第十三章政府間財政關系1/8/2023第十三章政府間財政關系1/8/2023第十三章政府間財政關系第一節財政關系的基本問題一、政府間財政關系的概念二、財政分權1/8/2023第十三章政府間財政關系一、政府間財政關系的概念政府間財政關系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府與地方政府之間在公共收支上的權責關系。財政聯邦制(fiscalfederalism)：實行聯邦制國家采用的一種制度，指在各級政府之間劃分稅收收入和公共支出的一種制度安排財政管理體制(fiscaladministrationsystem)，也稱預算管理體制，通常定義為處理中央和地方以及各級地方政府之間財政關系的基本制度。

——確定財政管理的主體與級次、公共收支的劃分原 則與方法、財政管理權限的劃分以及財政調節制 度和方法等。

——地方各級政府沒有公共收支的立法權。1/8/2023第十三章政府間財政關系二、財政分權財政分權(fiscaldecentralization)：征稅權和支出權向下級政府的下放，或者說，地方政府擁有一定程度的財政自主權。——在發達國家，財政分權是“后福利國家”時代為低成 本提供公共服務而進行政府重組的有效工具——在發展中國家，財政分權旨在掙脫治理無效、宏觀 經濟不穩定和低經濟增長的陷阱——在經濟轉型國家，財政分權是計劃經濟體制轉向市 場經濟體制的直接結果——在拉丁美洲國家，財政分權源于人民追求民主的政 治壓力——在非洲國家，財政分權主要是服務于國家統一1/8/2023第十三章政府間財政關系（一）財政分權的衡量衡量指標 地方政府的審批預算權、舉債權、征稅權、就業人數占公共就業總人數的比重、公民參與和影響本轄區財政決策的程度等兩個主要指標

——地方政府公共收入自主權

——地方政府公共支出占國家公共支出的比重1/8/2023第十三章政府間財政關系1.地方政府公共收入自主權衡量指標

——地方政府自身（本級）公共收入占國 家公共收入的比重

——地方政府總公共收入構成—地方政府 自身公共收入占地方總公共收入比重

——地方政府的稅收控制指數1/8/2023第十三章政府間財政關系（1）地方政府自身（本級）公共收入占國家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他國家(2001年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均72.757.946.2

聯邦制單一制31.1高48.6%18.7高147%1/8/2023第十三章政府間財政關系（2）地方政府總公共收入構成1/8/2023第十三章政府間財政關系（3）地方政府的稅收控制指數1/8/2023第十三章政府間財政關系稅收自主權指標及權重稅收自主權指標權重1.省/地方政府自由設定稅率和稅基2.省/地方政府只能自由設定稅率3.省/地方政府只能自由設定稅基4.在分稅制下，省/地方政府能確定收入分割5.在分稅制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分稅制中固定下來，但能被上級政府單方面改變7.分稅制制中的收入分割由上級政府在年度預算中確定8.省/地方稅種的稅率或稅基只能在上級政府規定的范圍內變化9.上級政府規定稅率和稅基10.80.60.50.40.30.20.101/8/2023第十三章政府間財政關系2.地方政府公共支出占國家公共支出的比重第一，伴隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的建立，我國地方政府公共支出比重明顯提高，從20世紀80年代平均56.8%，上升到90年代平均69.7%，到本世紀初再創新高，達到70.2%，比80年代初上升了23.6%。這表明，我國財政分權程度越來越高。第二，選取1998年的情況同其他國家相比，我國地方本級公共支出比重高于所有國家。——我國1998年地方公共支出比重比聯邦制國家同期平均水平（46.3%）高出53.6%；其中，比該比重最高的國家（加拿大，60%）還高出18.5%，比該比重最低的國家（德國，35%）高出103%。——與單一制國家同期平均水平（32.1%）相比，我國地方公共支出比重高出122%；其中，比該比重最高的國家（丹麥，56%）高出27%，比該比重最低的國家（法國，18%）高出295%！——上述比較結果，不得不令人深思：我國的財政分權是否太過分了？尤其我國還是單一制國家！1/8/2023第十三章政府間財政關系（二）財政分權的優缺點1.財政分權的優點——財政分權使政府產出更適合當地偏好——財政分權鼓勵政府間財政競爭——財政分權有助于制度創新2.財政分權的缺點——財政分權可能導致資源配置無效率——財政分權難以實現公平收入分配

1/8/2023第十三章政府間財政關系優點一：財政分權使政府產出更適合當地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC數量Quantity價格和成本1/8/2023第十三章政府間財政關系優點二：財政分權鼓勵政府間財政競爭蒂布特模型：“用腳投票”財政分權從三個方面鼓勵地方政府間競爭。 第一，地方政府要想方設法做到“以民為本”， 盡可能滿身當地居民的各種需要。 第二，地方政府會努力加強管理，以最低可 行的成本提供公共服務。

