中國煙草體制歷史、現狀與問題專題報告一2005年·元月

中國煙草體制歷史、現狀與問題一、中國煙草治理體制的歷史演進（一）我國煙草專賣制度的歷史沿革

“專賣”即壟斷經營的意思，是一種經濟治理體制，即在一定的社會經濟制度下，國家對某種或某些商品實行的具體治理制度，它是整個經濟治理體制的一個組成部分。專賣的要緊特征是治理權限由國家集中，國家直接運用行政手段治理生產、經營專賣商品的企業及個人。專賣能夠分為完全專賣和不完全專賣、國家專賣和地點專賣。所謂完全專賣，即是在全國范圍內，對某種商品的生產經營各個環節均實行專賣治理；不完全專賣，是對生產經營的部分環節，要緊是銷售環節實行專賣治理。地點專賣是相對國家專賣而言，也能夠稱之為不完全專賣，即地點政府依照本地區情況，決定對某種商品實行專賣。在我國古代，專賣即稱“榷酤”，榷是指一個人通過不準他人并行的獨木橋，是“專”的意思；酤，即賣。作為一種制度，專賣最早由我國封建社會官營工商業制度進展而來，當時稱之為禁榷制度，實行禁榷的商品由政府壟斷，限制或禁止私人經營，西漢時封建王朝就對酒、鹽、鐵實行專賣，所得收入歸政府所有，作為中央財政上繳國庫。我國煙草專賣制度實行的是完全專賣、國家專賣的專賣形式。我國對煙草實行專賣的歷史比較晚，將煙草作為專賣對象的是北洋軍閥統治時期。1915年國民黨財政部成立煙酒公賣局，對煙酒實行公賣，稅率高于其他商品。1927年國民黨政府制定頒布了我國第一部煙草專賣法規，即《煙草公賣暫行條例》，標志著我國煙草專賣制度雛形的出現。（二）解放后我國煙草治理體制的演進自1949年中華人民共和國成立以來，我國煙草行業在改革過程中得到了不斷的進步和進展。從經濟體制改革的角度來看，這種過程大致能夠劃分為以下三個時期：1、恢復進展和初步建立集中統一治理體制時期（1949年10月—1966年5月）解放初期，我國煙草行業和當時整個國民經濟形勢一樣，處于百廢待興、百業待舉的狀態。通過接收外商煙廠和公私合營等政策措施，全國煙草行業專門快恢復了生產經營活動，并開始逐步實行了專賣體制。1951年，在《東北解放區煙酒專賣暫行條例》等政策法規的基礎上，中央人民政府財政部頒布實施了《專賣事業暫行條例實行草案》，以后又對煙草及其制品的生產、銷售作出了一系列的規定，開始逐步實行高度集中的打算治理和專賣治理體制。特不是在1953年至1962年期間，由于當時專門的歷史條件，全國煙草行業也實行了統購包銷體制。后來，國家除對煙葉原料統一收購治理外，又對煙葉、卷煙盤紙、鋁泊紙等煙草制品的輔助材料進行了統一收購治理。1954年底，全國完全建立了國家打算內卷煙制品全部由煙草專賣公司統一收購和銷售的治理體制。60年代初期，國家針對煙草業務治理部門過多、地點煙草企業嚴峻分散經營的狀況，成立了中國煙草工業總公司，對煙葉及其制品的生產、收購、銷售等重新進行統一治理，并比較成功地試辦了煙草工業“托拉斯”。從治理體制和改革的角度來看，這種“托拉斯”為80年代以后實行的專賣治理體制奠定了直接的理論和實踐基礎。2、實行分散治理體制時期（1966—1980年）在“文化大革命”和20世紀70年代末期，我國煙草行業處于分散治理和盲目進展時期。尤其是在“文化大革命”期間，中國煙草工業總公司被撤銷，煙草企業全部被下放。小煙廠盲目進展，打算外煙廠增加到300多家，而且多數是由縣或縣以下社、隊開辦的。煙草產銷矛盾十分突出，整個行業治理特不混亂，卷煙質量和經濟效益大幅度下降。3、實行集中統一治理、建立全面煙草專賣體制時期（1982年以后）1981年5月，黨中央、國務院在認真總結歷史經驗的基礎上，借鑒了世界上幾十個國家實行煙草專賣的歷史經驗，明確提出了對我國煙草行業實行專賣治理、成立中國煙草總公司的重大決策。1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，1983年11月國務院決定成立輕工業部煙草專賣局，1984年1月，國務院決定將輕工業部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司實行一套機構、兩塊牌子，這標志著我國煙草行業國有企業改革工作進入了一個新的歷史時期。在這一時期，煙草企業差不多上實行的是集中統一治理體制。但具體細分起來，還能夠大致劃分為以下三個不同的歷史時期。（1）高度集中統一治理時期。這一時期，大體上指20世紀80年代初至90年代初，其要緊特征是在煙草企業的打算、價格、投資、勞動工資等方面實行高度集中統一治理。在煙葉的種植、收購和調撥方面，煙葉收購打算必須由縣級以上地點人民政府打算部門依照國務院打算部門下達的打算下達，其他單位和個人不得變更；在卷煙生產方面，要開辦煙草制品生產企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準，煙草制品生產企業的生產打算必須嚴格按照國家下達的生產打算進行生產，不得隨意突破；煙草制品生產企業假如要擴大生產能力而進行差不多建設或者技術改造，必須經國家煙草專賣行政主管部門批準；除了極少數工資收入沒有上劃的省市以外，絕大多數煙草企業的勞動工資制度必須按照國家煙草專賣局的統一要求執行。國有煙草企業的這種治理體制較好地適應了當時的國內經濟形勢和煙草行業的集中統一治理制度，有利于使全國煙草行業形成一盤棋。但也不同程度地存在著統的過多、過死、企業缺乏靈活性的問題。（2）以簡政放權為要緊內容的企業改革。這一時期要緊是指20世紀90年代初至1997底為止。其要緊特征是我國煙草行業在國家有關法律、政策的要求下，結合煙草行業的實際情況，依照市場變化的規律，及時地改革了煙草企業治理體制。為了改變煙草行業統的過多、過死而使企業缺乏獨立性、自主性和制造性的問題，進一步適應社會主義市場經濟進展的要求，國家煙草專賣局一直探討在社會主義市場經濟條件下如何搞好國有煙草企業的問題。在此期間，我國煙草企業改革進入了一個把專賣制度與市場經濟相結合、適當放權讓利的新時期，先后對企業的打算、價格、財務、投資、勞動人事制度等進行了改革，促使煙草企業逐步走向市場。為了解決全國卷煙打算不能專門好適應市場變化要求和卷煙打算與財稅基數緊密聯系的問題，國家煙草專賣局在堅持專賣治理和指令性打算的前提下，注意發揮打算和市場兩種手段的長處，對卷煙總量實行嚴格的操縱，但對具體品種、具體牌號的生產則交給企業按照市場需要自主安排；在承認和保留各省、區、市1993年打算基數的基礎上，打算的增量部分向名優產品傾斜，同時依照市場進展需要和實際生產情況，按照自愿互利的原則，及時對卷煙打算進行了有償性質的調整。這不僅推動了大企業在市場經濟擴張中對打算增加的需要，而且也較好的照顧了打算調減企業的經濟利益，還增加了全行業的總體經濟效益。把全國煙葉價格由國家打算部門會同國家煙草專賣局統一制定改革成為依照不同的生產區域和煙葉品質而把全國劃分成幾個不同的價格標準；在卷煙零售價格方面，也采取了由國家有關部門僅確定要緊品牌的計稅基價、由企業自行確定零售價格、全國卷煙零售價格差不多上全面放開的做法。在深化企業改革方面，各級煙草專賣局（公司）、企業也都進行了許多有益的探究和實踐。在人事、勞動、分配三項制度改革等方面都取得了專門好的效果。（3）以建立現代企業制度為要緊內容的企業制度創新時期。建立現代企業制度是我國國有企業的改革方向，煙草企業因此也不能例外。自1994年底十四屆三中全會提出建立現代企業制度以后，煙草行業在1995年春天就召開了有關會議。