2021年新修訂的行政處罰法第18條綜合執法、相對集中行政處罰權

條文詳細釋義、新舊條文對照、案例評議、關聯法條一、條文新舊對照二、條文釋義行政處罰法（2017年修正）行政處罰法（2021年修訂）第十六條國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。第十八條國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。備注：本部分內容節錄自《中華人民共和國行政處罰法釋義》，袁雪石著（司法部行政執法監督局協調處處長），中國法制出版社2021年版.中華人民共和國行政處罰法（1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過根據2017年9月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》第二次修正2021年1月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂）第十八條【綜合執法、相對集中行政處罰權】國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。本條來源原法第十六條、《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》、《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》，以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》等文件的相關規定。立法演變根據黨和國家機構改革和行政執法體制改革要求，明確綜合行政執法的法律地位，增加了第一款；鑒于《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發（2002）17號）已經授權各省、自治區、直轄市政府，一審稿刪除了“經國務院授權的"。二審稿刪除了第一款中的“由一個行政機關統一實施相關領域的行政處罰”。在本次修訂過程中，有些常委委員、部門、地方和社會公眾提出，綜合行政執法改革正在推進過程中，需要根據實踐總結完善，立法應當為改革探索留有空間。憲法和法律委員會經研究，建議將本條第一款修改為：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。”三審稿增加了“應急管理”“和法律規定的其他機關”。條文釋義一、規范意旨本條規定是推進行政執法體制改革的產物。政府職能轉變和行政管理體制改革尚未完全到位，行政機關仍在管著許多不該管、管不了、實際上也管不好的事情，機構臃腫、職責不清、執法不規范的問題相當嚴重。往往是制定一部法律、法規后，就要設置一支執法隊伍。一方面，行政執法機構多，行政執法權分散；另一方面，部門之間職權交叉重復，執法效率低，不僅造成執法擾民，也容易滋生腐敗。聯合執法、委托執法不能解決多頭執法、執法擾民等問題，實行相對集中行政處罰權制度，對于解決行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉重復和行政執法機構膨脹等問題，提高行政執法水平和效率，降低行政執法成本，建立“精簡、統一、效能”的行政管理體制，都有重要意義。因此，原《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使」黨的十八屆三中決定提出：整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法。2018年,《深化黨和國家機構改革方案》提出：深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，是深化機構改革的重要任務。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。二、綜合行政執法（一）綜合行政執法的內涵外延綜合行政執法和相對集中行政處罰權是一體兩面，前者是后者的通俗易懂概括，后者是前者的法律實施途徑。深化綜合行政執法改革目標是優化協同高效，主要任務包括：一是整合歸并執法隊伍，切實解決多頭執法、多層執法和重復執法問題；二是加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理，切實解決違規執法、執法擾民問題；三是探索建立體現綜合行政執法特點的編制管理方式，切實解決綜合執法隊伍管理不規范的問題。但是，綜合行政執法是一個泛稱。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》等，綜合行政執法的事項既有跨部門的,如生態綜合執法；也有部門內部的，如農業綜合執法。具體的綜合行政執法事項目錄經國務院批準后由各部門印發，如《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》。（二）近期綜合行政執法改革的主要制度設計.局隊合一改革前，有的主管部門的內設機構是法律法規授權的執法主體。如，交通運輸部門的內設機構是法定授權的行政處罰主體。《道路運輸條例》第七條第三款規定：“縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。”為了整合執法隊伍，理順職能配置，減少執法層級，《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》規定：縣（市、區、旗）一般實行“局隊合一”體制，交通運輸行政主管部門要強化行政執法職能，將人員編制向執法崗位傾斜,同時通過完善內部執法流程,解決一線執法效率問題。強化基層執法職責,與人民群眾日常生活、出行安全直接相關的執法活動，主要由市縣兩級實施。《國務院辦公廳關于交通運輸綜合行政執法有關事項的通知》進一步要求：制定統一的交通運輸綜合行政執法程序規定，明確執法事項的工作程序、履職要求、辦理時限、行為規范等。.市、區機構設置二選一《行政處罰法》實施以來，設區的市和所屬區的綜合行政執法機構如何設置，實踐中經常“翻燒餅”，幾年一個樣，為了解決這個問題，綜合執法改革提出，市、區綜合行政執法機構設置只能二選一。如，《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》規定：設區的市和市轄區原則上只保留一個執法層級，市級設置交通運輸綜合行政執法隊伍的，區級不再承擔相關執法責任；區級設置交通運輸綜合行政執法隊伍的，市級主要強化監督指導和組織協調，不再設置執法隊伍。.省級原則上不設執法隊伍這是近些年綜合行政執法改革的一個重要決策。如，《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》規定：省、自治區交通運輸部門應強化統籌協調和監督指導職責，主要負責監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作，原則上不設執法隊伍，已設立的執法隊伍要進行有效整合、統籌安排，現有事業性質執法隊伍要逐步清理消化。