量約占合同金額0.4%），其余監理、中心試驗室及各總承包單位均只完成臨建場站搭設。2.3.3項目公司概況項目公司先期由社會資本聯合體牽頭人獨資注冊成立，后期通過增資工商登記變更，注冊資本增加至項目資本金金額，股東增加了政府出資人代表和中選聯合體其他社會資本成員。2.4提前終止原因2.4.1政府資本金方面按照財金(2018)23號文件中的相關規定，該項目政府方使用產業投資基金作為部分政府資本金出資屬于債務性資金，不能作為政府出資。2.4.2融資貸款方面項目在融資過程中，各金融機構提出，該項目工程可行性研究報告中通行費數據測算遠高于實際情況，預期收益難以覆蓋成本，無法通過金融機構風控部門審批，不予融資貸款。2.4.3社會資本方投資方面因項目建設規模變化，部分社會資本方無追加投資意愿。3.具體分析3.1從項目終止原因分析，清算應采用“不可抗力以及政府和社會投資人協商終止”的原則及范圍。3.2從本項目招標情況，是本項目已招標、發出中標通知書，但未簽署PPP合同。對于提前終止違約的相關約定，經查閱招標文件，由于項目實施較早約定不完善。3.3從項目實施情況，可以看出，項目在建設初期已停工，清算的主體應該是各參建方的臨建工程及試驗段零星實體工程。4.清算難點分析臨建工程為非實體工程，量價確定較為復雜，具體如下：4.1計量方面：項目公司僅僅設置相關建設標準，如：場地硬化的砼標號要求，項目部、拌和站、鋼筋加工棚及工地試驗室的面積指標、試驗室儀器配置種類等硬性要求，無具體數量及細部尺寸，各家報送的臨建方案也與實際不同，且項目公司和監理對此臨建實際完成工程量，一般不愿意確認，可能無法提供圖紙或提供與現場不符的圖紙。臨建工程比較瑣碎，內容非常繁雜，若現場勘驗前，若事先不約定好如何勘驗，會耗費大量精力，最終反而效果不好。4.2單價方面：無批復的施工圖預算，且送審單價無法核實是否合理，無價格標準。5.解決問題5.1項目情況調研5.1.1收集被清算單位需清算費用明細資料，了解項目費用種類，便于制定相應對策；5.1.2抽取某一項目，進行現場初勘，了解現場實際情況；5.1.3組織各參建單位（如：項目實施機構、項目公司、監理單位、總承包單位）座談，了解其想法。5.2編制現場勘驗方案因項目的特殊性，需進行現場勘驗，特制定現場勘驗方案，具體如下：5.2.1項目實施情況介紹：同前，此處不再贅述。5.2.2需現場勘驗的內容。5.2.2.1實體部分試驗段總包單位完成的土方開挖及刷坡工程量、隧道進口處砼上拱圈及管棚施工工程量。5.2.2.2臨建實體(1)總包的臨建實體為駐地辦、砼拌合站、鋼筋加工棚、料倉、工地試驗室、施工便道、施工便橋、龍門吊、存梁區及制梁區基座及基礎及以上所有區域場地硬化、排水溝、邊坡防護等。(2)監理及中心試驗室的臨建實體為出租房及簡單裝修、臨時搭設的板房及簡單裝修、場地硬化。(3)閑置施工設備及工地試驗室儀器、儀表等器材。5.2.2.3不需現場勘驗的內容除監理和中心實驗室按合同約定辦理外，總包的現場勘驗內容不包括如下內容：(1)現場CI設計的內容，如：臨建的標識、標牌、旗幟、企業宣傳標志等；(2)辦公家具，如：辦公座椅、文件柜、辦公沙發、會議桌、窗簾等；(3)辦公用品、辦公設施，如：辦公易耗品、打印機、電腦、復印機、電視、電話、顯示屏、路由器、網絡線、投影儀等；(4)維護等輔材，如：扳手、螺絲刀、勞保用品等；(5)現場堆放的材料，如：砂石、水泥等；(6)小型施工器具，如：水平儀、水準儀、全站儀等；(7)生活用品及廚房用品。如：床及床上用品、衣柜、衣櫥、鍋碗瓢盆、冰箱、洗衣機、空調等。(8)施工及辦公車輛；(9)其他，如：經項目公司認可的可不計物品。5.2.2.4現場勘驗計劃：略。5.2.2.5現場勘驗步驟(1)由被勘驗單位出具施工草圖、注明施工工藝、需現場計量的實體工程量清單（計量單位、工程量、計算過程等）；(2)現場勘驗組根據監理審核的臨建方案對草圖進行初步復核，由施工方準備測量設備（如：鋼卷尺、皮尺、水準儀等），安排人員操作測量設備，項目管理公司確認數據、第三方機構居間證實，最后形成會簽記錄。5.2.2.6相關事項的說明(1)現場勘驗工作，必須一次性完成，被勘驗單位應提供便于現場核實的條件（如：測量設備、人員安排等），依據事先確定的現場勘驗辦法進行核實，并積極配合現場勘驗工作。若因被勘驗單位原因導致現場核實工作無法開展，其需承擔無法核實的后果。(2)現場勘驗僅對勘驗時，肉眼能看到的需勘驗事項記錄備案，無法看到的（如：已搬離現場的設備機具及材料、隱蔽工程）不予確認，請被勘驗單位提交相關證明材料，經項目管理公司書面確認后，也可以作為補充材料計入；(3)現場勘驗記錄由被勘驗單位、項目管理公司、第三方機構共同會簽，需當天會簽完畢；若被勘驗單位，借故（無故或提出不合理要求等）不簽字，由項目公司和第三方機構會簽。(4)經和項目公司溝通后，監理不參加本次現場勘驗，已完實體質量不在本次勘驗范圍內。