1998年開始，全國煙草行業加大了以建立現代企業制度為要緊內容的企業制度創新工作。1998年5月，國家煙草專賣局組織部分省、市煙草專賣局和大型企業的有關部門負責人，召開了現代企業制度工作會議，研究和部署了煙草企業建立現代企業制度問題。7月，又下發了《國家煙草專賣局關于進行現代企業制度試點的通知》，確定了常德卷煙廠、遵義卷煙廠等10家卷煙企業為煙草行業建立現代企業制度試點單位，并要求在1999底往常差不多上完成實施任務。然而，不可否認的是，煙草行業建立現代企業制度的工作從總體上講落后于全國的改革工作。（三）我國煙草治理體制的背景與特征1、煙草專賣制度的實施背景自1982年中國煙草總公司成立和1983年《煙草專賣條例》頒發以來，煙草行業要緊依靠法律引入和行政命令，通過打算指標、許可證管制和各級煙草專賣機構，自上而下地建立了“統一領導、垂直治理、專賣專營”的國家煙草專賣制度。實施這一帶有行政強制性的制度安排，政府要緊基于如下考慮：一是作為公共秩序的治理者和公共利益的代言人，政府希望把煙草這種有損居民軀體健康且具有頑固嗜好性的生活消費品納入“統一治理”的軌道，以保證既有效滿足客觀存在的煙草消費需求，又能較好地操縱煙草制品的過量供給；二是作為公共建設的承擔者，政府希望對具有剛性需求特征、價格彈性較弱的煙草制品實行“專賣專營”，從而能夠通過實施高價重稅政策來獵取超額利益，為國家財政開發巨額來源；三是作為民族利益的維護者和國有企業的所有者代表，政府希望通過嚴格的許可證管制來提高煙草市場進入壁壘，阻止那些具有強大市場競爭力的國外煙草公司對國內市場的侵入，并把擁有3億多消費人口的國內煙草市場牢固地操縱在自己的企業手中，為國內煙草企業實現高額稅利制造有利的市場條件。由于我國擁有世界上最龐大的煙草消費人口，而且在居民生活從溫飽向小康的轉型過程中，煙草消費會迅速增加，再加之煙草制品本身所具有的剛性需求特征，實行國家煙草專賣制度能夠獲得巨大收益，實踐也充分地證明了這一點。煙草專賣制度從實施到現在，取得了不錯的成績，因此其成功在專門大程度上還要歸功于專賣體制實施的背景。（1）煙草市場需求處于從快速增長到逐漸成熟的成長時期，這是煙草專賣體制成功實施的客觀經濟條件。從20世紀80年代初開始實施煙草專賣制度至今，我國煙草市場需求大致沿著快速上升到差不多穩定的路徑演變。1980～1991年，全國卷煙市場銷量從1467萬箱快速增長到3134萬箱，年均增長7.1%。1992年出現小幅下降，之后便轉入平穩增長狀態，到1995年達到了3399萬箱的高峰值。1996～1999年,卷煙市場銷量出現小幅下降趨勢，到2000年又有所回升。從過去近20年的進展變化軌跡來看，煙草行業大致處于由增長走向成熟的成長時期。有關的理論和實證研究表明，當一個行業處于如此一個時期時，由于需求力量較大，競爭要緊在買方展開，市場主導權差不多掌握在作為賣方的企業手中，惡意價格競爭較少發生。而且，由于行業的成長性較好，誘使新的投資不斷涌入，政府在制定相關政策時也往往做出傾斜性安排。在這些合力的作用下，使得該行業較易獵取和保持較高的收益水平。從我國煙草行業的實踐情況來看，近20年來之因此能保持較高的稅利收入，這與總人口的不斷增加、國民經濟的持續增長、居民煙草消費支出的不斷提高等因素引起卷煙市場需求保持成長勢頭是緊密相關的。（2）在“產業政策指導下的市場經濟”改革理念和“漸進市場化”改革戰略阻礙下，行業主管部門和各級政府有關部門對國內煙草市場實行了強有力的“行政壟斷”，這是煙草專賣體制成功實施的有利政治條件。20世紀70年代末期，我國啟動了以市場化為取向的經濟改革，逐步形成了“產業政策指導下的市場經濟”改革理念，一方面致力于引入市場競爭，希望通過市場力量來提高資源配置效率；另一方面堅持實施帶有行政強制性的產業政策，希望通過政府力量來推進重點行業和重點企業的進展。同時，為了幸免由于改革而引起劇烈的社會震蕩，中國采取了由政府主導的先易后難、先局部后整體、先地區后全國的“漸進市場化”改革戰略。煙草行業由于其所具有的經濟重要性和健康危害性，理所因此地成為產業政策的重點愛護對象，同時容許保留打算經濟和行政壟斷。正因為如此，在過去20多年來，行業主管部門和各級政府有關部門得以通過援引《煙草專賣條例》和《中華人民共和國煙草專賣法》的有關條款，并運用各種強制性的行政手段，阻止系統外企業和國外煙草商進入國內市場，實行壟斷高價并限制煙草企業之間展開價格競爭，對區域市場實行獨占經營以削弱消費者的侃價能力。這些在其他行業專門少使用或禁止使用的非市場手段，對保證我國煙草行業的高額收益起著至關重要的作用。（3）我國處于轉軌時期，灰色煙草消費的大量存在，這是專賣體制成功實施頗具阻礙力的社會性條件。那個地點不妨用1999年的數字來對煙草市場的灰色消費作一個大致的估算。1999年，國家統計局調查的全國城鎮居民平均每人花費在煙草消費方面的支出為94.84元，占其可支配收入5854.0元的1.62％；由于沒有公布農村居民的煙草消費支出，那個地點假定農村居民也把其收入2210.3元的1.62％用于煙草消費，也確實是平均每人的煙草消費支出為35.81元。依照1999年末全國城鄉人口總數(城鎮為38892萬人，鄉村為87017萬人)，計算出全國城鄉居民全年用于煙草消費方面的支出共計為680億元。然而，1999年，煙草行業統計的對系統外卷煙銷售額為1780億元，兩者相差高達1100億元。盡管由于居民少報卷煙消費支出等緣故而使上述統計數據可能存在較大誤差，但由此也大致能夠推斷出我國煙草市場的灰色消費規模是十分龐大的，粗略的可能至少在300億元以上。勿庸諱言，在煙草行業近20年的進展中，諸如公款消費、尋租性消費等灰色煙草消費的大量存在，在拉動煙草市場需求增長、誘致煙草企業產品升級和保障煙草行業獵取超額利潤等方面的確產生了不小的阻礙作用。（4）在沒有加入關貿總協定(1995年后為世界貿易組織)的情況下，我國能夠通過政策壁壘把國外煙草商拒之門外，國際社會對此也有較大的寬容度，這是專賣體制成功實施的必要國際環境。自20世紀80年代以來，世界煙草業逐漸形成了菲利普·莫里斯公司、英美煙草公司、日本煙草公司三大巨頭爭雄問鼎之勢。2000年，這三大公司在全球180多個國家和地區共銷售了4150萬箱卷煙，占全球整體市場的40％，占我國以外世界市場的60％。只是，由于我國成功地運用了產銷許可證和其他較為嚴格的進口管制措施，使得這三大公司盡管牢牢地占據了絕大部分國家的煙草市場，但在我國，除了走私卷煙擠占了部分市場外，這三大公司正常渠道的市場進入量合計不足我國市場總量的1％。在世界經濟一體化趨勢日益增強的現代，我國煙草行業這種“市場閉鎖”狀態是較為罕見的。但由于我國未加入關貿總協定(1995年后為世界貿易組織)，因此，在國際貿易往來中能夠依照“對國內企業有利”的原則設置相應的進入壁壘，從而幸免具有強大競爭實力的跨國公司對國內市場的擠占。同時，因為我國是進展中國家和基于“吸煙有害健康”的煙草行業特性，國際社會對我國實施的旨在愛護國內煙草市場的準入限制政策一般也具有較大的寬容度。由于我國擁有世界上最為集中和最具潛力的煙草消費市場，限制國外煙草的進入就等于把巨額的煙草收益留給了國內煙草企業。客觀地講，我國煙草企業之因此能長期保持較高的利潤回報水平，一個極為重要的緣故確實是成功的阻止了外國煙草商的市場進入。