第三，約束收入最大化的政府行為，限制地方政府的過度征稅權。1/8/2023第十三章政府間財政關系優點三：財政分權有助于制度創新對于許多政策問題而言，沒有人確切知道其正確答案是什么，更不能肯定是否存在一個在所有情況下都是最好的解決辦法。因此，最好讓每個地方政府走自己的路。多樣化的政府管理制度，會增加找到解決新問題方法的機會。1/8/2023第十三章政府間財政關系缺點一：財政分權可能導致資源配置無效率

1.地方公共物品的提供不足——公共物品具 有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合規模經濟:

公共圖書館1/8/2023第十三章政府間財政關系缺點二：財政分權難以實現公平收入分配

對高收入群體征稅→補貼低收入群體→其他轄區的低收入群體設法遷入→高收入群體可能遷出→彌補人均稅基的縮小→提高對現有高收入群體課征的稅率→進一步迫使高收入群體遷出對高收入群體的征稅規定上限→隨著低收入群體遷入本轄區→可用于低收入群體的人均再分配資金就會減少。1/8/2023第十三章政府間財政關系第二節支出責任安排支出責任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是處理政府間財政關系、設計財政管理體制的最基本的制度安排一、支出責任安排的原則二、支出責任安排的狀況

1/8/2023第十三章政府間財政關系一、支出責任安排的原則（一）各級政府財政職能定位（二）公共物品的層次性（三）基本原則1/8/2023第十三章政府間財政關系（一）各級政府財政職能定位中央政府更能有效地履行經濟穩定和收入分配職能，并負責區域經濟的協調發展地方政府則在資源配置領域里發揮重要作用，并負責本地區經濟發展1/8/2023第十三章政府間財政關系（二）公共物品的層次性全國性公共物品應由中央政府提供區域性公共物品應由省（或直轄市、自治區）提供地方性公共物品應由地方政府（市、縣）提供對于那些具有明顯利益外溢的公共物品，或由上級政府提供，或由臨近上下兩級政府分擔提供1/8/2023第十三章政府間財政關系（三）基本原則經濟效率原則(economicefficiencyprinciple) ——規模經濟原則(principleoftheeconomiesofscale) ——政府間競爭原則(principleofintergovernmentalcompetition) ——公共定價原則(principleofpublicpricing)財政公平原則(fiscalequityprinciple) ——經濟外部性原則(principleofeconomicexternalities) ——財政均等化原則(principleoffiscalequalization)政治責任原則(politicalaccountabilityprinciple) ——享用和控制原則(principleofaccessandcontrol) ——居民參與原則(principleofcitizenparticipation)行政效率原則(administrativeeffectivenessprinciple) ——地理適宜原則(principleofgeographicadequacy) ——管理能力原則(principleofmanagementcapability) ——政府間靈活性原則(principleofintergovernmentalflexibility)1/8/2023第十三章政府間財政關系原則結果

1/8/2023第十三章政府間財政關系二、支出責任安排的狀況從國際比較來看，我國中央與地方政府支出格局顯然有些問題。我國地方政府承擔的教育、衛生、治安、文化等支出過多，特別是福利性支出（包括社會保障補助支出）本來應由中央政府負主要責任，而我國卻主要安排給了地方政府。不過，需要提請注意的是，雖然各國在支出責任安排上也一定的普遍做法，但國情不一，傳統各異，再加上支出責任安排的原則本身就需要協調，所以，在不同的支出項目上，中央政府與地方政府到底如何分擔責任，視不同國家而定。其實，支出責任是否得到有效履行，其中兩個關鍵問題是：第一，不管哪一級政府承擔哪種責任，重要的是責任要分清，分工明確；第二，事權（責任）要與財權對稱，相應的財源和財力是確保有效履行責任的保證。1/8/2023第十三章政府間財政關系第三節收入責任安排一、收入責任安排的原則二、分稅制1/8/2023第十三章政府間財政關系一、收入責任安排的原則公平原則

——再分配性稅種應當安排給中央政府

——稅基分布不公平的稅種應當集權化效率原則

——在征收管理上具有規模經濟的稅種應當集權化

——稅基不流動的稅種應當安排給地方政府

——地方政府應盡可能用使用費和受益性稅種為其公共 服務提供融資穩定原則

——具有經濟穩定功能的稅種應當安排給中央政府

——收入比較穩定、能比較準確預測的稅種應當安排給 地方政府1/8/2023第十三章政府間財政關系稅種類型稅基決定主體稅率決定主體征收管理主體理由關稅中央中央中央屬于國際貿易稅公司所得稅中央中央中央要素流動個人所得稅中央中央、省、地方中央再分配性、流動性、穩定性財富稅（包括資本稅、遺產稅）中央中央、省中央再分配性工薪稅中央、省中央、省中央、省社會保障計劃增值稅中央中央中央管理成本、穩定性資源稅：

