山東省行政程序規定第一講

《山東省行政程序規定》

出臺的背景（一）我國行政程序立法現狀。

到目前我國尚未制定統一的行政程序法典，但是并非沒有行政程序方面的法律法規?，F有的關于行政程序的規范散見于各個層級的行政單行的法律文件和各地區、各領域中的行政規定。2、國務院各部門、各機關出臺的一些行政程序方面的規定①公安系統的《公安機關辦理行政案件程序規定修正案》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》。②交通系統的《公路水運工程質量安全督查辦法》3、地方出臺的行政程序規定（1）2008年湖南省出臺了我國第一部行政程序規定（2）山東省出臺了我國第二部行政程序規定（3）四川省的涼山州、廣東省的汕頭市、陜西西安市也相繼出臺了行政程序規定（二）《山東省行政程序規定》

的出臺背景1、從中央到地方，各級領導都高度重視和支持推進行政程序法制建設?！耙幼⒅丶訌娦姓Q策程序建設”“各級政府要把建立和完善行政程序作為推進依法行政和政府立法的重點任務”。2、加快行政程序制度建設是推進依法行政的迫切需要。“實體的公正要靠程序的公正來保障”3、我省行政程序規定的成功出臺有賴于成熟的思想基礎和制度基礎?！渡綎|省行政程序規定》

的基本內容《山東省行政程序規定》已經省政府姜大明省長第238號令發布，今年1月1日正式實施，共八章一百三十九條。第一章總則第二章行政程序主體第三章重大行政決策程序第四章規范性文件制定程序行第五章行政執法程序第六章特別行為程序第七章監督和追究責任第八章附則

（二）類型

一是內部行政程序和外部行政程序。二是抽象行政行為程序和具體行政行為程序。三是行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序。二、規范性文件制定程序

（一）概念規范性文件的概念最早是在1989年《行政訴訟法》中出現的。本規定所稱規范性文件，是指除政府規章外，行政機關在法定職權范圍內，按照法定程序制定并公開發布的，對公民、法人和其他組織具有普遍約束力可以反復適用的規定、辦法、規則等行政公文。（三）制定規范性文件的程序。一是廣泛聽取意見?！兑幎ā返?7條規定制定規范性文件應當采取座談會、論證會、公開征求意見等方式廣泛聽取意見。二是進行合法性審查?！兑幎ā返?8條應當提交法制部門進行合法性審查，法制部門要提交合法性審查報告。三是集體討論決定。由制定機關主要負責人簽署才可以發布。（四）規范性文件三統一制度和備案制度《規定》第50條創新了一項三統一制度，即規范性文件實行統一登記、統一編號、統一公布，未經三統一的規范性文件無效，不得作為行政管理的依據。同時《規定》還規定了向上級備案制度，符合《山東省規章和規范性文件備案規定》的要求。（五）規范性文件的效力時限《規定》第53條規定規范性文件實行有效期制度，有效期一般為三至五年，標注暫行、試行的有效期為一至二年，期限屆滿的規范性文件自動失效。（期滿前六個月內）三、行政執法程序

一、行政執法的一般規定二、程序啟動三、調查和證據四、聽證五、決定六、期間和送達七、費用行政執法程序行政執法現狀野蠻執法大量存在云南省羅平縣組織了一次全城規模的“打狗行動”：執法人員棒上街，對街上的流浪狗(大部分是家養的寵物狗，趁主人不注意溜出來)當場棒殺。媒體在報道這件事的時候還配發了一張圖片：三名彪形大漢，每人手執一根碗口粗的大木棒，正在威風凜凜地痛打一只體態玲瓏的小黃狗。

執法程序不規范、不透明，影響執法公信力執法程序不規范、不透明問題首先出在立法中。我國現在行政立法主要是職權法，規定部門職權，但缺少行政行為法，由于對行政行為缺乏詳細具的規定，行政人員就容易養成不按規矩辦的習慣。美國1946年就出臺了行政程序法，我們到現在還沒有統一的行政程序法。執法程序不規范、不透明，實際上也難有真正的公正。城市拆遷中存在的問題，與程序不規范有很大的關系。（一）行政執法的一般規定