由于沒有外來競爭威脅，這不但使我國煙草企業幸免了由于市場競爭而導致的平均利潤率的降低，而且也保證了煙草行業的整體利潤不被外國煙草商所分享。2、我國煙草治理體制的特征（1）完全專賣與國家專賣。《煙草專賣法》第2條明確規定：“國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣治理。”即國家對煙草專賣品的生產經營各個環節均實行專賣治理。而且實行的是國家專賣的專賣形式，而不是地點專賣。（2）我國煙草專賣制度實行的是統一領導、垂直治理、專賣專營的治理體制。煙草專賣制度的重要特征是行政治理和生產經營治理高度集中，即由國家直接操縱、壟斷經營，在“產供銷、人財物、內外貿”等方面實行統一領導、垂直治理和專賣專營；實行上一級煙草專賣局(公司)和當地所在地政府雙重領導，以上一級煙草專賣局(公司)為主的治理體制。國務院設立全國煙草行政主管部門（國家煙草專賣局）主管全國煙草專賣工作，各地設立省級、地（市）級、縣級煙草專賣局，主管本轄區煙草專賣工作，在行政關系上體現的是統一領導、垂直治理的治理體制。國家煙草專賣行政統一治理的要緊內容包括：煙葉種植、收購、調撥打算治理，卷煙、雪茄煙生產打算治理，卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械生產打算治理，各種煙草專賣許可證治理，煙草專賣品準運證治理，等等。對煙草專賣品的生產經營，我國建立了全國統一的壟斷經營組織，設有中國煙草總公司及其直屬的中國煙葉生產購銷公司、中國卷煙銷售公司、中國煙草機械公司、中國煙草物資公司、中國煙草進出口總公司六家專業性公司，分不負責有關煙草專賣品經營業務方面的治理、指導，并從事具體經營活動；各地以行政區劃為單位，設立了31個省級煙草公司，200多個地區級煙草分（市）公司，1800多個縣煙草公司，分不負責所在地區煙草專賣品的生產經營業務，煙草公司這種上下成線、左右成網的組織體系，構成了我國對煙草專賣品的生產、銷售及進出口業務實行壟斷經營的組織系統。（3）實行國家壟斷。除華美、高揚、華英有限公司，南纖、珠纖和部分商業企業以及部分多種經營企業實行股份制外，絕大多數的中央預算煙草企業尤其是中央預算卷煙工業企業采取國有獨資形式，其中卷煙工業企業國有資產比重占95.6%。（4）政企合一。自1984年1月成立國家煙草專賣局以來，各級煙草專賣局仍與煙草公司采取一套機構兩塊牌子的運作方式。近些年來，在行業內部針對政企職能相對分開作了一些改革，并取得了一定的效果。（5）打算治理。在全國推行市場經濟的環境下，煙草行業仍對卷煙產量和烤煙收購量實行指令性打算治理。（四）我國現有煙草治理體制的成效我國煙草專賣制度確立的“統一領導、垂直治理、專賣專營”的治理體制，在一定程度上保證了煙草行業能夠持續、穩定、健康地進展，取得了不錯的成效。1、我國已進展成為世界煙草第一大國，居民消費需求得到了較好滿足。2、國產煙草制品在結構、質量、技術等方面都得到了專門大提高，消費卷煙對健康危害性大為下降。在中國煙草總公司成立的1982年，全國共生產卷煙1885萬箱，其中濾嘴煙僅占5.8％，單箱卷煙耗煙葉為57.1公斤，單支卷煙焦油含量約30毫克。2000年，全國共生產卷煙3335萬箱，其中濾嘴煙比重提高到98.5％;單箱卷煙耗煙葉下降為39公斤，單支卷煙焦油含量降到約15毫克。3、從行業收益水平看，1982年，全國煙草行業共實現工商稅利97.6億元，單箱稅利為517.8元；2000年,全國煙草行業共實現工商稅利1050億元，單箱稅利達到3148.4元，行業整體的盈利能力和盈利水平都得到了極大提高。國內煙草企業在專賣體制的愛護和支持下，普遍采取“市場集聚和價格領先”策略，一方面專注于本地市場和其他一些區域性細分市場；另一方面實施領先于競爭性產品和遠高于成本的價格政策，實現并保持著極高的行業利潤率。1983年，我國卷煙工業的每百元資金實現的利稅為271.2元，是同期全國全民所有制獨立核算工業企業平均水平的11.7倍。1999年，煙草加工業平均總資產貢獻率為44.5％，成本費用利潤率為16.7％，分不是全國各行業平均水平的6.0倍和4.9倍。4、我國煙草企業把95％以上的國內市場份額牢牢地操縱在自己手中，同時國內領先企業的經濟效益還保持在相對較高的水平。如世界三大煙草巨頭——菲利普·莫利斯公司、英美煙草公司、日本煙草公司1999年的資產利潤率分不為12.5％、9.1％、7.4％，而我國最大的卷煙工業企業——玉溪紅塔集團的資產利潤率為13.6％，分不比上述三家公司高出了1.1、4.5和6.2個百分點。5、有效地制止了重復建設和盲目進展。國家煙草專賣局和中國煙草總公司成立后，在全國關停了300多家打算外煙廠，克服了分散體制下盲目進展、重復建設、優材劣用、粗制濫造等弊端，極大地減少了資源白費和財政收入流失。6、打擊了各種違法經營活動，有力地維護了國家和寬敞消費者的利益。多年來，各級煙草專賣治理機關把加強內部治理和打擊“假、私、非、超”作為專賣工作重點，清理整頓卷煙自由批發市場，查處了一大批大要案，維護了煙草行業正常的生產經營秩序。7、煙葉生產穩定進展，上中等煙葉比例有較大提高，“良種化、區域化、規范化”的科學種煙措施得到大力推行，差不多解決了過去長期存在的“發育不全、營養不良、采收不熟、烘烤不當”等問題，煙葉質量穩步提高，上等煙葉的比重由1983年的1.4％提高到目前的20％以上，中等煙葉比重由48.3％提高到目前的60％以上，全國煙葉良種化面積達到90％以上。我國煙草行業在“統一領導、垂直治理、專賣專營”的治理體制下，取得了不錯的效果，然而，在社會主義市場經濟條件下，其表現出越來越強的不適應性，具體分析見以下章節。二、現行專賣治理體制下的煙草行業問題分析20多年來，煙草行業充分利用煙草專賣的制度優勢，取得了長足的進展。然而，隨著時刻的推移和各方面因素的變化，一些原來支撐行業進展的背景條件已不復存在或已發生了深刻變化，一些原本就已存在的較深層次的矛盾也逐漸顯露，而一些從未觸及的新的問題又在不斷出現。（一）中國煙草業的現狀特點是“大而不強”。“大”是講煙葉和卷煙產量、消費量為世界第一，占世界總產量的0.23左右(1998年，全球卷煙產量11900萬箱，中國卷煙產量3374萬箱，占全球卷煙產量的30％;全球烤煙產量675萬噸，中國烤煙產量210萬噸，也是占30％左右);中國煙草工業起步雖晚，但進展迅猛，僅“八五”期間累計實現利稅2532億元，年平均遞增18.1％；自1987年以來，煙草業稅利一直居各行業之首。全國約有一億農村人口與煙葉生產、銷售有關。煙草產業還帶動了機械、造紙、印刷、化工、自控等多種相關產業的進展。中國煙草業“不強”，要緊表現在一無全球巨型跨國公司；二無市場占有率專門高的名牌產品，而且出口創匯能力與產銷能力極不相稱；三是生產集中度專門差，煙葉靠小面積種植的上千萬煙農，卷煙分布在180多家煙廠，2000多個牌號，但80％以上虧損。因技術水平及營銷手段落后，規模經濟效益專門差，質量難以操縱。再次是效益差異大，美國菲一莫公司1996年煙草總收人達365億美元，中國卷煙的產銷量為該公司的2.5倍，但卷煙企業的收入僅及菲一莫公司的40％。此外，中國煙草外銷創匯額度專門小，國際競爭力不強。在“大而不強”的狀況下，煙草企業本身差不多埋伏著一定的危機，加上私(走私煙)、假(假煙)、非(非配額煙)、超(超打算煙)泛濫，逃稅漏稅，約占全國卷煙產量的10.8％，使國家遭受巨大損失(僅洋煙每年偷逃關稅即達200億元以上)。