第21章公眾參與21.1概述21.2公眾參與的實施21.3小結

第21章公眾參與21.1概述21.1概述21.1.1公眾參與的概念公眾（public）狹義上是指只接受影響的個體，廣義上是指社會中的每一個分子，成員。公眾參與（publicparticipation）是指針對一個特定的事項，公眾，廠家與政府機構等不同利益團體之間，在法律賦予的權力和義務范圍內，為達成一致的共識與共同的目標所衍生出一系列的“聯系，協調，溝通，妥協”等“雙向對話，雙向交流”的行為活動與過程。1.環境規劃的公眾參與和環境管理的公眾參與2.參與權與參與制度21.1概述21.1.1公眾參與的概念公眾（publ公眾參與圖片來源：百度圖片公眾參與圖片來源：百度圖片21.1.2公眾參與的理論基礎馬斯洛的需求層次理論

馬斯洛（MaslowAH）的需求層次理論認為：人的需求分為生理的需求，安定或安全的需求，社交和愛情的需求，自尊與受人尊重的需求，以及自我實現的需求五個層次，但在不同時期表現出來的各種需求的迫切程度是不同的。人的迫切需求才是激勵人行動的主要原因和動力。

這就要求在統一的政策下，應采取分別對待的原則，弄清楚哪些需求對哪些人最為重要，哪些時期有哪些需求，以不同的方式來滿足不同的需求。

在公眾參與中，不同的公眾需求不一樣，應針對人們的各種需求擬定環境規劃方案、對策和措施，以及環境管理制度與政策。21.1.2公眾參與的理論基礎馬斯洛的需求層次理論具體操作上，利益相關者評估模式一般程序包括：利益相關者的定位；利益相關者的抽樣，確定評估樣本；調查利益相關者的意見，內容視評估對象而定；對調查結果進行統計，得出評估結論。利益相關者理論（stake-holdertheory）

利益相關者理論是20世紀60年代左右，在美、英等長期奉行“外部控制型公司治理模式”的國家中逐步發展起來的。基于利益相關者理論的企業治理模式為政府在公共管理中廣泛聽取民意，實施多方參與，平衡多方利益提供了很好的框架。具體操作上，利益相關者評估模式一般程序包括：利益相關者理論（綠色卡片：生態補償（ecologicalcompensation）

生態補償是指資源環境的開發利用者，有責任向提供優良生態環境的地區和人們提供適當的經濟利益補償。因經濟社會活動對生態環境造成破壞或污染的，責任主體不僅有責任修復生態環境，而且有責任為此對受損者做出適當的經濟賠償。為推動建立生態補償機制，環境保護部將在四個領域開展生態補償試點：自然保護區，重要生態功能區，礦產資源開發，流域水環境保護。生態補償案例：長江中上游“退耕還林”計劃；浙江省義烏市和東陽市間的水權交易；北京、天津和密云水庫上游流域地方政府的生態補償支付；淮河上下游各省市間關于生態補償的討論。綠色卡片：生態補償21.1.3公眾參與的重要性環境保護事業發展的必然要求國家和環保專業隊伍力量有限要求公眾行動起來，去承擔應有的責任。圖片來源：百度圖片21.1.3公眾參與的重要性環境保護事業發展的必然要求國形成環境保護的社會需求：公眾參與憑借強大的群眾基礎對污染行為施加壓力，達到保護環境的目的。提高政府決策質量的需求公眾參與作為一種非政府的社會力量，可以將民意真實地反映給政府增強公眾自身的環保意識圖片來源：百度圖片形成環境保護的社會需求：提高政府決策質量的需求增強公眾自身的21.1.4公眾參與的公眾類型1.普通大眾

處于維護公眾環境權益的責任感和興趣；關系到公眾自身的利益。圖片來源：百度圖片21.1.4公眾參與的公眾類型1.普通大眾2.社會團體（NGO）：

以某種社會福利目標為其宗旨，對環境保護領域往往有濃厚的興趣。2.社會團體（NGO）：以某種社會福利目標3.相關專家

是公眾參與中客觀、公正、科學性的一方。圖片來自：劉靜玲3.相關專家是公眾參與中客觀、公正、科學性的一方4.新聞媒體促進公眾和決策者在環境規劃和管理方面的雙向交流。圖片來源：新華網4.新聞媒體促進公眾和決策者在環境規劃和管理方面的雙向交流5.社會經濟部門

是環境規劃方案與管理措施能否最終得到落實與實施的根本保證。圖片來源：百度圖片5.社會經濟部門是環境規劃方案與管理措施能否綠色卡片：生態旅游（eco-tourism）

