三門峽水利樞紐政策歷程的

基本構成、科學、利益與政治

Contents1政策歷程中的基本構成2政策歷程中的科學3政策歷程中的復雜利益動力因素4政策歷程中的政治5啟示（一）1930～1940年代·設想（二）1951～1953年·三起三落（三）1954年·蘇聯專家思路（四）1955年·進入決策階段（五）1957年～1958年·爭論又起（六）1957年～1962年·施工完成（七）1962～1968年·淤積和第一次改建（八）1969～1979年·洪水與第二次改建（九）1986年后·擴大發電規模，問題再起（十）2003～2004年·存廢之爭、政策歷程中的基本構成二、政策歷程中的科學（1）決策必須真正有科學依據（2）不能以感情代替理性（3）科學問題上不能簡單搞少數服從多數（4）由全國人民代表大會通過決議，決定興建三門峽工程，不能稱為科學決策三門峽工程的決策過程，從形式上看基本是完備的：政府多次召開專門會議，政府有關負責人和水利工程專家反復討論、論證，主席總理親自關心并直接抓這項工作，經國家最高權力機構—全國人民代表大會審核批準。但是，事實上在這個問題上最后并沒有形成好的決策，具體考察決策過程后發現，雖然有表面上形式完備，但是在實質上很多方面不符合科學決策要求。（1）決策必須真正有科學依據三門峽工程的決策，其科學依據是不夠的，甚至可以說是缺少科學依據的，使得決策者的設想流于空想。決策必須有科學依據，但在實際操作中，那些事實上沒有科學依據的決策，其決策者也往往聲稱有科學依據，自認為有科學依據(此時，問題就轉化為如何識別假科學依據、所謂的科學依據等上了)，因此，最終決策必將是偽科學決策。（2）不能以感情代替理性在三門峽工程決策過程中，本應當以科學為依據，理性地進行思考，但是決策過程中有些人是以感情代替理性、空想代替科學。這體現在1955年7月18日，鄧子恢副總理代表中央政府正式向人大提出《關于根治黃河水利的綜合規劃的報告》，完全是用感情色彩的語言去說服代表。（3）科學問題上不能簡單搞少數服從多數科學與民主是決策過程中的兩大原則，但是在發生矛盾時更要堅持科學原則，三門峽工程的問題，并不是事先不可預料，很多問題當時可以看出，而且有人看出，只是被說成是少數人的意見而遭否定。黃萬里就不同意蘇聯專家提出的規劃，堅決反對上三門峽工程。可惜未予重視，沒有采納。盡管有人提出反對意見，少數服從多數是決策時一貫遵守的原則，很少有人懷疑其正當性。后來工程的問題給我們一個深刻的教訓：凡是牽涉到科學問題的決策，不能簡單搞少數服從多數，必須真正以科學事實為依據，用科學的方式解決，這是三門峽工程決策過程的又一重要教訓。（4）多數人的意見不等同為科學決策。把治理黃河的規劃提交全國人大通過，就賦予它最高法律權威，興建三門峽工程就有了法律依據。但是，從提高決策科學性的角度看，這種民主和合法化過程形式并沒有起到正面作用，反而是掩蓋了問題，使不科學的決策合法化、權威化，使全國人大替那些不做科學決策的人承擔責任。造成這種結果的原因主要有兩條：第一，代表中多數人并非內行，他們對這個問題并不真正了解。第二，代表們得到的信息不完全。三、政策歷程中的復雜利益動力因素利益作為一種內在動力機制在政策形成過程中，起到推動和塑造政策的作用，無論是三門峽水利樞紐的建立還是三門峽水利樞紐的存廢問題，其背后都受極大的利益因素推動，具體體現在以下方面：（一）建設三門峽大壩曲折以及在三門峽建壩的原因上的有關利益關系（二）三門峽水站的長期存在原因（三）三門峽水電站的存廢與否，目前從各種利益博弈看來存大于廢（一）建設三門峽大壩曲折和三門峽建壩的原因的有關利益關系1、庫區省份立足自身的利益，反對建壩。