高質(zhì)量建設(shè)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的世界級城市群

黨的二十大報(bào)告指出，“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系?！睆目臻g視角看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落地，有著不同的范圍，主要表現(xiàn)為都市圈和城市群兩種基本樣態(tài)。都市圈一般都存在于城市群之中。到目前為止，在我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中，有四個城市群戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，它們是京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。未來一個時期，還將有長江中游、關(guān)中平原、北部灣和膠東半島等城市群進(jìn)行相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這些城市群中，長三角中心區(qū)和粵港澳大灣區(qū)是我國初具世界級城市群規(guī)模和水平的兩個巨型城市區(qū)域，它們的發(fā)展具有全局性長遠(yuǎn)意義，值得高度關(guān)注和研究。

一

發(fā)達(dá)國家有五個世界級城市群，它們分別是美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群。這五大城市群有兩種基本類型：一國范圍內(nèi)的城市群和跨國的城市群。這一分類告訴我們，城市群首先受到自然地理的客觀制約。美國是一個地域廣大的國家，既有本國范圍內(nèi)的世界級城市群，也有跨國（美國和加拿大）的世界級城市群。在歐洲大陸西北部連綿的城市區(qū)域，形成跨國的世界級城市群。日本和英國是島國，其世界級城市群是且只能是本國范圍之內(nèi)的。

自然地理特征還影響著城市群的規(guī)模，主要指面積和人口。也就是說，城市群客觀上存在較大的規(guī)模差異，如美國東北部大西洋沿岸城市群13.8萬平方公里，日本太平洋沿岸城市群只有3.5萬平方公里。然而，一個城市群是否達(dá)到世界級水平，最終是由其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力決定的。上述五大世界級城市群都有著巨量的GDP，以及在本國和全球的巨大影響力。

改革開放以來，中國的城市化和城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。在2022年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2022-2022年）》和第十三個五年規(guī)劃中，國家提出了建設(shè)長三角、珠三角和京津冀等城市群的構(gòu)想。2022年，黨的十九大報(bào)告指出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。2022年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。在這些城市群中，長三角城市群在10年前被認(rèn)為是第六大世界級城市群。2022年初，世界銀行發(fā)布報(bào)告稱，珠三角城市群（粵港澳大灣區(qū)）超越日本東京城市群，成為世界人口和面積最大的城市群之一。

二

2022年，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。這兩個區(qū)域的空間范圍相差較大，前者5.6萬平方公里，后者35.8萬平方公里?？紤]到區(qū)域一體化的階段性，在三省一市的長三角，首次提出以上海、南京、杭州、合肥等27個城市為長三角中心區(qū)。在粵港澳大灣區(qū)和長三角中心區(qū)，區(qū)域重大戰(zhàn)略都集中體現(xiàn)在都市圈和城市群規(guī)劃上。

粵港澳大灣區(qū)是目前我國人口和經(jīng)濟(jì)密度最高的區(qū)域之一?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“極點(diǎn)帶動”的構(gòu)想，“發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設(shè)，提升整體實(shí)力和全球影響力，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)深度參與國際合作”。港深（莞）、廣佛和珠澳三個都市圈，乃至由它們組成的粵港澳大灣區(qū)世界級城市群赫然在目。

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一卡通為著力點(diǎn)，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平”，并要求“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實(shí)現(xiàn)杭紹甬一體化。建設(shè)寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，強(qiáng)化南京都市圈與杭州都市圈協(xié)調(diào)聯(lián)動?！庇纱思涌於际腥σ惑w化發(fā)展，構(gòu)建長三角世界級城市群。

綜合來看，長三角中心區(qū)和粵港澳大灣區(qū)均已具備世界級城市群應(yīng)具備的條件：區(qū)域內(nèi)城市密集，擁有一個或幾個國際性城市，如長三角的上海、南京和杭州，粵港澳的香港、廣州和深圳；多個都市圈連綿，相互之間有較明確的分工和密切的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，共同組成一個有機(jī)的整體，具備整體優(yōu)勢；擁有一個或幾個國際貿(mào)易中轉(zhuǎn)大港，如上海港、寧波-舟山港、廣州港和鹽田港等。還有現(xiàn)代化交通設(shè)施組成發(fā)達(dá)、便捷的交通網(wǎng)絡(luò)；總體規(guī)模大；是國家經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域等。

三

都市圈是一小時通勤圈，重點(diǎn)是職住平衡，空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市群是兩小時交通圈，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系和區(qū)域一體化發(fā)展。都市圈的空間邏輯是，從主城區(qū)到郊區(qū)即新城區(qū)，再到周邊城市。例如，上海的中心城區(qū)演化為主城區(qū)，并正在加快五個新城建設(shè)，同時穩(wěn)步向相鄰周邊城市即蘇州、南通和嘉興發(fā)展。城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式，是指在特定地域范圍內(nèi)，一般以1個以上超大或特大城市為核心，多個大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市集群。城市群是都市圈的聯(lián)合體。加強(qiáng)都市圈的合作互動，高水平打造多個城市群，尤其是長三角、珠三角兩個世界級城市群，是中國改革開放的重大空間布局。

都市圈和城市群的發(fā)展都與中心城市有關(guān)。中心城市和都市圈處于城市發(fā)展的不同階段。在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，都市圈成為城市發(fā)展的主要形態(tài)；在相對次發(fā)達(dá)的地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主要形態(tài)。譬如，在粵港澳大灣區(qū)和長三角中心區(qū)，都市圈是城市發(fā)展的主體；在成渝、長江中游和中原地區(qū)，中心城市是城市發(fā)展的主力軍。這是城市演化邏輯的一個折射。從要素和產(chǎn)業(yè)的角度看，它們之間的一個重要區(qū)別是，都市圈內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，則是以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。城市群則要將要素和產(chǎn)業(yè)的輻射、溢出和分工提升到更高的水平。

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是保證大國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。而現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有典型的集群特征，城市群無疑是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚的主要區(qū)域。因此，當(dāng)下，形成“高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群”，正成為空間布局國家戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。區(qū)域集群的本質(zhì)是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質(zhì)量決定著產(chǎn)業(yè)集群即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，進(jìn)而決定著區(qū)域集群的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的“頭部”和“主干”企業(yè)，一般都存在于大國經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)域，如中國的珠三角和長三角，它們是中國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的承載區(qū)和策源地。推動城市群高質(zhì)量發(fā)展，要進(jìn)一步推進(jìn)跨界區(qū)域共建共享，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度對接、集群發(fā)展，有序推動產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素雙向流動。

同時，社會和生態(tài)的協(xié)同治理，有助于社會和諧和美麗。社會共治既是城市群有機(jī)協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇，進(jìn)而是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。新時期社會治理日益要求跨越行政區(qū)劃，因此，在城市群范圍內(nèi)完善區(qū)域協(xié)同治理意義重大。城市群綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，關(guān)鍵是探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項(xiàng)目共同投入機(jī)制，以及探索碳達(dá)峰協(xié)同機(jī)制等生態(tài)治理新機(jī)制。

此外還要注意的是，城市群是區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的集群形態(tài)，表現(xiàn)出多方面的價(jià)值，其中一個重要方面是公共服務(wù)均等化，有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕。公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基石，調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必要手段。以城市群公共服務(wù)