4,鄉鎮街道集中行使行政處罰權問題，詳見本法第二十四條。三、相對集中行政處罰權相對集中行政處罰權制度，是指依法將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，行政處罰權相對集中后，有關行政機關不再行使已經統一由一個行政機關行使的行政處罰權的法律制度。一是國務院或者省、自治區、直轄市人民政府擁有調整權。二是可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，這個行政機關既可以是新設的，也可以是既有的。三是行政處罰權相對集中后，有關部門不得再行使已統一由一個行政機關行使的行政處罰權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效；集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或者下設機構。四是限制人身自由的行政處罰權不在集中范圍，除了公安機關，根據《反間諜法》和《國家情報法》，安全機關也可以行使限制人身自由的行政處罰權。五是集中行使行政處罰權的行政機關所需經費列入本機關的預算，由本級政府財政全額撥款，不得以收費、罰沒收入作為經費來源；罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須按照規定分級全額上繳國庫。（一）相對集中行政處罰權后，是否要修改單行法律法規相對集中行政處罰權后，不需要修改單行法律法規，實施相對集中行政處罰權的機關看起來是“借法執法”，但經過法定程序后，該機關就是相關行政處罰權在本地區的法定實施機關，對應在法條中的表述是“某某主管部門”等。（二）相應的行政強制權是否同時集中.相關的行政強制措施權可以同時集中《行政強制法》第十七條第二款規定：”依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施J.相關的行政強制執行權可以同時集中根據本法第七十二條，當事人逾期不履行行政處罰決定的，“作出行政處罰決定的行政機關”可以采取執行罰等強制執行方式,據此,相關的行政強制執行權客觀上也是被集中了。（三）如何確定相對集中行政處罰權的范圍實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的領域，2002年前后主要集中在城市管理、文化市場等領域。以城市管理領域為例，2002年國務院確定的相對集中范圍是“7+X”，即七個領域,外加其他領域;20域年改為“6+X”。本書認為，行政處罰權集中的范圍應該注重關聯性，堅持相對集中，不能絕對集中。從實踐來看，相對集中行政處罰權會面臨集中范圍、專業能力、條塊銜接、行為整合、信息系統、社會認知等方面的挑戰，原因是條塊結合體制的體系強制、行政處罰與其他監管行為的一體性、中央為主制度供給體制對地方的制約性等。從長期來看，相對集中行政處罰權具有過渡性特點，對于實踐證明切實可行的，可以通過修改“三定”規定等方式，調整理順職權。對于在縣市區層面“一支隊伍管處罰”的探索，樂觀其成，但宜因地制宜，審慎推進，如能借鑒“查辦分離”“綜合查一次”等經驗，由綜合行政執法機構統一檢查、作出初步決定，由相關主管部門進行法制審核，并做出最終決定，似有利于發揮各自的比較優勢，提高執法效能。止匕外，國務院部門的行政處罰權不能被省級政府實施相對集中，這里既包括市場監管總局等部門部本級的行政處罰權，也包括海關、銀保監、證監等實施垂直管理的部門的行政處罰權。國務院部門的行政處罰權中的調查取證權，如果實際由省級以下行政機關實施的，也不宜被集中。機構改革后，稅務部門是實行以部門為主的雙重領導管理體制，對于稅務行政處罰權，似也不應被相對集中。（四）如何確定行政復議機關對集中行使行政處罰權的行政機關作出的具體行政行為不服提出的行政復議申請，由本級人民政府依法受理；上一級人民政府設立集中行使行政處罰權的行政機關的，申請人也可以選擇向上一級人民政府設立的集中行使行政處罰權的行政機關提出行政復議申請，由該行政機關依法受理。2020年底，《行政復議法（修訂乂征求意見稿）》為落實《行政復議體制改革方案》的要求，對現行“條塊結合”的管轄體制作了修改，取消地方政府部門的復議職責，由縣級以上地方人民政府統一行使復議職責。同時，相應明確了國務院部門的管轄權限以及保留“條條管轄”體制的特殊情形，即對海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關、稅務等實行以中央為主與地方政府雙重領導的行政機關、國家安全機關的行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。（五）是否需要制定一部城管綜合執法法一直有一種意見認為，城管執法是“借法執法。欠缺合法性，應當制定一部城管綜合執法法或者城市管理法。本書認為，這種意見站不住腳。一是從城市管理領域來看，在房地房產管理、城鄉建設等方面已經有大量的法律、行政法規，基本不存在沒有上位法的問題。二是相對集中行政處罰權改變的是法律實施主體，沒有改變法律依據，只要調整的內容、程序合法，就不存在合法性問題，這種觀點的視角是“條條”，欠缺了整體政府思考。三、案例評議阮某與三亞市規劃局、三亞市綜合行政執法局、三亞市人民政府不履行法定職責申訴審查通知書裁判要旨《城鄉規劃法》及我國其他相關法律、法規均沒有有關拆除舊建筑物須到城鄉規劃主管部門辦理批準手續的規定，涉案的亞太酒店二期被拆除依法不屬于三亞市規劃局監管職責范圍，三亞市規劃局不構成行政不作為。經原審查明，三亞市綜合行政執法局已經履行了對違章建筑的監管職責，主張其行政不作為，缺乏事實依據。另據三亞市人民政府三府12005）184號《關于推進綜合執法試點工作的決定》，三亞市綜合執法局的設立及其工作的開展，依據的是國辦發（2002）56號文件和海南省人民政府（2004）91號《海南省人民政府同意三亞市人民政府開展綜合行政執法試點工作的批復》。由此，三亞市綜合行政執法局是獨立的行政主體，依法獨立承擔法律責任。有關三亞市政府應負連帶責任的主張缺乏法律依據。四、關聯法條1、中華人民共和國行政強制法第十七條行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關,可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。2、中華人民共和國行政許可法第二十五條經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。3、中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2015年修正）第六十四條地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批