2、政府對經濟成本和效益盲目追求，使在建壩的選址上更偏好于三門峽方案。3、三門峽水電站的發電和防洪的綜合效益，能夠對中央政府產生足夠的誘惑力，從根本上奠定了中央在三門峽建壩的決心。4、相關利益群體的推動。1、大量量的““沉淀淀成本本”難難以收收回。。工程程浪費費了大大量人人力、、物力力、財財力，，兩次次改建建增加加的費費用以以及常常年運運行費費用這這些直直接經經濟損損失已已經超超過三三門峽峽工程程的總總造價價，這這些““沉淀淀成本本”，，使得得政策策難以以終止止。2、政策策制定定者自自身的的利益益。政政策制制定主主體在在政策策執行行之后后明知知政策策缺乏乏科學學性，，但是是多數數情況況下出出于自自身權權威性性的考考慮，，一般般不會會主動動終止止政策策，只只對政政策小小修小小補。。（二））三門門峽水水站的的長期期存在在原因因1、三門門峽水水利樞樞紐管管理機機構。。三門門峽水水利樞樞紐收收入約約為2億元，，是這這個機機構最最主要要的收收入來來源。。這個個機構構是既既得利利益者者，如如果三三門峽峽水壩壩被廢廢棄或或改為為“全全年空空庫敞敞泄運運行””，他他們將將會損損失目目前不不菲的的收入入。2、黃河河下游游省份份。下下游是是主要要受益益者，，如果果全年年敞泄泄，水水位降降低，，庫區區形成成已久久的供供水、、灌溉溉鏈條條就會會中斷斷，攔攔洪、、減少少下游游水患患，發發電、、供水水、灌灌溉功功能將將不復復存在在，受受損的的主要要是下下游。。3、三門門峽市市旅游游局。。水庫庫成為為國家家珍惜惜鳥類類的棲棲息地地和國國家級級濕地地自然然保護護區，，庫區區水域域已成成為維維持生生態平平衡的的基本本要素素。沿沿岸已已形成成依托托水庫庫的工工農業業格局局和生生態環環境鏈鏈。4、水力力發電電帶來來可觀觀的經經濟效效益。。近兩兩億元元的收收入是是黃委委會、、三門門峽水水電站站及其其2500名員工工的主主要經經費來來源和和生存存支撐撐。在廢的的觀點點上：：三門門峽水水電站站建設設的直直接受受害者者陜西西省。。陜西西省為為自身身的利利益主主張““全年年空庫庫敞泄泄運行行”，，拋棄棄三門門峽水水電站站的發發電和和蓄水水功能能。（三）三三門峽水水電站的的存廢與與否四、政策策歷程中中的政治治在三門峽峽水利樞樞紐的政政策歷程程中，政政治因素素主要體體現在：：利益的的博弈和和分配，，領導人人在決策策過程中中的政治治作用，，國際政政治環境境的影響響，政府府權威以以及合法法性以及及各種利利益集團團的政治治作用。。（一）利利益相關關方的博博弈（二）決決策拍板板定案制制度直接接推動了了工程的的建設（三）國國際政治治環境的的影響（四）政政府維護護自身權權威與公公信力（五）利利益集團團的壓力力1、政策制制定之初初：主要要有中央央和地方方的利益益博弈，，地方政政府之間間的博弈弈。陜西西省因建建壩損失失太大向向中央施施加壓力力，迫使使中央幾幾度在幾幾個方案案之間抉抉擇，但但是最終終中央代代表的全全局利益益戰勝地地方代表表的局部部利益。。另外就就是陜西西省和黃黃河下游游省份之之間就建建壩與否否進行的的博弈，，最終下下游省份份戰勝了了陜西省省。導致致了大壩壩的建設設的反復復性。