行政執法的一般規定，主要界定了行政執法的概念、行政執法的依據、行政執法主體資格、行政執法體制改革、行政執法方式創新、行政執法權利告知和行政執法教示制度。有關專家認為：“重實體，輕程序”可以說是我國行政執法部門的一個傳統，在行政執法中，程序違法是執法機關最為常見的一種違法，同時，因為程序的違法性，往往在執法效率上達不到要求，浪費行政成本不說，還會使相對人的利益受到損害。2、行政執法行為的特征（1）行政執法行為是執行法律的行為。（2）執法對象直接指向具體的行政相對人。（3）以產生法定的權利義務或確認相應的法律地位為主要內容。（4）具有一定的裁量性。（5）具有單方意志性。（6）以國家強制力為實現的后盾。

3、行政執法種類

（1）行政征收：行政征收是行政機關根據法律規定，以強制方式取得相對方財產所有權的一種具體行政行為。行政征收的種類：

a.稅的征收。包括國稅、地稅和關稅三大類。

b.行政性收費的征收。（二）行政執法的主體資格一是執法機關?！兑幎ā返?0條中明確縣級以上人民政府應當依法確立本行政區域內行政機關執法主體資格并向社會公布。如市政府在1996年《行政處罰法》實施時，向社會公布了行政處罰主體資格，2004年市政府向社會公布了行政許可執法主體，現正在清理行政強制執法主體，不久將公布。二是執法人員資格?！兑幎ā返?0條第三款執法人員經培訓考試合格后持證上崗。（三）裁量權基準自由裁量權是通向尋租之門?！渡綎|省行政程序規定》規定裁量權基準，就是要通過其來約束自由裁量權。我國自由裁量權問題的現狀1.拖延履行法定職責。2.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現為畸輕畸重。3.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。制定裁量權基準的依據《規定》行政執法不得濫用行政裁量權。法律、法規、規章規定行政裁量權的，行政機關應當以規范性文件的形式，對行政裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化、量化。

制定裁量權基準考量的因素(一)所依據的法律、法規、規章規定的立法目的、法律原則(二)經濟、社會、文化等客觀情況的地域差異；(三)行政管理事項的事實、性質、情節以及社會影響；(四)可能影響行政裁量權合理性的其他情形。

（四）行政執法制度的改革創新

1、相對集中行政執法權

《規定》六十一條規定：根據國務院的授權，省人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。依法設立的集中行使行政處罰權的行政機關，是本級人民政府的行政執法部門，具有行政執法主體資格。

2、聯合執法

《規定》六十二條規定：明確縣級以上人民政府根據行政管理的需要，可以組織相關行政機關聯合執法。聯合執法中的行政執法決定，由參加聯合執法的行政機關在各自的職權范圍內依法作出，并承擔相應的法律責任。3、相對集中行政許可權《規定》六十三條：（1）（一個窗口對外）行政執法事項需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理公民、法人或者其他組織的申請，統一送達行政執法決定。（2）（并聯審批）對涉及兩個以上政府工作部門共同辦理的事項，縣級以上人民政府可以確定一個部門或者政務中心窗口統一受理申請，將相關事項以電子政務方式抄告相關部門，實行網上并聯審批。

（五）與改進行政執法相關的其他規定

1、行政執法重心適當下移

《規定》五十七條：與人民群眾日常生產、生活直接相關的行政執法活動，一般由設區的市、縣(市、區)人民政府具有行政執法權的行政機關實施。

縣級人民政府工作部門在必要時，可以委托鄉鎮人民政府實施行政執法，具體辦法由省人民政府另行制定。

2、行政執法教示制度

六十四條：行政執法直接影響公民、法人和其他組織權利義務且不屬于必須立即執行的，行政機關應當先采取教育、勸誡、疏導等方式，促使其自覺履行法定義務、糾正錯誤。違法情節輕微，經教育后自覺履行法定義務，且未造成危害后果的，可以不予追究法律責任。

教示制度規定的應用行政執法直接影響當事人權益的，行政機關應當先采用教育、勸誡、疏導等手段，促使當事人自覺履行法定義務，糾正錯誤?！霸僖辉俣荒茉偃偎摹钡念A警式執法。當事人經教育之后自覺履行法定義務的，不再承擔有不利后果的行政責任。

