定量測算能耗雙控的影響021年

8月12日，發改委發布了關于印發《2021

年上半年各地區能耗雙

控目標完成情況晴雨表》的通知。其中，有9個省份能耗強度不降反升，被納入一級預警；10

個省市能耗強度下降不及預期，被納入二級預警。此后，多地密集出臺能耗雙降調控政策，限電限產、暫緩高耗能項目審批。當前，高耗能

行業主要集中在哪些省市，一二級預警省份的政策會對工業生產、制造業投資

產生多大影響？本文就此展開討論。一、能耗“雙控”制度的發展能耗雙控制度，是指實行能源消費強度和總量雙控；國家將能耗強度降低

作為國民經濟和社會發展五年規劃的約束性指標，合理設置能源消費總量指標，

并向各省（自治區、直轄市）分解下達能耗雙控五年目標。1、發展歷程在

2006

年發布的“十一五”規劃中，我國開始明確提出“單位國內生產總

值能源消耗降低

20%”的約束性指標。在“十二五”規劃中，我國在能耗消費

強度的約束性指標之外，進一步提出“合理控制能源消費總量”的要求。此后，

我國在

2015

年召開的黨的十八屆五中全會中，首次提出了“能耗雙控”目標，

要求實行能源消耗總量和強度“雙控”行動。當前，我國能耗雙控管理已呈制

度化和常態化。能耗雙控是當前各省市經濟發展的重要約束條件。在

2021

年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規

劃和

2035

年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）中，明確提出“十四五”期間

單位

GDP能耗要降低

13.5%。與此同時，《綱要》與過往相比新增了單位

GDP碳排放強度目標，要求單位

GDP二氧化碳排放量降低

18%。在碳中和的遠景

目標下，能耗管理的目標進一步細化。作為“十四五”的開局之年，2021

年的

政府工作報告中，明確將“單位國內生產總值能耗降低

3%左右”納入

2021

年

發展主要預期目標。“十四五”期間單位

GDP能耗降低

13.5%，意味著平均每

年單位

GDP能耗需要下降

2.9%。不過，受疫情影響，2020

年政府工作報告沒

有提出明確的能耗強度數量目標，但當年能耗強度僅僅下降

0.1%，由此使得2021

年的單位能耗降低幅度需高于“十四五”規劃隱含的平均水平。2、形成原因能耗雙控制度的形成是內因外因合力作用的結果，也是我國產業轉型升級

的必然要求。（1）能源安全我國能源進口依存度高。我國經濟快速發展的同時，能源消耗量亦快速增

加。但是由于我國石油、天然氣資源相對有限，兩者進口依賴度持續上升。2020

年我國原油進口依賴度上升至

73.6%，天然氣進口依賴度約為

42.3%，而在

2000

年我國原油、天然氣的進口依賴度分別為

30.1%和

0.01%。我國能源自主、能

源安全問題仍然突出。我國能源利用效率存在較大的提升空間。我們用主要經濟體一次能源消費

總量除以當年對應的不變價

GDP來計算其單位

GDP能耗變化情況。我們可以

發現，近年來隨著我國能耗雙控政策的推進，我國單位

GDP能耗較之過往改

善明顯。但是與主要發達國家間仍然存在明顯差距。2018

年，我國單位

GDP消耗

0.3

千克油當量，同期美國這一數值為

0.12，德國、英國、日本則分別為

0.08、0.07

和

0.07。能源利用效率偏低，我國的經濟增速又明顯高于發達經濟

體，這意味著我國經濟發展的過程將伴隨著能源安全問題的進一步擴大。（獲取優質報告請登錄：未來智庫）（2）可持續發展隨著我國人口紅利的消退、資本存量的快速增長，過往單純依靠勞動力要