2、制定之之后：在在大壩存存廢問題題上陜西西省跟黃黃河下游游省份，，水利樞樞紐管理理處及其其員工、、三門峽峽市旅游游局之間間的利益益之爭。。在這場場博弈當當中，目目前看來來后者勝勝出的可可能性較較大。（二）決決策拍板板定案制制度直接接推動了了工程的的建設材料中可可以看出出，當時時的政務務院副總總理鄧子子恢在寫寫給毛澤澤東的信信中提到到的芝川川水庫方方案。但但是依結結果來看看，這份份報告并并沒有得得到重視視，高層層領導沒沒有認真真考慮這這一方案案，就直直接決定定在三門門峽地區區修建水水電站。。這說明明政治領領導人在在決策中中的作用用直接影影響政策策的制定定執行，，這種領領導人拍拍案決定定政策體體制實質質上不利利于發揚揚民主，，容易造造成決策策失誤。。（一）利利益相關關方的博博弈（三）國國際政治治環境的的影響評價任何何一項政政策的合合理與否否都應該該將當時時的視角角放到當當時的決決策背景景下，在在修壩之之前，美美國專家家的報告告指出：：三門峽峽不適合合建壩，，而且建建壩的首首要任務務在防洪洪而非發發電。而而蘇聯專專家認為為：任何何其它壩壩址都不不能代替替三門峽峽為下游游取得那那樣大的的效益，，都不能能像三門門峽那樣樣能綜合合地解決決防洪、、灌溉、、發電等等方面的的問題。。考慮到到當時的的國際環環境，政政府采納納蘇聯專專家意見見的可能能性較大大。這個個意識形形態上的的分歧也也直接導導致了大大壩的建建設。（四）政政府維護護自身權權威與公公信力政府作為為政策合合法化的的主體之之一。政政府一般般不會主主動廢止止自己制制定的政政策，不不僅僅是是因為政政策投入入了大量量的沉淀淀成本，，更重要要的還是是維護其其自身的的政治權權威和公公信力的的角度來來對政策策進行修修補。（五）利利益集團團的壓力力政府在三三門峽水水壩的建建設上中中央政府府面臨陜陜西省、、黃河下下游省份份之間的的爭執。。這個利利益集團團勢力的的此消彼彼長決定定了三門門峽工程程的曲折折反復。。在三門門峽水壩壩的存廢廢上，中中央政府府同樣面面臨著眾眾多的壓壓力，主主要是三三門峽水水利樞紐紐管理局局及其工工作人員員、黃河河下游省省份、三三門峽市市旅游局局等利益益集團的的影響，，促使政政府在大大壩存廢廢問題舉舉棋不定定。1、政策制定定要注意平平衡各利益益主體的關關系。無論決策過過程受何種種利益動力力機制的推推動，但中中央政府作作為全國整整體利益的的代表，要要把整個全全局的公共共利益置于于個局部利利益之首，，對于犧牲牲的局部利利益，也要要考慮到給給予適當的的補償，建建立相應的的補償機制制以平衡各各種利益沖沖突，實現現利益的最最佳配置，，從而實現現總體利益益的最大化化。2、政政策策制制定定要要發發揚揚民民主主，，充充分分各各利益益方方的意意見見，，慎慎重重作作出出決決策策。。要健健全全民民主主決決策策制制度度，，防防止止領領導導人人或或行行政政首首長長的的個個人人偏偏好好對對政政策策制制定定的的決決定定性性影影響響，，需需要要對對決決策策過過程程有有所所監監督督，，特特別別是是在在最最后后的的審審查查、、驗驗收收環環節節。。，，3、決決策策注注意意決決策策的的科科學學化化。要充充分分發發揮揮專專家家以以及及智智囊囊團團在在決決策策論論證證中中的的作作用用，，建建立立相相應應的的政政策策咨咨詢詢機機構構，，防防止止為為了了政政策策通通過過取取向向的的專專家家論論證證，，也也要要防防止止將將專專家家論論證證置置于于形形式式化化