在加入WTO以后，煙草企業國內市場國際化，更會有國外跨國公司占據國內市場。（二）煙草行業核心企業競爭力正不斷下降進入20世紀90年代后期，中國煙草行業盡管在整體上仍然保持著較高的收益水平，但從進展趨勢而言卻出現了不斷下滑的跡象。尤其是那些支撐行業整體進展的核心企業和核心品牌，其競爭優勢已大為削弱。1996年，全國最大的5家卷煙工業企業（按產量規模排序），合計卷煙產量占全行業的比重為18.1％，稅金和利潤所占比重為34.4％和73.3％；到2000年，這五大企業的產量、稅金、利潤合計數占全行業比重分不變成了20.3％、36.5％和44.7％，盡管產量比重和稅金比重分不增長了2.2和2個百分點，但利潤比重卻迅速下降了28.6個百分點。作為中國第一品牌的“紅塔山”牌卷煙，市場競爭優勢也大幅下降，年產量從1997年的91萬箱下降到2000年的54萬箱，年均下降16％；市場銷售額從約250億元下降到約110億元，年均下降24％。以實物量規模來衡量已成為居“紅梅”、“白沙”、“紅河”之后的中國第四大卷煙牌號。與“紅塔山”品牌“由強走弱”相類似的還有昆明卷煙廠生產的“云煙”、黃果樹煙草集團生產的“黃果樹”等幾個歷史悠久的知名牌號。煙草核心企業競爭力不斷下降的體制性緣故如下：1、按行政區劃相應設置合二為一的煙草專賣局和煙草公司的體制構架，在中國財政分權化改革不斷深入的宏觀背景下，客觀上助長了煙草行業久打不破的地區封鎖痼疾，致使全國煙草資源得不到優化配置，企業規模效益難以發揮。2、各級煙草公司在所屬行政區域市場上的獨家壟斷削弱了工業企業的銷售自主權，致使核心企業的持續擴張面臨種種非市場因素的阻礙，其生存與進展空間日益縮小。從近些年來中國煙草進展演化的實際情形來看，全國煙草市場一直差不多上2000多家煙草公司在各自的“專賣屬地”內實施獨家壟斷，各個煙草公司在其所屬行政區域內差不多上惟一的“賣煙者”，任何煙草類商品要進入該地市場必須由它來銷售和經營，獨家壟斷盡管有利于維持市場高價，但由于它阻礙了市場競爭機制的有效發揮，往往導致企業組織治理的低效率和市場資源的不合理配置，而且不利于維護消費者的正當利益和實現行業內廠商間的公平競爭。3、煙草專賣局與煙草公司“兩塊牌子、一套機構”，集專賣治理的行政職能與煙草經營的企業職能于一體，在本位利益的驅使下，容易導致專賣治理服從和服務于地區和部門盈利目標的需要。由于監管與經營的職能混同，一方面誘致煙草專賣局對正常的市場經營活動難以進行公正有效的監督和治理，另一方面也促使其過多地以非經濟手段對企業和市場進行干預。在這種情況下，不但公平競爭、健康有序的市場環境難以培育，而且煙草系統企業也難以成長為真正的市場競爭主體。（三）現行企業組織結構造成資源配置不合理、白費嚴峻產業良性進展的一個重要的基礎和標志確實是該產業相關資源的合理配置。然而，我國煙草行業在通過幾十年的進展之后，煙草相關資源的不合理配置問題卻越來越明顯，造成的白費也越來越大。要緊表現在如下兩個方面：1、國內卷煙市場差不多飽和，結構性矛盾十分突出。目前我國卷煙市場差不多呈現出總量過剩的態勢，卷煙生產的增長空間差不多不大。全國煙草行業的年卷煙生產量為3300萬箱左右即可滿足市場需求，可能到2005年也只能達到3500萬箱左右。然而截止到2000年，全行業卷煙生產能力按兩班制差不多達到3800萬箱左右；假如按三班制，生產能力將超過5000萬箱，產能嚴峻過剩。在市場總量飽和、限產壓庫的形勢下，各地卻又不同程度地存在盲目進展的趨勢。在高稅(17％的增值稅和40％-45％的消費稅)高利的吸引下，全國有20多個省建立起各自的煙草工業體系。有些工業企業仍接著增加投資，擴大卷煙生產能力。表現出明顯的打算經濟時期的項目饑渴癥。這種局部的生產能力擴張，必定導致全局性的生產能力進一步過剩，從而造成煙草行業資源的巨大白費。結構性矛盾要緊體現在優質名牌卷煙供不應求與低檔煙供過于求并存。據可能，目前國內高檔煙市場供給量大約為400萬箱/年，占全國卷煙市場容量的12％左右，比重明顯偏低。而中低檔卷煙則嚴峻供過于求，全國生產中低檔煙的企業大多數陷入虧損境地。2、優勢企業難以發揮優勢。依照有關研究，我國煙草行業的優勢企業差不多上是產量規模較大的企業。我國卷煙工業企業的各項經濟指標與企業的規模呈明顯的正相關關系，也確實是講企業生產規模越大經濟效益越好，資源的有效利用率越高。目前，優勢企業在理論上尚有專門大進展空間，它們在規模、效率、品牌等方面遠遠領先于其它企業，應該講它們在同一個市場上具有明顯的競爭優勢，然而其優勢由于企業結構的不合理而不能正常發揮；而眾多的劣勢企業卻在日復一日地消耗著本不應該接著消耗的各種資源。由于資源的配置不合理造成的效益損失盡管無法確切計算，但這種損失顯而易見是十分巨大的。至2002年底，全國煙廠雖經關停并轉66家，目前仍有123家（包括3家合資企業），其中產量在10萬箱以下的36家，10-30萬箱的35家，而30-60萬箱和60萬箱以上的合共52家。10萬箱以下的難道占到總數的四分之一強。36個名優卷煙品牌中，大多數地域性特征過于明顯，全國性品牌寥寥無幾。大小企業、優劣品牌夾雜在一起，互相排擠，擠壓各自生存空間，使優勢企業不能做強，劣勢企業不能自然淘汰，白費了有限的生產資源。（四）目前我國煙草產業組織結構存在著一系列的問題我國產業組織結構從總體上講不合理，要緊是各個行業，如汽車制造、服裝、煤炭、機械、鋼鐵、水泥、石化等行業都普遍存在以下問題：生產能力分散，企業數目多、規模經濟實現程度低；生產能力和產品出現低水平的時期性過剩；企業“大而全”、“小而全”、“小而散”現象嚴峻，專業化分工和協作程度低；市場集中度低；重復建設嚴峻，地區間產業結構趨同。而煙草行業更為突出，其產業組織結構存在較為嚴峻的“散、亂、差、全”現象，缺乏優勢企業和名牌產品持續成長壯大的環境。煙草產業組織結構的問題要緊表現在以下幾個方面：1、地區產業同構現象嚴峻據統計，全國32個省（市、區）中，除西藏外，都種植煙葉或建有自己的煙廠，煙草生產的地區結構相似率高達90％以上。目前我國卷煙企業在規模經濟、投入產出、營運狀況和盈利水平等方面都比較差，特不與國外大煙草公司相比，則差距更為明顯，在歐美煙草市場，只有幾家特大型煙草企業占據著行業的領導地位，形成十分可觀的規模經濟和效益。如美國的菲利浦·莫利斯公司的產品占全美煙草市場的40％以上，僅“萬寶路”品牌的香煙年產量就高達912萬箱，經營煙草的收入為365億美元；英國五大煙草企業就占了全國卷煙產量的90％，其中加萊赫公司和帝國煙草公司分不占40％和33％的市場份額；日本“柔和七星”系列卷煙的年產量也達到了200萬箱以上，占全日本煙草市場42％的份額。據有關資料顯示，我國目前單箱卷煙的經濟效益與世界煙草大集團公司有成倍數的差距，其中與美國的菲利浦·莫利斯公司單箱效益差達10倍，單箱銷售收入差達7.4倍。2、地區封鎖嚴峻，難以形成全國統一的大市場由于煙草行業是一個高稅行業，卷煙產品又是一個消費替代性專門弱的專門消費品，各地政府從取得財政收入角度考慮，都有投資煙草行業、愛護本地煙草企業進展的沖動。突出表現為各地都生產、銷售本地的煙，嚴格限制外地煙進入本地區銷售。