素、資本要素投入的“數量型”經濟增長模式難以持續，要求經濟發展向“效

率型”增長模式轉變，依托技術要素進步，來提高單位產出，降低單位成本以

提高自身的競爭優勢。客觀上，要求我國持續推進能耗雙控管理，限制站在“效

率型增長”對立面的“兩高”行業。當前我國碳達峰、碳中和的時間表已經確

定，發改委在

2021

年

9

月

20

日解讀《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》

時強調，“實行能源消費強度和總量雙控是黨中央、國務院加強生態文明建設、

推動高質量發展的重要制度性安排，是推動實現碳達峰、碳中和目標的重要抓

手”。二、各省市能耗“雙控”完成情況“十三五”期間，我國將“能耗雙控”目標向各省市進行分解，并且定期

對各省市能耗雙控完成情況進行考核。從發改委此前披露的數據來看，“十三

五”期間，大部分地區“雙控”目標都可達到“完成”甚至“超額完成”，僅遼

寧、內蒙古、寧夏和新疆

4

省（區）出現過未完成目標現象。1、能耗雙控壓力激增從過往“能耗雙控”的考核情況來看，大部分省份均能保證完成考核要求。

為何在

2021

年突然出現大規模的限電限產以完成能耗雙控的考核目標呢？這

主要是因為

2020

年下半年以來，在財政、貨幣政策的刺激下，我國房地產、基

建投資增速走高，出口增速高位運行，帶動工業生產走強所導致的。其中，沉

寂多年的高耗能產業，如水泥、鋼鐵、玻璃、電解鋁等行業受周期回暖帶動，

生產大幅改善，從而推動能耗的快速走強。2020

年受疫情沖擊，我國

GDP全年同比僅為

2.3%，其中工業增加值全年

累計同比僅為

2.8%。2021

年，庫存周期回升疊加低基數效應影響，上半年我

國

GDP增速同比達到

12.7%，其中工業增加值累計同比達到

15.9%。工業增加

值累計兩年平均增速已高于疫情前，工業生產復蘇顯著快于服務業。我們將工

業細分行業分為輕工業、重化工業和裝備制造業后可以發現，2021

年能耗強度

更大的重化工業營收同比增速顯著高于其他兩個行業。但是

2021

年能耗雙控

目標并未因低基數而放松，而且，為了在

2020

年能耗強度要求松動的背景下

完成“十四五”的總體能耗目標，2021

年的能耗強度目標與“十三五”期間接

近，無疑進一步放大了下半年能耗雙控的壓力。根據發改委公布的

2021

年上半年各地區雙控目標完成晴雨表，在能耗強

度降低方面，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇

9

個

省（區）上半年能耗強度不降反升，為一級預警；浙江、河南、甘肅、四川、

安徽、貴州、山西、黑龍江、遼寧、江西

10

個省上半年能耗強度降低率未達到

進度要求，為二級預警。僅就這一指標來看，納入考核的

30

個省市自治區當中，有

19

個省市未能達到考核要求。2021

年全國能耗雙控的壓力可見一斑。此外，在能源消費總量控制方面，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、云南、