生態旅游，就是在山水風光旅游時，既有游憩，又包括認識自然，學習自然和保護自然的旅游。認識自然是觀賞，識別，獲得對自然的認識，而更重要的是學習和接受自然界的規律，充實自我的思維內涵，從而促進在行動上對自然景觀和資源的保護。

生態旅游是生態環境惡化和環境運動發展的結果，更是旅游需求，公眾意識轉變和融合的結果。攝影：張婧綠色卡片：生態旅游（eco-tourism）

21.2.1公眾參與的內容及方式21.2公眾參與的實施公眾對環境宣傳教育的參與公眾自身的環境友善行為（environmentalfriendlybehavior）鼓勵公眾發揮民主監督作用

1.對污染環境的行為和破壞生態環境的行為的監督;2.對環境執法進行監督。1.公眾參與的內容（三個層面）21.2.1公眾參與的內容及方式21.2公眾參與的實施觀念性參與：1組織性參與2法規性參與3政策性參與4最基本卻也是最重要的參與方式，因為一切的成功和改變都源于確立正確的觀念。2·公眾參與方式內容包括對所有產生環境影響的人類社會經濟活動的調整。國際合作5

所有涉及人類社會可持續發展的合作伙伴應該為了地球和人類的共同未來而努力，以解決這一復雜和相互作用的來自經濟、社會和環境方面的綜合挑戰。制定具體而完備的法律法規，強制性地對環境保護活動及行為進行規范。是機體的筋骨，是將觀念意識化為群體行動的杠桿。觀念性參與：1組織性參與2法規性參與3政策性參與4最基本卻21.2.2公眾參與的模式

根據公眾參與對象的層次結構，參與行為可分為上行公眾參與和下行公眾參與兩個指向。

由于環境保護問題和公眾的安全健康有直接的關系，公眾的參與非常必要。環境保護不應該只限于按照排污量交費或進行污染防治，因為環境質量并非用金錢可以買到，為此還要采取其他綜合性的環境保護措施。根據具體國情，使公眾參與能夠制度化。

信息公開、透明和公眾參與決策是確保制度建設特別是法律制度建設的前提和基礎。圖片來源：百度圖片21.2.2公眾參與的模式根據公眾參與對象的21.2.3公眾參與管理決策低高公共政策的質量要求低高公眾可接受性要求整體性的公眾參與（政策理解型）深度，實質性的參與（伙伴關系型）低度參與或根本無參與（信息獲取型）低度，形式上的參與（公眾協商型）圖21-1公眾參與形式的一般選擇矩陣21.2.3公眾參與管理決策低高公共政策的質量要求低高公21.2.4影響公眾有效參與的因素限制性因素

應該達到的主要標準備注

參與主體層面公民具備參與的意愿和能力每個人都有平等接近公共決策的機會社會具備普遍參與的政治文化注意專業人士與公民之間的平衡與互動適合的參與人群

這里的“主體”包括一切非政府的公民個體和社團組織

參與的制度層面開放、彈性的組織結構有效的決策過程公平的執行程序完整的公共參與制度權威的法定依據參與務實層面有效的信息傳遞渠道有意義的政策效應經過成本效應的評估彈性化的參與方式政府回應民意的接受程度適時的參與時機21.2.4影響公眾有效參與的因素限制性因素應該達綠色卡片：環境信息公開

（environmentalinformationdisclosure）

環境信息公開就是通過一定的途徑和方法將不為公眾所知的環境資料向社會公眾披露或者提供的活動。我國的環境信息公開主要有：環境狀況公報，地區或流域環境狀況公報；空氣環境狀況周（日）報，企業環境信息公告。

信息公開是我國目前環境管理制度的重要補充和完善，它的實施將使我國的環境管理制度形成由指令性控制手段、經濟手段和媒體公眾監督組成的三維立體網絡，使我國的環境管理走上科學化、系統化和信息化的軌道。綠色卡片：環境信息公開

（environmentalinf21.3本章小結

公眾參與作為一種制度化的民主制度，是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務的參與與公共活動治理的過程。