有的地點不管本地區是否具備進展煙草工業的客觀條件，盲目將煙草工業作為經濟支柱產業來加以扶持和鼓舞，紛紛培育自己的卷煙工業和品牌，給本地區煙草企業可觀的財政補貼，并通過行政手段推銷、攤派本地煙草產品；有的地點嚴格限制外地煙草產品進入本地區市場，嚴格限制本地卷煙生產企業從外地購進煙草產品，對外地卷煙收取卷煙進展基金等稅費，抬高其價格以消弱其競爭力，甚至借專賣執法之名，行地點封鎖之實等。這些地點愛護主義措施，人為地割裂了市場，破壞了全國統一市場的形成。全國市場被人為地劃分為以省甚至是以縣為單位的市場格局，有競爭力的產品不能得到應有的市場份額和經濟效益，沒有競爭力的產品和效益低下的企業卻得到了愛護。例如，年產80萬箱的貴陽卷煙廠傳統上有2/3的卷煙在省外銷售，但近年來由于各地地點愛護和市場封鎖加強，省外銷售比重迅速下降，從1995年68.5％的卷煙銷往省外，到2001年降到了50％左右。3、跨地區資產重組和企業兼并難以進行由于煙草制品稅率專門高，而且是在產地繳納，因此卷煙企業一般差不多上各地的納稅大戶，是各地財政收入的支柱之一。在分稅制財政體制改革之后，卷煙企業財稅解繳關系直接關系到各地財政收入基數的完成，與各地的利益緊密相關。由于煙草行業跨地區資產重組和企業兼并的實施，必定涉及到卷煙企業財稅解繳關系的變更，被兼并、重組企業所在地區的財政收入會受到阻礙，從而對跨地區的資產重組和企業兼并產生疑慮、甚至設置阻力。例如陜西漢中煙草行業在原有的兩個卷煙廠的基礎上組建漢中煙草集團公司，就遇到這一問題的制約。漢中煙草集團公司設在漢中市的漢臺區，而作為集團核心層企業的卷煙一、二廠分不設在漢中市轄區內的城固縣和南鄭縣。假如按照稅法的有關規定，集團兩個核心企業的稅收應在集團法人所在地的漢臺區申報繳納，但兩個煙廠所在地的政府出于對稅收收入和財政基數等地點利益的考慮，堅決不同意將兩個煙廠的稅金由集團公司統一繳納，從而造成集團難以對核心企業的財務進行規范、實際性的集中統一治理，阻礙了跨地區資產重組和企業兼并的實施。在煙草行業跨省、市（地區）進行資產重組和企業兼并時，所遇到的類似問題和阻力更為突出。4、從總體上降低了整個行業的經濟效益，減少了國家的財政收入從目前卷煙生產企業的效益看，不同規模企業的經濟效益和實現利稅水平相差懸殊。全國平均單箱卷煙實現稅利為2003元，最高的云南省能夠達到4096元，而最低的青海僅為545元。假如讓生產效益高、產品暢銷的大型卷煙生產企業充分發揮它的生產能力，不僅能夠生產出滿足市場需要的更好的產品，而且會給國家制造更多的稅利，增加財政收入。以1997年為例，當年全國年產量在80萬箱以上的5家卷煙企業，共生產卷煙603.42萬箱，實現利稅286.78億元，平均單箱利稅為4752.6元；而年產量在10萬箱以下的42家卷煙企業，共生產卷煙238.52萬箱，實現利稅25.64億元，平均單箱利稅約為1075元。假如關閉達不到規模經濟的小型卷煙企業，讓開工不足的大型卷煙企業來生產，至少能夠多為國家制造80億元的利稅。（五）煙草行業市場出現了一系列的風險1、市場需求日趨緊縮致使拉動行業增長的基礎力量不斷減弱隨著居民健康意識的增強和煙草稅收的不斷增加，吸煙的成本將趨于上升。而全球性禁煙運動的逐漸高漲使吸煙行為受到越來越多的限制，誘致吸煙的社會和文化環境也日漸衰退，吸煙的收益正不斷下降。事實上，從1990年以來中國人口總數、城鄉居民收入和中國卷煙市場銷售總量的相互變動關系來觀看，能夠看出，中國煙草市場在潛在消費者數量和其購買力不斷提高的同時反而出現銷量下降的態勢，這講明中國煙草的整體市場容量差不多飽和，其需求拉動力量在不斷減弱。受此阻礙，中國煙草行業在以后時期內將不得不面對生產能力過剩、價格提升乏力、平均利潤下降等一系列難題和挑戰。2、系統內企業過度依靠國內市場致使其國際競爭力嚴峻缺乏在全國140余家（2001年為143家）卷煙工業企業生產的2000多個卷煙牌號（含規格）中，絕大多數只能在省內或區內銷售，全國性的品牌并不多見。中國卷煙的外銷率（出口量占銷售總量的比重）僅為0.4％，而同期菲利普·莫里斯公司、英美煙草公司、日本煙草公司的產品外銷率卻分不高達77％、99％和40％。由于過分依靠于區域性市場生存和進展，一旦其目標消費群體發生轉向或其目標市場被競爭對手擠占，則有可能對中國煙草企業構成致命的威脅。3、消費環境和消費者行為選擇的改變導致目標消費群體不斷流失和轉移在煙草行業近20年的進展中，諸如公款消費、尋租性消費等灰色煙草消費的大量存在，在拉動煙草市場需求增長、誘致煙草企業產品升級和保障煙草行業獵取超額利潤等方面的確產生了不小的支撐作用。假如用國家煙草專賣局統計的對系統外卷煙銷售額同國家統計局調查所得的居民煙草消費支出兩者進行比較的話，近兩年的情況是后者通常低于前者800億元左右。從以后進展演化趨勢來看，要緊通過灰色消費支撐起來的“高檔高價”卷煙的需求基礎確信會逐漸弱化，消費者追求文化品味和國際時尚將成為一種潮流。4、跨國煙草公司大規模重組并向國內市場積極滲透迫使中國煙草企業遭遇日益嚴峻的競爭壓力近年來，為了進一步增強其市場競爭能力和擴大其在全球的市場份額，幾家要緊的跨國煙草公司紛紛展開了大規模的收購與重組。2001年，居世界首位的菲利普·莫里斯公司卷煙銷量為1812萬箱，英美煙草公司卷煙銷量為1614萬箱，日本煙草公司卷煙銷量為892萬箱，帝國煙草公司加上利是美公司卷煙銷量為380萬箱。“四大煙草巨頭”卷煙銷量已占去全球煙草43.5％的市場份額，而在中國以外的世界煙草市場上，其所占份額更高達62.5％。各大跨國煙草公司早在幾年前就加快了對中國市場的滲透步伐，如紛紛在韓國、印尼、越南等中國周邊國家投資建廠，在中國國內進行深入細致的市場調查和通過贊助冠名活動、無償或低價向大型商場、酒吧歌廳等派送卷煙產品等。還不遺余力地拓展在中國的合資與合作項目，如英美煙草公司加緊在云南、貴州、湖北建立煙葉基地，在資金和業務方面加強對在山東的合資企業華英煙草公司的支持和操縱，與廣州卷煙一廠共同開發“椰樹”牌卷煙，與中國煙草總公司、云南省煙草公司聯合開發“迅”牌混合型卷煙。同時，英美煙草公司還雄心勃勃地要與三峽卷煙廠合資興建亞洲一流的雪茄煙生產基地。5、國家政策調整導致部分企業退出（1）煙草稅收的進一步提高將導致部分企業無力承受。就目前情況而論，世界平均的煙草稅收負擔率（稅收占市場零售價格的比重）約為53％，英國、德國、巴西、日本等國家都超過或接近80％，而中國的實際水平僅為43％左右。近年來許多國家或國際組織都提出要統一全球煙草稅收標準并建議把稅率提高到70％。在可預見的今后，中國政府仍將會較大幅度地提高煙草稅收。許多國內煙草企業由于成本過高、治理不善和經營欠佳，將不可幸免地因無力消化愈來愈重的稅收壓力而趨于虧損和衰亡。（2）隨著中國加入世貿組織后對外開放程度的日益加深，國家的反壟斷指向會不斷增強，煙草專賣體制將會受到來自各方面的日益加大的壓力和挑戰。從世界各國的煙草治理體制演變情況來看，取消政府專賣和實行民營化一直差不多上國際主流趨勢，這也將給中國的煙草治理體制帶來重大沖擊。（六）加入WTO與WHO控煙公約所帶來的挑戰1、加入WTO所做的承諾（1）大幅度降低進口關稅一是涉及各種煙草制品和煙用材料。降低進口關稅涉及卷煙、煙葉、卷煙濾嘴、卷煙紙、煙草機械等各種煙草制品和煙用材料；二是降稅幅度較大。比如依照《中美市場準入協議》，卷煙進口的實施稅率將由1999年的65％降低到“實施期”2004年的25％；三是差不多上采取分期降稅的方法。