4中國公共項目管理模式的

發展與改革

4.1公共項目的管理模式的沿革4.2傳統公共項目管理模式的矛盾分析4.3新型公共項目管理模式的特點分析4.4完善公共項目管理模式的途徑4.1公共項目的管理模式及其組織設置4.1.1公共投資項目宏觀管理體系4.1.2傳統的公共投資項目管理模式4.1.3代建制的興起與發展4.1.1公共投資項目宏觀管理體系目前，我國還沒有對不同投資主體的項目實行分類管理，無論是公共投資項目還是非公共投資項目都參照同一管理方式和程序。——導致對前者管理太松，而對后者則干預過多。我國公共投資項目管理體制的總特點是“各自為致，多頭管理”。4.1.1公共投資項目宏觀管理體系國家發展和改革委員會——負責項目建設書、可行性研究報告、設計文件與概算審批等；財政部——負責資金撥付，概、預、結（決）算，包括標底審查與支付審核等；建設行政主管部門——包括鐵道、交通、水利、民航等部門，負責監督實施；審計機關——負責建設資金重審，重點檢查是否有違紀行為；資金使用部門——包括“長年性業主”和“一次性業主”4.1.2傳統的公共投資項目管理模式建國后至20世紀60年代初，國家基建管理部門作為建設單位代表國家負責將工程發包給所屬施工單位；自60年代起，采用工程建設指揮部模式；進入80年代以后，在工程指揮部模式下，開始在行業內部采用招投標制選擇施工單位；90年代以來，采用工程建設指揮部與建設監督相結合的管理模式；近些年來，試行項目法人責任制和設置專門機構管理等。(中國長江三峽工程開發總公司、青藏鐵路有限責任公司)4.1.3代建制的興起與發展“代建制”產生于中國國內政府投資項目管理方式改革的實踐。中國內地的政府投資項目代建制起源于廈門市。1993-2001-2003；2002年，建設部在“政府投資項目改革交流研討會”上指出：計劃經濟時期遺留下來的政府投資項目管理模式已經不能適應工程建設和市場經濟發展的需要，必須改革現行的政府投資項目管理方式。4.1.3代建制的興起與發展各地不斷實踐，逐漸形成了在名稱上具有中國特色的政府投資項目“代建制”管理模式。盡管各地的做法不盡相同，但是改革目標主要都是針對改善政府投資項目中“建、管、用”一體化的委托代理關系和非專業化管理帶來的種種弊端，改革目標模式是借鑒國外發達國家經驗，以政府投資項目業主市場化、專業化為取向，鼓勵競爭、強調激勵的市場為基礎的管理模式，挑戰以往公共行政領域中政府兼提供與生產于一身的傳統角色。4.1.3代建制的興起與發展“代建制”的內涵：

是指在公有產權約束下，對社會化、專業化的工程項目管理單位接受政府業主全過程或部分委托，按照委托代建合同約定對工程項目組織實施全過程或若干階段的建設工程服務活動，以及由此形成的項目契約組織中的委托代理關系進行優化的一整套涉及政府投資人、代建人、使用人、承包商、政府部門、銀行等項目利益相關者共同治理的合同和制度安排。代建制的分析框架圖4.1.3代建制的興起與發展“代建制”的推行主要解決兩個問題：（1）專業化管理，用委托專業項目管理取代臨時籌組非專業機構實施項目管理，保證了項目建設和管理的專業化水平。（2）管、建、用分開，讓市場化和專業化代建人承擔實現項目管理目標的責任。這就解決了“投資、建設、管理、使用”同位一體化所造成的政府（國家）業主的“虛位”的矛盾，并以經濟合同保障政府投資人的權益，從市場、合同、法律等各方面形成對項目代建人的激勵約束機制。4.2傳統公共項目管理模式的矛盾分析4.2.1傳統管理模式的特點4.2.2傳統管理組織的矛盾4.2.1傳統管理模式的特點縱觀我國公共投資項目的管理組織模式，始終沒有擺脫工程建設指揮部負責制模式。這種模式在計劃經濟條件下或在市場經濟體制不完善的情況下曾發揮了積極作用。◆用行政手段解決外部協調與資源給配問題，能夠迅速集中力量，加快工程建設進度。4.2.1傳統管理模式的特點傳統模式的缺點：①建設主體不具有法人實體資格，不利于按照市場經濟規律和公司法律規范的要求運作，不利于政企業分開，也不利于吸引社會投資。②工程建設指揮部只是一個臨時機構，對項目建成后的生產運營及其效益不承擔任何責任。③項目管理組織不是法人，沒有簽署合同的資格，法律也不會為其經濟活動提供保護。4.2.2傳統管理組織的矛盾1、官僚制度的弊端（內部）2、不適應環境的變化（對外）4.2.2傳統管理組織的矛盾1、官僚制度的弊端官僚制（科層制）是傳統行政模式下的基本組織特征。自18世紀以來，科層制作為一種占支配地位的組織形態在西方社會取得了巨大的成功。其特點：

勞動分工、權威等級、成文法規、非人性化、因才任用4.2.2傳統管理組織的矛盾1、官僚制度的弊端但是，科層制也存在嚴重的弊端：

儀式主義、練就無能（專業盲點）、彼得原理、帕金森定律（機構臃腫）、寡頭政治（反民主）由于公共投資項目管理組織在社會中的地位以及日益龐大的發展趨勢，使得這些弊端在公共投項目管理組織中體現得更加明顯。4.2.2傳統管理組織的矛盾2、不適應環境的變化湯姆森：每一個組織都是由不同層次的組織構成的。