二、行政執法程序啟動

（一）行政機關依職權啟動行政機關依職權啟動程序，應當由行政執法人員填寫有統一編號的程序啟動審批表，報本行政機關負責人批準。情況緊急的，可以事后補報。公民、法人或者其他組織申請行政機關啟動行政執法程序。認為自己的申請事項符合法定條件的。（二）受理申請的條件一是申請事項屬于本行政機關職權范圍；二是申請材料齊全、符合法定形式。（三）不予受理申請的情形申請事項不屬于本行政機關職權范圍的，應當當場作出不予受理的決定，并告知公民、法人和其他組織向有關行政機關申請。（四）申請的更正和補正申請材料存在的錯誤可以當場更正的，應當允許當場更正。申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在5日內一次告知需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起視為受理；公民、法人和其他組織在限定期限內未補正的，視為撤回申請；公民、法人和其他組織按照行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理。三、調查和證據

行政執法程序啟動后，行政機關應當查明事實，收集證據。（一）、調查程序

（1）行政執法人員不得少于2人；（2）行政執法人員應當向當事人或者有關人員主動出示行政執法證件；（3）行政執法人員的姓名和行政執法證件的名稱、號碼應當在調查記錄中予以記載。

行政機關在調查取證時，應當遵守法定程序

（二）當事人和其他公民、法人或其他組織在調查程序中的義務

1、當事人在行政調查程序中負有配合調查的義務。2、知曉有關情況的公民、法人和其他組織在行政調查程序中負有協助的義務。（三）行政執法證據

行政執法證據的種類（一）書證；（二）物證；（三）當事人陳述；（四）證人證言；（五）視聽資料；（六）鑒定結論；（七）勘驗筆錄、現場筆錄。對行政機關取證方式的要求《規定》規定行政機關應當依照法定程序，采取合法手段，客觀、全面地收集證據，不得僅收集對當事人不利的證據。

上海釣魚

執法

孫中界事件：孫中界在上海閘航路上搭載了一位自稱“等了很久”、“凍得不行”的“乘客”陳雄杰。４分鐘后，孫中界被原南匯區交通行政執法大隊攔下，車輛因“從事非法營運”而被扣下。為了證明自己的清白，孫中界竟然用刀砍下左手小指。

有專家分析認為：“釣魚式執法”的性質屬于“誘惑偵查”，這種手段本應限制在很小的使用范圍內，不得已而為之，但有些地方政府和部門卻將這種形式作為行政執法的主要方式，制造了大量社會風險。啟示：今后行政執法部門在執法過程中要更加審慎，對公民的合法權益的保障也會更有效。

證據排除

(一)違反法定程序收集的；(二)以非法偷拍、偷錄、竊聽等手段侵害他人合法益取得的；(三)以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段取的；(四)沒有其他證據印證、且相關人員不予認可的證復制件或者復制品；(五)被技術處理而無法辨認真偽的；(六)不能正確表達意志的證人提供的證言；(七)境外形成的未辦理法定證明手續的；(八)不具備合法性、真實性和關聯性的其他證據材料。

（四）當事人在行政機關作出決定前的陳述、申辯

七十四條：行政機關及其行政執法人員不得因當事人、利害關系人提出異議或者申辯而加重處理。

對于當事人、利害關系人的陳述和申辯，行政機關應當予以記錄并歸入案卷。

對當事人、利害關系人提出的事實和證據，行政機關應當進行審查，采納其合理意見；不予采納的，應當說明理由。

四、聽證

《規定》當中第75條至83條著重規范了行政執法的聽證程序，在行政執法過程當中，這種聽取利害關系人利害的程序也就是聽證程序廣為使用，1996年《行政處罰法》第一次在我國行政程序中確立聽證制度，《行政許可法》進一步完善和規范了該程序，《規定》用專節規定了聽證程序，擴大了聽證的范圍，更加具體的細化了聽證的程序，有利于聽證制度的規范和發展，如聽證的啟動依申請啟動和依職權啟動，《規定》第81條規定了聽證會嚴格的程序規定。