江蘇、湖北

8

個省（區）為一級預警；新疆、陜西、浙江、四川、安徽

5

個省

（區）為二級預警。2、能耗雙控推進政策在能耗雙控的政策目標下，地方政府紛紛出臺相關政策，以切實降低能耗，

達成調控目標。從當前地方政府已經出臺的政策來看，主要包括“節流”和“開

源”兩個部分。“節流”的核心在于降低能源消耗。就短期政策而言，多地進行限電限產。

尤其是鋼鐵、化工、建材、有色等高耗能產業，多地強制要求降低產能利用率。

通過限制生產降低能源消費總量。通過降低高耗能產業生產比重，降低能耗強

度。部分省份，通過電價調節機制與能耗水平聯動，將電力資源向節能、低耗企業傾斜。就長期政策而言，多地明確提出了用能設備或工藝升級或置換要求。

例如，2021

年北京市出臺的《北京市完善差別電價政策的實施意見》中規定，

對使用國家明令淘汰的用能設備的單位責令限期停止使用并沒收相應用能設

備，情節嚴重的責令停業整頓或者關閉。內蒙古規劃在

2021

年-2023

年間，對

鋼鐵、電解鋁、鐵合金、電石、銅鉛鋅、化工、建材等高耗能行業的重點用能

企業實施節能技術改造，并對各盟市下達具體進度完成目標，至少按照

40%、

40%、20%的進度完成全部改造任務。“開源”的重點則在于逐步提高新能源比重，促進能源結構多元化發展，

逐步實現清潔高效生產。目前全國各地“十四五”規劃中，已有多地區公布明

確的新能源項目，主要涉及核能、氫能、風電、光伏、生物質等。例如，山東、

廣西、海南等沿海城市公布了多個示范、新建及二期、三期核電項目。黑龍江

已明確規劃新增裝機規模以及新能源項目基地所在地區。河北、山東、福建、

廣西、寧夏等多地，還提出建設多個儲能項目等。10

月

8

日，國常會提出要推動新增可再生能源在一定時間內不納入能源消

費總量考核中。這對于緩解各省市的能耗壓力有著重要意義，也將進一步刺激

新能源投資。三、能耗“雙控”的影響從高頻數據來看，隨著各地限電限產、能耗雙控政策的推進，主要工業行業的開工率均出現了明顯的回落。尤其是能耗雙控壓力較大的省份，其高耗能