在中國已經被應用到環境影響評價、環境立法、環境信息公開和環境教育等各個方面。21.3本章小結公眾參與作為一種制度化的民主制度，是公案例研究流域管理中公眾參與的模式討論提高公眾之知曉度，增加水管理決策透明度。提高公眾自身環境意識與參與監督環境的能力。充分利用來自不同利益相關者的知識和經驗，優化流域的管理方案。平衡各相關利益者，減少各利益相關方之間的沖突和實施中的無效行為。細化實施方案與管理措施，增強其實施效率。建立共享信息等資源平臺，降低管理成本。是政府、公眾等各利益群體提高溝通能力與自身素質的學習過程。案例研究流域管理中公眾參與的模式討論提高公眾之知曉度，增加水城市自身環境意識行為資源促進核心區農村自身環境意識行為資源促進核心區核心區生態敏感區流域層次規劃/資源整合/多利益群體參與輻射輻射圖21-3流域公共參與模式構建城市農村核心區流域層次規劃/資源整合/多利益群體參與輻射輻射問題與討論談談你對公眾參與途徑的認識。我們可以通過哪些形式進行公眾參與？列舉身邊公眾參與的案例，討論如何保證公眾參與的有效性。問題與討論談談你對公眾參與途徑的認識。閱讀資源21世紀議程.國家環境保護局，譯.北京：中國環境科學出版社，1993.莫泰基.公民參與——社會社會政策的基石.香港：中華書局（香港）公司，1995.陳振明.公共政策分析.北京：中國人民大學出版社，2002.尚金成.環境規劃與管理.北京科學出版社，2005.喬治·S·布萊爾.社區權利與公民參與.尹佩莊，張雅竹，編譯.北京：中國社會出版社，2003.國家環境保護總局.環境影響評價公眾參與與暫行辦法.環境保護，2006（02B）:91-94.閱讀資源21世紀議程.國家環境保護局，譯.北京：中國環境科第21章公眾參與21.1概述21.2公眾參與的實施21.3小結

第21章公眾參與21.1概述21.1概述21.1.1公眾參與的概念公眾（public）狹義上是指只接受影響的個體，廣義上是指社會中的每一個分子，成員。公眾參與（publicparticipation）是指針對一個特定的事項，公眾，廠家與政府機構等不同利益團體之間，在法律賦予的權力和義務范圍內，為達成一致的共識與共同的目標所衍生出一系列的“聯系，協調，溝通，妥協”等“雙向對話，雙向交流”的行為活動與過程。1.環境規劃的公眾參與和環境管理的公眾參與2.參與權與參與制度21.1概述21.1.1公眾參與的概念公眾（publ公眾參與圖片來源：百度圖片公眾參與圖片來源：百度圖片21.1.2公眾參與的理論基礎馬斯洛的需求層次理論

馬斯洛（MaslowAH）的需求層次理論認為：人的需求分為生理的需求，安定或安全的需求，社交和愛情的需求，自尊與受人尊重的需求，以及自我實現的需求五個層次，但在不同時期表現出來的各種需求的迫切程度是不同的。人的迫切需求才是激勵人行動的主要原因和動力。

這就要求在統一的政策下，應采取分別對待的原則，弄清楚哪些需求對哪些人最為重要，哪些時期有哪些需求，以不同的方式來滿足不同的需求。

在公眾參與中，不同的公眾需求不一樣，應針對人們的各種需求擬定環境規劃方案、對策和措施，以及環境管理制度與政策。21.1.2公眾參與的理論基礎馬斯洛的需求層次理論具體操作上，利益相關者評估模式一般程序包括：利益相關者的定位；利益相關者的抽樣，確定評估樣本；調查利益相關者的意見，內容視評估對象而定；對調查結果進行統計，得出評估結論。利益相關者理論（stake-holdertheory）

利益相關者理論是20世紀60年代左右，在美、英等長期奉行“外部控制型公司治理模式”的國家中逐步發展起來的。基于利益相關者理論的企業治理模式為政府在公共管理中廣泛聽取民意，實施多方參與，平衡多方利益提供了很好的框架。具體操作上，利益相關者評估模式一般程序包括：利益相關者理論（綠色卡片：生態補償（ecologicalcompensation）

生態補償是指資源環境的開發利用者，有責任向提供優良生態環境的地區和人們提供適當的經濟利益補償。因經濟社會活動對生態環境造成破壞或污染的，責任主體不僅有責任修復生態環境，而且有責任為此對受損者做出適當的經濟賠償。為推動建立生態補償機制，環境保護部將在四個領域開展生態補償試點：自然保護區，重要生態功能區，礦產資源開發，流域水環境保護。生態補償案例：長江中上游“退耕還林”計劃；浙江省義烏市和東陽市間的水權交易；北京、天津和密云水庫上游流域地方政府的生態補償支付；淮河上下游各省市間關于生態補償的討論。綠色卡片：生態補償21.1.3公眾參與的重要性環境保護事業發展的必然要求國家和環保專業隊伍力量有限要求公眾行動起來，去承擔應有的責任。圖片來源：百度圖片21.1.3公眾參與的重要性環境保護事業發展的必然要求國形成環境保護的社會需求：公眾參與憑借強大的群眾基礎對污染行為施加壓力，達到保護環境的目的。提高政府決策質量的需求公眾參與作為一種非政府的社會力量，可以將民意真實地反映給政府增強公眾自身的環保意識圖片來源：百度圖片形成環境保護的社會需求：提高政府決策質量的需求增強公眾自身的21.1.4公眾參與的公眾類型1.普通大眾