召開聽證的范圍

(一)法律、法規、規章規定行政執法決定作出前應當聽證的；

(二)行政機關依法告知聽證權利后，當事人、利害關系人申請聽證的；

(三)行政執法決定作出前，當事人、利害關系人主動申請聽證，行政機關認為確有必要的；

(四)行政機關認為有必要聽證的其他情形。

五、行政執法決定

（一）行政執法決定程序：

1、行政執法決定由行政機關主要負責人或者分管負責人作出。

2、情節復雜或者重大的行政執法決定應當經行政機關法制機構審查后，由行政機關負責人集體討論決定。其中，對涉及經濟社會發展全局、影響公共利益以及專業性、技術性較強的重大行政執法事項，應當經專家論證后作出決定。在行政決定作出之前，重大決定要集體研究，涉及到對經濟社會發展影響重大，影響公共重大利益的專業性、技術性強的重大執法事項，需經過專家評審和論證。專家隨機抽樣選定。專家評審作為參考依據。加上這個環節，亦可有效預防腐敗。讓權力在陽光下運行，擴大人民群眾對政府的監督力度，保證各項管理活動都在人民群眾的監督下進行。鄭筱萸案就是個例子。除了鄭的思想意識問題外，制度設置也是個問題。鄭所審批的新藥許可證，依據原有的制度，鄭是單位一把手，他說了算，“全國幾千家藥品企業都盯著他一個人。”

（二）行政執法決定文書內容《規定》行政執法決定文書應當載明以下事項：（1）當事人的基本情況；（2）事實以及證明事實的證據；（3）適用的法律規范；（4）決定內容；（5）履行的方式和時間；（6）救濟的途徑和期限；（7）行政機關的印章與日期；（8）其他應當載明的事項。行政執法決定文書應當采用制作式；適用簡易程序的，可以采用格式化文書。（三）行政執法決定要求行政執法決定應當說明證據采信理由、依據選擇理由和行政裁量理由；未說明理由或者說明理由不充分的，當事人有權要求行政機關予以說明。

行政執法決定可以不說明理由的情形

(一)行政執法決定有利于當事人的，但是第三人提出異議的形外；

(二)情況緊急，行政機關無法說明理由的；

(三)涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的；

(四)有關資格考試、專門知識的；

(五)法律、行政法規規定可以不說明理由的其他情形。有前款第二項情形，當事人自行政執法決定送達之日起30內要求行政機關書面說明理由的，行政機關應當書面說明。

（四）行政執法決定效力《規定》行政執法決定自送達之日起生效。行政執法決定附條件或者附期限的，應當載明效力的條件或者期限。

（五）建立行政執法案卷和閱覽案卷制度

行政機關應當建立行政執法案卷，對公民、法人和其他組織的監督檢查記錄、證據材料、執法文書等立卷歸檔。

行政執法案卷包含如下內容：

1、當事人申請書或行政執法程序啟動表；2、行政執法內部流程單或內部審批表；3、調查人員名單和行政執法證件號碼；4、證據目錄及證據；5、當事人陳述和申辯的書面記錄；6、聽證會筆錄和聽證主持人的處理建議；7、行政執法承辦人意見；審核人意見；8、行政機關主要負責人或分管負責人決定意見或負責人集體討論決定意見；9、行政執法決定書；送達回證；10、決定書執行記載等等。具體的期限規定（一）、法定期限（二）、限時辦結（三）、承諾辦結（四）、當場辦理

六、行政執法期限

（一）法定期限《規定》第九十三條：法律、法規、規章對行政執法事項有明確期限規定的，行政機關必須在法定的期限內辦結。行政機關應當通過優化工作流程，提高辦事效率，使實際辦結的行政執法期限盡可能少于法定的期限。

（二）限時辦結

法律、法規、規章對行政執法程序沒有規定辦理期限的，實行限時辦結制。

1、行政執法程序由行政機關依職權啟動的，行政機關應當自程序啟動之日起60日內辦結；60日內不能辦結的，經本行政機關負責人批準，可以延長30日，并將延長期限的理由告知當事人。

2、行政執法程序依公民、法人和其他組織的申請啟動，涉及一個行政機關的，行政機關應當自受理申請之日起20日內辦結；20日內不能辦結的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并將延長期限的理由告知申請人。

3、涉及兩個以上行政機關的，行政機關應當自受理申請之日起45日內辦結；45日內不能辦結的，經本級人民政府負責人批準，可以延長15日，并將延長期限的理由告知申請人。

4、依法應當先經下級行政機關審查或者經上級行政機關批準的事項，負責審查或者批準的行政機關應當自受理之日起20日內審查或者批準完畢。

（三）承諾辦結

行政機關對行政執法程序的辦理期限作出明確承諾的，應當在承諾期限內辦結。

（四）當場辦理

1、第八十八條規定：行政機關依職權啟動行政執法程序的，對事實清楚、當場可以查實、有法定依據且對當事人合法權益影響較小的事項，行政機關可以適用簡易程序，當場告知當事人行政執法決定的事實、理由和依據，聽取當事人的陳述與申辯，當場作出行政執法決定，并在5日內報所屬行政機關備案。