行業無疑將受到較為嚴重的影響。我們可以從這些省市的高耗能行業占全國比

重來定量觀測能耗雙控對工業生產的影響。我們用分行業能源消費總量數據除以分行業年度主營業務收入規模來評

估不同行業的能耗情況。從結果來看，可以發現以下幾個現象：采礦業及其下游的重化工業領域是耗能的重災區；輕工業中的造紙、紡織業能耗強度亦排名靠前，其他輕工業整體能耗

強度較低；科技裝備業兼具低能耗、高附加值的特點，發展優勢明顯；從

2012-2018

年走勢來看，我國大部分行業的單位能耗強度不降反升，

節能技術引進升級仍有提升空間。1、高耗能行業的省際分布從單位營收的能耗數據可以看出，鋼鐵、有色、化工、煤炭開采、油氣開

采、水泥建材、造紙、紡織等行業的耗能較高。這些行業也是限電限產的重點

行業。那么這些行業的主要分布在那些省市？一二級預警省市的占比如何？從采礦業的分布情況來看，一級預警省市中，煤炭開采和鐵礦開采營收占全國的比重分別為

17.5%和

20.7%，占比相對較低；有色礦采和非金礦采的占

比則分別為

28.3%和

29.7%；油氣開采的占比最高，約為

41%。從輕工業中的造紙和紡織業來看，一級預警省市的占比分別為

41.9%和

45.3%，均超過

40%。其中，紡織業和造紙業集中在江蘇、廣東、福建三省。從重化工業的產業分布情況來看，一級預警省市營收占全國的比重在

30%

左右，其中的化纖、橡膠塑料以及金屬制品的占比則分別達到了

51.3%、44.9%

和

42.5%。這三個行業占比相對較高，與紡織、造紙業一樣，短期或面臨著一

定的供給沖擊。整體來看，一級預警的省份中，青海、寧夏等西部省份采礦業占全國比重相對較高，采礦業也是當地能源消費的主要行業。而江蘇、廣東、福建等省是

我國化工、非金屬礦、化纖、橡膠塑料、金屬制品的重要生產地區，能源消費

集中在中下游的重化工業領域。如果將二級預警省份也考慮在內的話，則一二級預警省份的營收占全國行

業整體營收的比重普遍超過

60%。占比相對較低的行業有黑色礦采、有色礦采、

鋼鐵等行業，其占比分別為

54.3%、57.2%和

56.2%。占比較高的行業有油氣開

采（72.1%）、紡織業（78.3%）、非金屬礦（73.5%）、有色（71.5%）、橡膠塑料

（73.7%）和金屬制品（72.3%）。化纖行業的占比更是超過

90%。反映在高頻

數據上，我們看到水泥、鋁的價格快速上行，江浙織機負荷率明顯下降。這都

是相關行業限電限產的結果。（獲取優質報告請登錄：未來智庫）2、能耗雙控對工業生產影響從前文的政策梳理中，我們可以看到，當前一級能耗預警的省份，對高耗

能行業實行較為嚴格的限電限產。部分省市通過設置開停工比例來降低開工率；

部分省市直接對下半年的高耗能產品產量進行限制，要求較上半年產量進一步

下降，下降比例甚至可達到

30%-50%。總體上來看，當前一級能耗預警的省份限電限產的壓力較大，對于全國工

業企業的經營表現無疑也將產生明顯的影響。我們計算得高耗能行業占全國工

業企業營收的比重約為

40.2%左右。同時，利用前文數據來計算一二三級預警

省份的高耗能行業占全國高耗能行業營收比重，分別為

34.9%、32.6%和

32.5%。我們通過對不同情境下，一二三級預警省份的高耗能行業營收環比進行假

設，并且簡單假設上半年預警省份的高耗能行業營收增速基本一致，來評估能

耗雙控對工業企業營收的影響。我們通過計算十種有色金屬、玻璃、水泥等重點限產工業品的當季環比，

可以發現第三季度，重點限產工業品的當季環比為-7.2%，比

2016-2020

年同期環比均值-2.4%低

4.8

個百分點。我們預估第三季度工業限產拉低工業高耗能產

業產量環比

4.8

個百分點。假設基準情況下，第四季度隨著限電限產的推進，

其對產量環比影響進一步擴大至-10

個百分點；悲觀情況下，這一影響約為-15

個百分點；樂觀情況下，這一影響為-5

個百分點，與第三季度基本持平。我們再利用

2020

年第四季度的環比數據可以推算得，2021

年第四季度樂

觀、基準和悲觀的情境下高耗能行業工業企業營收同比分別為

6.3%、0.6%和8.2%。由于高耗能行業營業收入占全國工業企業營業收入的比重約為

40.2%，

那么對應的三種情境對工業企業營收的拉動值分別為

2.5、0.3、-3.3

個百分點，

而2021年第三季度，高耗能行業對工業企業營收同比拉動值為10.9個百分點。3、能耗雙控對固定資產投資影響在工業生產之外，當前重點預警省市的高耗能項目審批普遍停滯。從固定

資產投資的數據來看，重化工業、紡織業、造紙業占制造業投資的比重近年來

穩定在

38%左右。2021

年伴隨著高耗能行業的底部復蘇，重化工業的投資增速

較為靠前，是

2021

年制造業投資企穩的重要拉動項。截至

2021

年

8

月，制造

業投資中，高耗能行業投資累計兩年平均增速為

3.5%，高于其他制造業的

2.9%。

當前，隨著各地高耗能項目審批的暫緩暫停，無疑將對固定資產投資讀數造成

一定的影響。由于各省份固定資產投資分行業投資額已不再公布，我們只能用

2010-

2015

年各省份的投資數據來進行評估。從歷史數據來看，一級預警的

9

個省

份，其制造業中高耗能行業投資完成額占比約占全國高耗能行業投資完成額的

30%左右，而二級預警的

11

個省份，其占比則約為

32%左右。假設這一比例得

以延續。（獲取優質報告請登錄：未來智庫）同時，對于第四季度高耗能行業的投資當季同比，我們可以借鑒

2015-2017

年供給側改革的經驗，來觀測高耗能項目審批收緊后，行業投資增速變化情況。

考慮到

2020

年基數受疫情影響偏低，我們用制造業中，高耗能行業投資的當

季兩年平均增速來觀測。可以發現，2015

年隨著供給側改革推進，高耗能行業