比如依照《中美市場準入協議》，化學纖維制造的卷煙濾嘴進口的實施稅率由1999年的32％逐步在2000-2008年降低到12％；卷煙紙進口的實施稅率由1999年的45％逐步在2000-2005年降低到7.5％；卷煙機進口的實施稅率由1999年的14％要分期降低到2000年的12.2％、2001年的10.4％、2002年的8.6％、2003年的6.8％以及2004-2008年的5％等。（2）關于統一許可程序在中歐談判中，歐盟要求我國改革專賣治理許可證制度，最終達成以下協議：“同意統一許可程序要求，從而一個許可證即可銷售所有卷煙，而不區分原產國，并取消關于進口產品銷售點的任何其他限制。各方認為，關于香煙，中國可使用2年過渡期，以完成統一許可程序要求。自加入時，在2年過渡期內，銷售進口香煙的零售點數量在中國整個領土內有實質性增加。”此協議的核心內容能夠概述為以下二點:一是取消特零證。所謂“特零證”，是指卷煙經營特種零售許可證，與卷煙經營一般零售許可證相區不。依照我國卷煙專賣治理許可證有關制度規定，零售商必須申請獲得零售許可證才能夠經營卷煙銷售。客觀上絕大多數零售商只能申請獲得一般零售許可證，只能銷售中國卷煙產品，而只有專門少量的零售商能夠申請獲得特種零售許可證，進而能夠銷售進口卷煙產品。依照中歐談判達成的有關協議，中國同意統一許可程序要求，實現一個許可證即可銷售所有卷煙，而不再區分原產國。意味著中國將取消對兩證的不同限制，實施“二證合一”，使新審核發放的零售許可證具有更高的經營權，既可銷售中國卷煙又可銷售進口卷煙。二是確定實施期。中歐談判達成的有關協議明確規定，關于香煙，中國可使用2年過渡期，以完成統一許可程序要求。這是一種剛性的規定和嚴峻的挑戰，過渡期結束后，中國必須履行諾言，完成統一許可程序要求。2004年1月1日，中國卷煙零售環節由原來的“兩證治理”變為“一證治理”，這將對中國卷煙市場的變化產生重大的阻礙。2、加入WHO控煙公約所做的承諾2003年5月21日，歷時四年通過政府間談判形成的《煙草操縱框架公約》在第56屆世界衛生大會上獲得通過。公約的目標是提供各締約方在國家、區域和全球各級實施煙草操縱措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續大幅度下降。從而愛護當代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性的阻礙。WHO《煙草操縱框架公約》最終文本共有11部分38條，對煙草及其制品的成分、包裝、廣告、促銷、贊助、價格、稅收和非法貿易等問題均做出相應的規定。其中第三、四部分關于減少煙草需求和供應的一系列措施,對各締約方煙草業的進展和走向阻礙最為直接和深刻。（1）關于減少煙草需求的措施一是實施減少煙草需求的價格措施和稅收政策，減少各階層人群特不是青青年的煙草消費；二是實施有效的法律、行政、國際合作等非價格措施，減少煙草需求；三是在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場因此及包括其他公共場所，采取有效的控煙措施，防止接觸煙草煙霧；四是公開披露煙草制品有毒成分和它們可能產生的釋放物的信息；五是煙草制品的任何外部包裝和標簽上帶有講明煙草使用有害后果的健康警語；六是開展有關煙草消費和接觸煙霧對健康危害的教育，加強公眾對煙草操縱問題的認識；七是廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助；八是采取有效措施促進戒煙和對煙草依靠的適當治療。（2）關于減少煙草供應的措施一是采取和執行有效的立法、實施、行政或其他措施，消除一切形式的煙草制品非法貿易，包括走私、非法生產和假冒等；二是采取和執行有效的立法、實施、行政或其他措施，禁止向低于國家法律規定的年齡或18歲以下者出售煙草制品；四是通過多方合作，為煙草工人、種植者以及在某些情況下對個體銷售者酌情促進經濟上切實可行的替代生計。加入WTO和WHO控煙公約必將給中國帶來巨大的挑戰，中國煙草市場將出現萎縮，國外跨國公司將會大幅度擴大在中國的市場份額。（七）煙草行業的其他問題1、地點愛護主義盛行由于煙草行業是一個高稅高利的行業，卷煙產品又是一個消費替代性較弱的專門消費品，因而各地政府都有一種投資于煙草行業的沖動。有的地點還將煙草工業視為繁榮地點經濟的“支柱產業”，而不管本地區是否具有進展煙草工業的客觀條件。在這些地點的領導人眼中，通過構筑牢固的進入壁壘，就會為本地區脆弱的煙草企業“制造”一個“寬松”的進展環境。構成這種“寬松”的外部環境的因素有：嚴格限制外地煙草產品進入本地區市場；嚴格限制本地卷煙生產企業從外地購進煙草產品；給本地區煙草企業以可觀的財政補貼，以促使本地區產品在價格上較外地產品更具竟爭性；嚴格限定外地卷煙數量，超打算收購的將給予一定的經濟、行政甚至組織處罰；對外地卷煙采取收取卷煙生產進展基金等方法，變相抬高外地卷煙價格，消弱其競爭力等等。值得注意的是，現在這種地點愛護主義差不多不僅僅局限于各省之間，縣與縣之間、產地與產地之間、集團與集團之間也開始進行市場封鎖。業內人士一致認為，地點愛護主義差不多成為制約我國煙草工業健康進展的最大障礙。2、國家現行煙草行業治理體制中的問題國家對煙草工業的現行治理體制要緊特征是“打算生產、總量操縱、限產壓庫、促進銷售”。在總量操縱方面，國家煙草專賣局依照市場供求情況確定全國卷煙生產總量，這是無可厚非的，然而問題出在生產打算在全國的分配沒有充分體現出向優勢企業傾斜這一原則，從而導致優勢企業(規模大、技術水平高、產品競爭力強)打算產量不足，而劣勢企業打算產量用不完如此一種結構性矛盾。實際上，優勢企業大多從劣勢企業那兒購得一部分打算產量以彌補自己打算產量的不足。從專賣與治理體制上看，專門多地點的省煙草公司與省煙草專賣局，甚至與煙草生產企業存在著“二合一”或“三合一”的治理體制，一個機構兩塊或三塊牌子。關于“三合一”的體制，行政治理、專賣治理與資本經營三種職能的重合，機構重疊、職能交叉、責任不清，不能保證各種職能都能實現最優化。3、卷煙流通秩序混亂狀況沒有得到全然扭轉這要緊表現在以下幾個方面:第一，假冒卷煙盛行，且從生產到運輸、銷售差不多自成體系，靠煙草企業自身的力量差不多無法從全然上杜絕假冒卷煙現象。第二，黑市猖撅，黑市商人通過各種渠道購得打算內卷煙，以高于國家定價進貨，以低于市場價出售，損害了國家利益。第三，地點愛護主義使全國煙草市場被人為地分割。第四，卷煙流通企業政企不分，專賣職能與企業經營職能專門難協調，利益沖突在所難免。假如講上述這些問題是我國煙草行業的“內憂”的話，我們更應該看到我國煙草行業所面臨的“外患”。當代國際煙草行業的進展趨勢更使我國煙草行業感到生存危機與進展困境。4、形成滋生腐敗的溫床煙草行業長期存在的地點愛護主義滋生了種種“頑疾”，這種頑疾又被壟斷經營的高利潤長期掩蓋。一位內部人士介紹，在經營成本上，國外煙草巨頭要緊用于廣告、贊助等市場推廣活動，中國煙草企業卻不然，往往會被用在吃請和回扣上。煙草行業這些年來相當一批干部淪落，鋃鐺入獄，成為階下囚，緣故就在于煙草行業的專門性，“政企合一”，獨家壟斷經營，無監督，既是局長又是經理，擁有了至高無上的權力，就有了這種惡意使用這種條件的土壤，鈔票多、權力大的煙草業是每日每時都能自發地產生腐敗分子的溫床。三、煙草業的特征與管制（一）煙草業的特征1、經濟性煙草產品不同于一般的商品，是一種能上癮的慢性“毒品”，是一種有害于健康、具有外部負效應的高利潤的商品。