5.3清算咨詢范圍及要求5.3.1項目各駐地辦、中心試驗室、總承包項目經理部，試驗段項目經理部，項目公司。總承包單位成本分為臨建設施、工程實體、間接費、其他費用等。通過對項目開工至評估基準日，各參建單位已發生的各項費用，進行清算咨詢，為造價評估、財務審計提供成本核算依據。5.3.2被清算方需提供的資料（含電子版）；(1)建設單位（項目公司）的機構設置、公司管理制度、工作流程等；(2)項目可行性研究報告及其批復、初步設計文件、初步設計概算及其批復等；(3)招投標資料：工程招標公告、招標文件及補充答疑文件、工程量清單、投標文件及投標澄清文件、投標報價、評標報告、中標通知書、全套招標圖紙；(4)合同資料：投資協議、工程施工合同、補充合同及協議、供應商合同等；(5)已完工程送審報價及軟件版、工程量計算書；(6)工程勘察和設計施工圖，設計變更及說明；(7)施工過程中各方簽證的圖紙會審紀要、會議紀要、設計變更、工程聯系單、現場簽證；(8)與工程清算有關的工程隱蔽驗收資料，已完工程報驗單（含相應測量資料、檢驗試驗單），中間交工證書，監理簽認的工程量確認單等；(9)施工組織設計、專項施工方案；(10)甲供材料設備清冊和業主對乙購材料設備的核價清單（如有）；(11)工程用水電費計量情況（如有）；(12)工程質量目標、業主或監理簽認的進度計劃和實際工期；建設單位對工程承包合同有關工程質量、工期、安全等方面的考核資料（如有）。(13)工程款支付明細表；(14)其他有關工程清算資料。(15)以上資料，需由提供方蓋章確認。5.4清算咨詢方法5.4.1總包實體工程審核方法(1)由被清算單位據實報送書面的工程量確認材料（須由監理、建設、項目公司等共同蓋章確認）及清算費用明細；(2)由第三方機構結合圖紙對該資料的完整性、真實性進行初步認定；(3)由被清算單位、監理單位、項目公司及第三方機構對該資料的真實性、現場符合性等進行現場核實并共同簽字確認；(4)由第三方機構結合書面資料及現場實際予以審定，并以合同約定的計價方式予以計價；(5)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應電子檔、掃描件、計價軟件版本等。5.4.2總包實體工程以外的審核方法(1)由被清算單位據實報送書面的工程量確認材料（需提供材料包括但不限于：平面布置圖、施工圖紙、施工方案或施工組織設計、具體詳盡做法、簽證變更資料、設備規格型號、材料品種、厚度、人員設備進退場時間、工程量計算式等資料，上述資料原則上由監理、建設、項目管理等共同蓋章確認）及清算費用明細（需提供材料包括但不限于：招投標文件、合同、補充協議、簽證變更資料、租賃協議、購置發票、工資標準、組價預算書面蓋章版本及軟件版本、計價說明）；(2)由被清算單位、監理單位、項目公司及第三方機構對該資料的真實性、現場符合性等進行現場核實并共同簽字確認，最終由第三方機構結合書面資料及現場實際予以審定；(3)按定額計價和合理分包價分別計算費用，兩者原則上以低者計入，單價無依據的，原則上按定額價計入；公路定額價均未考慮利潤；(4)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應電子檔、掃描件、計價軟件版本等。5.4.3監理及中心試驗室的審核方法(1)生活費：20元/天；(2)試驗室儀器儀表：工地試驗室的儀器儀表，有發票的，按發票單價計入，無發票的，按評估單價計入，依據經濟壽命參考年限，計算折舊費；(3)車輛費：根據工作量考慮生產用車數量及租賃費和燃油費等；(4)辦公設施、生活設施及CI費等：按各自合同中“駐地標準化及信息化費用”總額計入，若未安裝東方新軟件，則扣除該費用；(5)現場建設費：房租均按兩年計入，板房按實際勘驗面積計入；(6)人員工資：對于有監理事項的按各自計量付款人數計入，停工期按3人（高監、專監、監理員）計入，工資標準按合同約定標準。5.4.4項目公司相關費用的審核方法(1)由項目公司申報為本項目發生的相關費用，如：管理費、代付費用(前期費、預付款、計量支付款)等，需提供材料包括但不限于：管理費計入依據及標準、相關合同、協議、支付憑證、入賬憑證、省市相關文件等；(2)由第三方機構結合書面資料及實際予以認定；(3)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應電子檔、掃描件等。5.4.5間接費等其他費用的審核方法(1)由各單位自行申報、舉證，責任自擔，具體包括但不限于：現場CI、辦公家具、辦公用品、辦公設施、維護等輔材、現場堆放的材料、小型施工器具、生活用品及廚房用品、施工及辦公車輛、經項目公司認可的可不計物品、間接費、財務費等費用。(2)由第三方機構結合書面資料予以審核，最終通過談判解決。(3)上述資料，除提供書面蓋章材料外，另需提供相應電子檔、掃描件等。5.5清算咨詢步驟(1)編制清算方案及現場勘驗方案；(2)對現場已完實體工作量聯合項目公司、原施工單位、監理單位