租金(利潤)稅

特許權使用費

保護費中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方分布不公平受益稅環境保護“罪惡”稅(sintax)：

酒精、煙草稅

賭博稅

彩票稅中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方衛生保健省和地方職責省和地方職責對“壞事”征稅：

碳稅

機動車燃油稅

堵車費

停車費中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方全球/全國污染對使用道路收費對使用道路收費當地擁擠機動車輛：

牌照稅

駕駛證稅省省省省省省省級收入來源省級收入來源營業稅省省省受益稅消費稅省省省稅基不流動財產稅省地方地方受益稅、不流動土地稅省地方地方受益稅、不流動使用費中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方對服務的支付1/8/2023第十三章政府間財政關系二、分稅制分稅制(taxsharingsystem)是具體安排各級政府收入責任、劃分公共收入的一種制度—分稅額，即先按稅法統一征稅，然后將稅收收入總額按一定比例在中央政府與地方政府之間分割。—分稅權，即分別設立中央稅和地方稅兩個稅收制度和稅收管理體系，中央政府和地方政府均享有相應的稅收立法權和調整權。—分稅率，即按稅源實行分率計征。一般采用兩種方式，一是上下級政府對某一稅基按各自既定比率征稅，二是上級政府對某一稅基按率征稅的同時，代下級政府按其稅率課征并將稅款轉給下級政府（稱之為稅收寄征），在稅法上通常采用地方附加形式。—分稅種，即在稅權主要集中于中央政府的情況下，在中央政府與地方政府之間分割稅種，形成中央稅、地方稅和共享稅。1/8/2023第十三章政府間財政關系稅種中央分(%)中央稅國內消費稅、關稅、進口環節的增值稅和消費稅、車輛購置稅、車船噸稅100地方稅城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、契稅、屠宰稅、農業稅、牧業稅0共享稅國內增值稅營業稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分其余部分企業所得稅：鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業繳納的部分其余部分外商投資企業和外國企業所得稅：鐵道部、各銀行總行、海洋石油企業其余部分個人所得稅：儲蓄存款利息所得的個人所得稅收入其余部分資源稅：海洋石油企業繳納的部分其余部分城市維護建設稅：鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分其余部分印花稅：證券交易印花稅收入其他印花稅收入

75100010060(2003年)10060(2003年)10060100010009401/8/2023第十三章政府間財政關系1994年分稅制改革的基本目的1994年的分稅制改革，除了要實現進一步完善稅制、建立規范的財政管理體制等長期目標之外，其短期目標就是要盡快提高“兩個比重”——財政收入占國內生產總值（GDP）的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重。從下表看出，實行分稅制之后，“兩個比重”的確提高了，特別是受體制直接影響的中央財政收入占國家財政收入的比重，立竿見影。1/8/2023第十三章政府間財政關系兩個比重”（%）

年份指標1990199219941996200020022003財政收入占GDP%中央財政收入占國家財政收入比重15.833.813.128.111.255.710.949.415.052.218.055.018.654.61/8/2023第十三章政府間財政關系第四節轉移支付制度政府間轉移支付(intergovernmentaltransfersystem)又稱政府間補助(intergovernmentalgrant)，是上級政府對下級政府的財政撥款。一、轉移支付的必要性二、轉移支付的形式三、我國現行轉移支付制度1/8/2023第十三章政府間財政關系一、轉移支付的必要性1/8/2023第十三章政府間財政關系一、轉移支付的必要性外部性：地方政府提供的地方性公共物品有時存在外部性；中央政府提供，但產生效率損失。縱向均衡：上下級政府之間的收入能力與支出責任的大體相當。但如果它們存在著收入與支出在縱向級次政府間的不均衡問題：中央政府的財權大于事權,而地方政府的事權大于財權。那么,地方政府的收支缺口如何彌補？橫向均衡：同級地方政府之間在收入能力與公共服務能 力（支出水平）上存在差異。需求收入彈性：地方稅制缺乏收入彈性，導致地方政府 在滿足新增公共服務需求上，捉襟見肘，而稅制 富有彈性的中央政府應予以補助。1/8/2023第十三章政府間財政關系二、轉移支付的形式有條件補助(conditionalgrants)也稱為分類補助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供補助時，在一定程度規定了補助金的目的，地