2、第八十九條公民、法人和其他組織依法申請啟動行政執法程序的，行政機關對申請材料齊全、符合法定形式，且依法不需要對申請材料的實質內容進行核實的事項，應當當場作出書面決定。

（五）不履行和拖延履行法定職責行為的界定第九十五規定：行政機關不得不履行或者拖延履行法定職責。

行政機關在法定期限或者承諾期限內，非因法定理由或者其他正當理由未啟動行政執法程序的，屬于不履行法定職責。

行政機關在法定期限或者承諾期限內，非因法定理由或者其他正當理由，雖然啟動行政執法程序但是未及時作出行政執法決定的，屬于拖延履行法定職責。

七、費用1、因行政執法支出的費用，由行政機關承擔。2、除法律、法規規定由公民、法人和其他組織承擔的費用以外，行政機關不得收取任何費用。3、公民、法人和其他組織自行取證的費用，由其自行承擔。4、公民、法人和其他組織協助行政機關調查產生的費用由行政機關承擔。特別行政行為程序為了推進政府行政管理方式創新，改善行政管理效果，對行政合同、行政指導、行政給付等柔性管理方式進行了規范，同時《規定》還就為探索建立高效便捷的社會矛盾化解機制，完善民事糾紛的調處機制，對行政裁決制度和行政調解制度進行了規范。行政合同1、行政合同。概念。行政合同又稱行政契約，是行政機關為了公共利益，實現行征管理目的，與公民、法人、和其他組織之間，經雙方意思表示一直達成的合同，典型的雙方行政行為種類?！兑幎ā返?00條列舉了9項，如國有土地使用權出讓轉讓合同、政府特許經營權合同、全民所有制企業承包合同、農村土地承包合同、公用征收征用補償合同、國家可養合同、國家訂購合同、政府購買公共服務合同、政策信貸合同、公共利益工程承包合同、計劃生育合同等行政合同的訂立。行政合同一般應當以書面形式簽訂，主要方式：招標拍賣方式訂立，以直接磋商方式訂立。行政指導2、行政指導。概念，所謂行政指導是指行政機關為了實現特定行政目的，在法定職權范圍內，或者依據法律法規政策，依據建議、協商制定和發布政策性、提供技術指導和幫助等非強制性方式，引導公民、法人和其他組織作出或不作出某種行為的活動。行政指導使用的范圍極其廣泛，實施方法具有多樣性，行政指導具有相對單方性，屬于積極行政的范疇，實施積極的行為來補充單純法律強制手段的不足，行政指導是一種柔性的不具有法律強制力的行為，它具有事實行為性質，不直接產生法律效果。行政指導的適用。行政指導以其功能為標準主要適用于三種情形：一是促進性行政指導，主要適用于技術、政策、安全、信息等方面幫助行政相對方增進其合法權益的情形，例如為暢通農產品銷路進行的指導。二是管制性行政指導，如為抑制價格過快上漲而定價；為抑制建設違章建筑而規劃行政指導。三調整型行政指導，主要是指行政相對方發生爭議自行協商不成事，通過指導，促使行政相對方達成妥協。3、行政裁決。

概念。行政裁決是指行政機關根據法律法規的授權，處理公民法人和其他組織之間發生的與行使行政職權相關的民事糾紛行為，例如補償糾紛的裁決（拆遷補償和土地征用中補償）、損害補償糾紛裁決（食品衛生、環境保護）、權屬糾紛的裁決（土地、礦產、水流等自然資源的權屬糾紛）、國有資產產權裁決、勞動爭議裁決（勞動爭議仲裁、勞動工資報酬等）、其他民間糾紛裁決。行政裁決的形式和程序。一是書面或口頭申請。二是初步審查，《規定》第113條第二款，收到申請后5日內審查完畢，作出受理，不予受理的書面告知申請人。三是答辯，被申請人享有10日的答辯期限，申請人、被申請人可以到行政機關查閱、復制、摘錄案卷材料。四是審理，一般應公開進行，由兩名以上工作人員承辦，應當先行調解，調解是必經程序，調解不成依法裁決?！兑幎ā返?17條規定了裁決時限為60日。4、行政給付。概念。行政給付是指行政機關根據公民、發熱、和其他組織的申請，依法發放撫恤金、社會保險金、最低生活保障金和其他福利等賦予無知權益或者與物質有關的權利的行為，目的是為了