郝冬梅（2001）依據1999年的統計數據測算中國煙草行業的消費彈性為0.267，也確實是講，煙草產品屬于價格彈性微小的“商品”。對煙草的定價不同于一般的商品的定價，特不是在專賣治理制度下的煙草定價。因此，煙草治理隱含了兩個差不多的邏輯前提：第一，煙草產品“既然”是“毒品”，而直接禁止吸煙的成本過于高昂，因此往往希望通過“寓禁于征”——即向國家交納高額稅收限制生產與銷售，向有吸煙適應的成年人征收高額稅收提供商品的方法達到“禁煙”的目的；第二，作為“消費”煙草“毒品”的消費者繳納高額稅收的義務來自于贖買吸煙的權利，從而假定了公民沒有吸煙的權利，即吸煙的“權能”界定給了政府。國內煙草企業在專賣體制的愛護和支持下，普遍采取“市場集聚和價格領先”策略，一方面專注于本地市場和其他一些區域性細分市場；另一方面實施領先于競爭性產品和遠高于成本的價格政策，實現并保持著極高的行業利潤率。1983年，我國卷煙工業的每百元資金實現的利稅為271.2元，是同期全國全民所有制獨立核算工業企業平均水平的11.7倍。1999年，煙草加工業平均總資產貢獻率為44.5％，成本費用利潤率為16.7％，分不是全國各行業平均水平的6.0倍和4.9倍。因此，能夠講煙草行業投資少、見效快、收益高，具有專門強的經濟性。2、規模經濟性煙草業具有明顯的規模經濟性，具體表現如下：從行業特點來看，煙草業具有：（1）產品的物質結構和用途十分單一；（2）市場銷售中品牌效應十分顯著；（3）制造產品所需原料、技術及工藝流程高度同一，資產專用性極強，適合于大規模的機械化生產。由于上述三個方面的特點，使得煙草行業表現出十分明顯的規模經濟性。從煙草行業的進展環境來看，由于吸煙與健康問題，使煙草業長期以來一直面臨來自衛生部門、環保部門、政府及其它民間力量的禁遏壓力。尤其是從美國1964年以官方形式公布了“吸煙致癌”的研究報告之后，世界反吸煙運動更加一浪高過一浪。近年來，美國幾大煙草公司一直官司不斷，以健康受損而提出巨額賠償的訴訟請求日益增多。2000年7月14日，美國佛羅里達州地點法院在一起集體訴訟案中判決美國五大煙草公司必需付出1450億美元損害賠償金，制造了美國司法史上最高的損害賠償記錄。世界衛生組織差不多制定出了《國際煙草操縱框架公約》。由于外部進展環境的日趨不利，煙草行業迫切需要聯合起來，采取一致行動去緩和反煙壓力；同時通過增強市場操縱力的方式來維持較高的產業利潤率。在這種時代背景下，提高產業集中度和擴大企業規模也就成了煙草行業應對外部環境變化的合理選擇。目前世界煙草市場差不多形成了三大跨國煙草公司爭雄問鼎之勢：菲利浦·莫里斯公司年卷煙產銷量為1900萬箱左右，約占世界卷煙市場的17％；英美煙草公司年卷煙產銷量為1800萬箱左右，約占世界卷煙市場的16％；日本煙草公司年卷煙產銷量920萬箱左右，約占世界卷煙市場的8％，這三大跨國煙草公司一共占去了世界總體市場的41％。下面我們就中國卷煙的規模經濟進行分析：衡量企業規模能夠從產成品數量、銷售收入、資產擁有量、職員人數等方面進行。對卷煙工業企業規模的考察使用卷煙生產總量這一指標。關于經濟績效的考察使用總資產貢獻率、成本費用利潤率、銷售利稅率、銷售成本率、單箱卷煙煙葉耗用量、全員勞動生產率等六個指標。關于中國卷煙和規模的關系如表一和表二所示：表一：中國卷煙工業企業的經濟績效狀況（1995年）表二：中國卷煙工業企業的經濟績效狀況（1999年）從表一和表二的數據能夠看出，中國卷煙工業企業存在特不明顯的規模績效遞增性。在反映經濟績效的六項指標中，所有正向指標（體現收益增加和效率提高的指標）都隨規模擴大而提高，所有負向指標（體現成本降低的指標）都隨規模擴大而下降。通過觀看表中數據還能夠發覺，中國卷煙工業企業的規模績效總體上呈嚴格遞增趨勢。大規模等級的經濟績效指標都嚴格優于小規模等級的相應指標，企業規模與經濟績效存在十分明顯的正相關關系。為了進一步檢驗中國卷煙工業企業的規模經濟性，能夠再分不計算出1995-1999年不同規模等級的利潤回報系數（=利潤份額/產量份額*100%）和稅收貢獻系數（=稅收份額/產量份額*100%），結果如表三：表三：中國不同規模等級的卷煙工業企業的利潤回報系數及稅收貢獻系數從表三的數據能夠看出，中國卷煙工業企業的利潤回報系數和稅收貢獻系數差不多上隨企業規模的擴大而嚴格遞增的。關于不同規模等級占全國總產量相同份額的卷煙產量而言，大規模企業實現的利潤和稅收總是嚴格地多于小規模企業實現的利潤和稅收。從上述數據能夠得出結論：中國卷煙的規模經濟性是十分顯著的，隨著規模的不斷擴大，其績效水平也逐漸提高。3、是國家重要的稅收來源由于直接禁止吸煙的成本過于高昂，我國關于煙草采取的是“寓禁于征”的政策，即向國家交納高額稅收限制生產與銷售，向有吸煙適應的成年人征收高額稅收提供商品，想以此政策達到“禁煙”的目的。因此，煙草是高稅商品，除了增值稅作為中性稅之外，關于卷煙產品的專門調節，征收平均稅率高達35％左右的消費稅，卷煙產品的平均綜合稅率(增值稅加消費稅)為50％左右。中國對煙葉開征農業特產稅，也是在應稅農產品中適用稅率最高的，最高曾經達到38％，通過這幾年的調整，目前降20％，但仍是所有應稅農產品中適用稅率最高的。據測算，中國卷煙的銷售稅收率(稅收占市場零售價格的比重)高達55％。煙草業這種高稅特點,使煙草產業歷來是國家積存建設資金的重要手段，是國家財政收入的重要來源。中國煙草業已連續十余年成為國家第一稅利大戶，經濟效益在39個行業中名列前茅，占國家財政收人10％以上。1978年全國平均單箱稅利僅為381元，1998年達到2800多元，當年全行業實現工商稅利僅為45億元，2003年的煙草稅利達到1600多億元，年平均增長15.2％。從1982年到2003年的22年間，煙草行業累計實現稅利10000多億元，為國家財政積存和現代化建設作出了巨大貢獻。同時，煙葉收購關系到全國800余個縣和1000多萬農戶的經濟收入，從事卷煙零售的人員超過1000余萬。從各地點來看，在1995年，全國有卷煙工業企業的29個省份中，“兩煙”實現利稅總額占地點財政收入總額的比重低于5％的只有北京、天津、山西、遼寧、海南5個省份；在10—20％之間的有16個省份；在要緊的“兩煙”產區，如云南、貴州、湖南、安徽、河南、陜西、上海等地，“兩煙”實現利稅占地點財政收入的比重都在20％以上。到了2000年，盡管煙草行業實現利稅占各地財政收入的比重有了一定的下降，但在傳統的“兩煙”產區如云南、湖南、貴州、安徽、河南、陜西、上海等地，其比重仍在14％以上，另外，由于東部地區卷煙生產的迅速進展，浙江、福建、江蘇等省煙草行業實現利稅迅速增加，占當地財政收入的比重都大幅上升，達到15％以上。4、關乎國計但不關乎民生由于煙草業能夠為國家財政收入提供巨大的稅收來源，因此煙草業無疑是關乎國計的，然而由于煙草是有害于健康的商品，具有外部負效應，因此能夠講是不關乎民生的。由于煙草業具有上述四個特點，因此政府在對其進行規制的時候，必須采取適當的方法來進行。（二）煙草業的規制1、自然壟斷行業規制的相關理論（1）我國自然壟斷形成的緣故和特點自然壟斷是指并非由于人為的限制進入，而是由于規模經濟、范圍經濟、網絡經濟、資源稀缺性、沉淀成本等“自然”的技術和經濟緣故而形成的壟斷。在現實的經濟中，自然壟斷行業要緊存在于第三產業各部門中，如電信、郵政、供水(電、氣)、鐵路、航空、電視、廣播等。