技術層次的組織—關注組織具體工作的效率問題；

管理層次的組織—關注作為技術群體與客戶的中間人的任務和為技術工作提供必要的資源；

體制層次的組織—關注作為獨立建制的組織與它所置身于其中的社會體制的關系問題。4.2.2傳統管理組織的矛盾2、不適應環境的變化傳統公共投項目管理組織模式并沒有把組織的外部關系看作很重要的事情。其工作焦點是項目管理過程，而外部關系則由政府官員來處理。實際上，公共投資項目管理組織面臨著一個非常復雜而又多變的外部環境，包括利益集團、政策系統、新聞媒體、一般公眾輿論、公民個人的要求、抱怨或其他接觸等。4.2.2傳統管理組織的矛盾2、不適應環境的變化瑞尼：簡單、穩定的環境——機械型、集中化的結構——權力等級、上下命令、個人任務復雜、不穩定的環境——有機型、分權化的結構——橫向的交流與人際關系、團隊合作4.3新型公共項目管理模式的特點分析1、寧波模式2、深圳模式3、上海模式4、北京模式4.3新型公共項目管理模式的特點分析1、寧波模式特點：使用單位作為委托主體4.3新型公共項目管理模式的特點分析2、深圳模式特點：政府“自行管理”◆工務署模式特點：政府組織專門的專業機構進行管理，組建常設的事業單位性質的建設管理機構。如：深圳市建筑工務署；安徽省公益性項目建設管理中心；珠海市政府投資建設工程管理中心等。◆工務署模式優勢：有利于解決超投資、資源重復配置問題；有利于解決非專業人員搞建設問題；有利于規范建筑市場秩序；有利于紀檢部門監督，加強廉政建設。不足：需要重新組建政府專設機構；專設機構缺乏競爭和激勵機制；沒有區分經營性項目和非經營性項目，除水利、交通外所有其他政府投資項目均歸其屬，業務繁忙4.3新型公共項目管理模式的特點分析3、上海模式特點：政府間接管理+運作和管理的市場化◆企業代建模式特點：按照項目管理的需要，選擇社會中介性質的項目管理公司進行公共投資項目的建設。兩種方式：（1）短名單或有限選定代建機構的方式；（如武漢、上海）（2）通過公開招標或招募方式選定代建單位。◆企業代建模式政府職責：項目決策、市場選擇、監管、評管理與培育等。（戰略決策深入、具體管理淡出）例子：上海——“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式——實現政府投資職能、投資管理職能、項目管理職能的分離。◆企業代建模式優勢：體現政府對其投資項目間接管理的原則；無需另專設機構，培育市場，利用價格機制和競爭機制；有效減少尋租現象。不足：投標中的惡性競爭；對政府組織結構本身無改革；有賴于成熟的市場機制，且在將權力下放給投資公司過程中也存在新的風險；對政府非經營性投資工程的可操作性不強。4.3新型公共項目管理模式的特點分析4、北京模式特點：政府項目決策人作為投資主體參與市場4.4完善公共項目管理模式的途徑4.4.1克服委托代理的非市場配置關系4.4.2建立科學的代建人評價機制4.4.3簡化公共項目中的委托代理鏈4.4.4完善契約管理，優化治理結構4.4.5政府投資項目代建制的外部治理機制4.4完善公共項目管理模式的途徑4.4.1克服委托代理的非市場配置關系代建制成功與否與政府實施代建制的決策、法制環境、監督機制等一系列外部環境息息相關。克服委托代理的非市場配置關系外部治理環境的改善問題。即通過市場配置資源的形式引入代理人競爭機制，以代理人的優良業務素質及良好信譽為準則，允許公共建設部門之間及公共建設部門與非公共建設團體之間開展競標，最大限度地減少壟斷因素的存在，提高工程項目管理效率。4.4完善公共項目管理模式的途徑4.4.2建立科學的代建人評價機制代建人是代建制項目治理結構的核心和載體，擁有項目決策執行權，他們的專業水準將直接影響項目的成敗。在所有者缺乏有效約束代建人行為的條件下，對代建人的治理途徑應該主要放在建立選聘和評價代建人的組織制度上。對代理人進行績效評價是指將項目評價與委托—代理關系目標聯系起來構成一個有效的績效反饋體系，跟蹤代理人的運營狀況及委托—代理關系的穩定性，實現代理風險預警，從而將績效評價機制與合理的約束監督機制結合起來，實現委托—代理雙方的“共贏”。項目管理績效評價指標體系

成本效果工期效果過程指標質量效果安全管理合同管理風險管理實施收益結果指標項目效益項目價值結構指標管理基礎工作勞動生產4.4完善公共項目管理模式的途徑4.4.3簡化公共項目中的委托代理鏈在其他條件相同的情況下，代理層次越多，代理成本就越高。（信息傳遞機制、權責利的分割與不對稱）將設計與施工等工作統一交給總承包商進行管理，委托方讓渡一部分利益來激勵代理方提高效率、改進技術等；建立穩定的、多階段的、伙伴式的項目委托代理關系，變一次博弈為重復博弈。4.4完善公共項目管理模式的途徑4.4.4完善契約管理，優化治理結構代建合同需要明確政府是確定項目投資的最終