處于維護公眾環境權益的責任感和興趣；關系到公眾自身的利益。圖片來源：百度圖片21.1.4公眾參與的公眾類型1.普通大眾2.社會團體（NGO）：

以某種社會福利目標為其宗旨，對環境保護領域往往有濃厚的興趣。2.社會團體（NGO）：以某種社會福利目標3.相關專家

是公眾參與中客觀、公正、科學性的一方。圖片來自：劉靜玲3.相關專家是公眾參與中客觀、公正、科學性的一方4.新聞媒體促進公眾和決策者在環境規劃和管理方面的雙向交流。圖片來源：新華網4.新聞媒體促進公眾和決策者在環境規劃和管理方面的雙向交流5.社會經濟部門

是環境規劃方案與管理措施能否最終得到落實與實施的根本保證。圖片來源：百度圖片5.社會經濟部門是環境規劃方案與管理措施能否綠色卡片：生態旅游（eco-tourism）

生態旅游，就是在山水風光旅游時，既有游憩，又包括認識自然，學習自然和保護自然的旅游。認識自然是觀賞，識別，獲得對自然的認識，而更重要的是學習和接受自然界的規律，充實自我的思維內涵，從而促進在行動上對自然景觀和資源的保護。

生態旅游是生態環境惡化和環境運動發展的結果，更是旅游需求，公眾意識轉變和融合的結果。攝影：張婧綠色卡片：生態旅游（eco-tourism）

21.2.1公眾參與的內容及方式21.2公眾參與的實施公眾對環境宣傳教育的參與公眾自身的環境友善行為（environmentalfriendlybehavior）鼓勵公眾發揮民主監督作用

1.對污染環境的行為和破壞生態環境的行為的監督;2.對環境執法進行監督。1.公眾參與的內容（三個層面）21.2.1公眾參與的內容及方式21.2公眾參與的實施觀念性參與：1組織性參與2法規性參與3政策性參與4最基本卻也是最重要的參與方式，因為一切的成功和改變都源于確立正確的觀念。2·公眾參與方式內容包括對所有產生環境影響的人類社會經濟活動的調整。國際合作5

所有涉及人類社會可持續發展的合作伙伴應該為了地球和人類的共同未來而努力，以解決這一復雜和相互作用的來自經濟、社會和環境方面的綜合挑戰。制定具體而完備的法律法規，強制性地對環境保護活動及行為進行規范。是機體的筋骨，是將觀念意識化為群體行動的杠桿。觀念性參與：1組織性參與2法規性參與3政策性參與4最基本卻21.2.2公眾參與的模式

根據公眾參與對象的層次結構，參與行為可分為上行公眾參與和下行公眾參與兩個指向。

由于環境保護問題和公眾的安全健康有直接的關系，公眾的參與非常必要。環境保護不應該只限于按照排污量交費或進行污染防治，因為環境質量并非用金錢可以買到，為此還要采取其他綜合性的環境保護措施。根據具體國情，使公眾參與能夠制度化。

信息公開、透明和公眾參與決策是確保制度建設特別是法律制度建設的前提和基礎。圖片來源：百度圖片21.2.2公眾參與的模式根據公眾參與對象的21.2.3公眾參與管理決策低高公共政策的質量要求低高公眾可接受性要求整體性的公眾參與（政策理解型）深度，實質性的參與（伙伴關系型）低度參與或根本無參與（信息獲取型）低度，形式上的參與（公眾協商型）圖21-1公眾參與形式的一般選擇矩陣21.2.3公眾參與管理決策低高公共政策的質量要求低高公21.2.4影響公眾有效參與的因素限制性因素

應該達到的主要標準備注

參與主體層面公民具備參與的意愿和能力每個人都有平等接近公共決策的機會社會具備普遍參與的政治文化注意專業人士與公民之間的平衡與互動適合的參與人群

這里的“主體”包括一切非政府的公民個體和社團組織

參與的制度層面開放、彈性的組織結構有效的決策過程公平的執行程序完整的公共參與制度權威的法定依據參與務實層面有效的信息傳遞渠道有意義的政策效應經過成本效應的評估彈性化的參與方式政府回應民意的接受程度適時的參與時機21.2.4影響公眾有效參與的因素限制性因素應該達綠色卡片：環境信息公開

（environmentalinformationdisclosure）

環境信息公開就是通過一定的途徑和方法將不為公眾所知的環境資料向社會公眾披露或者提供的活動。我國的環境信息公開主要有：環境狀況公報，地區或流域環境狀況公報；空氣環境狀況周（日）報，企業環境信息公告。

信息公開是我國目前環境管理制度的重要補充和完善，它的實施將使我國的環境管理制度形成由指令性控制手段、經濟手段和媒體公眾監督組成的三維立