這類行業一般都具有如下三個特點：一是規模經濟特不明顯，往往一個行業中只需一個或少數幾個企業就滿足全部市場需求，同時隨著生產規模的擴大，企業的平均成本和邊際成本不斷下降；二是有大量的“沉淀成本”。這類行業一般投資量大，投資回收期長，固定資產沉淀性大，若引入競爭，容易造成兩敗俱傷，嚴峻白費社會資源，因此國家一般給予這類行業以壟斷權，企業相關于消費者處于支配地位，容易以質低價高的產品和服務謀取壟斷利潤，甚至對消費者附加種種不合理的交易條件；三是大多是公眾所需要的差不多服務部門。自然壟斷行業一般要為社會提供公共產品和服務,企業經營帶有公益性,不能完全按市場規則運作,從而容易與企業利潤最大化目標發生沖突。我國自然壟斷的形成除了上述一般緣故外，還有如下專門緣故：一是有些自然壟斷行業是行政干預的結果。由于市場經濟體制不健全，公平競爭的市場體系難以在短期內建立，各種行政機構在部門利益的驅使下，利用其行政權力對某些行業或業務實行人為的行政性壟斷，從而將一些非自然壟斷性行業或自然壟斷性行業中的一些非自然壟斷性業務強制劃為自然壟斷，其目的是通過行政權力阻礙市場競爭，獵取部門壟斷利潤，事實上質是權力尋租；二是打算經濟的慣性作用，即在打算經濟向市場經濟轉軌的過程中，由于人們觀念、法制法規、政府職能轉變、產權和分配制度改革等方面滯后的緣故，一些本屬非自然壟斷的行業或業務臨時無法形成競爭格局，因此接著維持壟斷地位；三是市場經濟發育的低水平。市場經濟越不發達，人、才、物、技術在各部門間越是難以流淌，從而形成自由進出各部門的市場障礙，產生壟斷；四是國家壟斷經營的緣故，即國家利用立法等國家權力禁止其他經濟主體進入某些行業或經營某些業務，從而直接造成這些行業或業務的壟斷，這類壟斷的實質事實上是法定壟斷而不是自然壟斷，它和行政性壟斷一樣，都不是市場競爭優勝劣汰的結果，國家在這些行業或業務中身兼所有者和經營者二職，經營效率往往低下；五是虛假規模經濟因素，即國家有關部門借口規模經濟效益，授予某些行業或業務以壟斷權，人為建立進入壁壘，破壞市場競爭；六是對技術變革的反應遲滯。80年代以來以信息技術和新技術為代表的技術革新使一些自然壟斷行業的性質發生了全然的變化，西方國家因此競相在這些行業引入了競爭，但我國對此反應遲滯，仍維持這些行業的自然壟斷地位。由于上述專門緣故，使我國自然壟斷行業除了具有自然壟斷的一般特點外，還有以下一些專門表現:一是自然壟斷和行政性壟斷混生，政企不分，官商一體，自然壟斷行業中滲透地點和部門利益，行政部門往往利用手中權力制定壟斷高價，提供劣質服務甚至強制提供服務，消費者處于不利地位，正當權益得不到有效愛護；二是自然壟斷行業中自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務混生，自然壟斷的合理性掩蓋了非自然壟斷性業務壟斷經營的低效率；三是經營效率低下，創新乏力，治理體制缺乏激勵機制和約束力，市場績效差，這都源于沒有外在的競爭壓力；四是投資嚴峻不足。因為自然壟斷行業大多實行國家壟斷經營，缺乏激勵性的市場投融資機制，因此投資渠道單一，加上國家固有的財政困難，使自然壟斷行業的投資嚴峻不足，形成國民經濟進展的瓶頸；五是尋租、腐敗現象滋生。自然壟斷行業壟斷地位的背后往往是權鈔票交易以及尋租行為，并由此造成了巨大的間接損失。通過對我國自然壟斷行業理論的分析，我們能夠看出煙草業本身并不具備自然壟斷的特點，而是由于國家進行壟斷經營，即國家利用立法等權利禁止其他經濟主體進入煙草業，實行煙草專賣制度，從而直接造成煙草業的壟斷。煙草業的專賣所造成的壟斷的實質事實上是法定壟斷而不是自然壟斷，它和行政性壟斷一樣，都不是市場競爭優勝劣汰的結果，國家在煙草業中身兼所有者和經營者二職，經營效率比充分競爭情況下低得多。（2）70年代以來西方各國放松規制給我們的啟發自然壟斷行業存在的要緊問題是市場失靈，因此在實踐上，各國一般都對事實上行嚴格的規制，要緊是價格規制和市場進入規制。然而，20世紀60年代以后，西方各國普遍出現了反對規制的呼聲，并促成了70年代以來以美國為首的西方國家的放松規制運動，這場運動涉及到許多傳統的自然壟斷行業，其要緊內容確實是在市場機制能夠發揮的行業完全或部分取消對價格和市場進入的規制。這場放松管制的運動給了我們以下啟發:一是放松規制是規制改革的差不多趨勢。70年代開始的規制改革運動的要緊內容確實是放松規制，即取消部分或全部規制條款，引入競爭機制。其具體做法包括：放松對定價權的規制，放寬或取消最低和最高限價；逐步減少價格規制所涵蓋的產品的范圍；放寬或取消進入市場的規制等。二是放松規制更能促進自然壟斷行業的進展。從英國規制改革的實踐來看，20世紀80年代英國撒切爾政府的綜合自由化政策提高了企業的效率，激發了企業的活力，并使服務出現了多樣化，這種多樣化又擴大了需求和投資，從而促進了自然壟斷行業更大的進展，也使經濟增長率得到了提高。大多數西方國家在放松規制的同時都引入了競爭，企業在競爭中增強了創新能力和對科研開發的投入。三是放松規制能帶來巨大的社會福利。依照Winston(1993)的估算，在美國，通過解除市場準入限制及實行定價自由化，消費者每年從價格的降低和服務質量的提高中獲得了320-430億美元的福利增加，而生產者從效率的提高和成本的降低中一年大約獲得30億美元的福利增加，這一數據還可能被大大低估了。四是自然壟斷行業可通過形成可競爭市場提高效率。可競爭市場理論認為，只要保持市場進入的自由，不存在特不的進出市場的沉淀成本，即使沒有眾多競爭企業的存在，甚至哪怕只有一個企業獨家壟斷，良好的生產和技術效率在傳統的哈佛學派理想的市場結構以外仍然是能夠實現的，因為現在潛在的競爭者能夠采取“打了就跑”的策略，這種潛在的市場競爭壓力將會迫使任何市場結構條件下的企業采取競爭行為。在這種環境條件下，包括自然壟斷在內的高集中度的市場結構仍然是能夠和效率并存的。因此，按照可競爭市場理論，在近似的完全可競爭市場中，自由放任政策比通常的政府規制政策更為有效，即使是自然壟斷產業，只要市場是可競爭的，那么不需政府規制，潛在進入的競爭爭威脅就能阻止壟斷行為的產生，現在，壟斷者會制定一種可維持價格以獲得平均利潤，而不是制定壟斷高價。因此，規制部門應該做的不是限制進入，而是要廢除那些阻礙潛在競爭者進入的法規、措施，降低產業進入壁壘，建立起能夠自由進出的可競爭市場。（3）我國自然壟斷性行業放松規制時應采取的措施一是要區分競爭性產業和自然壟斷性產業，在競爭性產業中全面引入競爭。有些產業在傳統上屬于自然壟斷性產業，政府也一直對其進行規制。然而，現代的技術創新已使這類行業的自然壟斷性質發生了全然的變化，使其不再具備自然壟斷的性質，必須將這類產業從傳統的自然壟斷性產業中分離出來，引入競爭機制，以適應其進展的需要。二是區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，在非自然壟斷性業務領域引入競爭。在一些傳統的自然壟斷行業中，存在著大量的非自然壟斷性業務，這些業務并不具備自然壟斷的性質，但由于歷史緣故或認識上的誤區，它們一直被看成是自然壟斷業務，長期實行壟斷經營，如電力行業的發電業務、鐵路行業的運輸業務、郵政行業的快遞業務等。因此應將這些業務從自然壟斷行業中分離出來，同意多家企業進行競爭性經營。三是區分自然壟斷和行政性壟斷,實行政企分開。在我國的一些自然壟斷性行業中,存在的一個特不嚴峻的問題確實是作為規制者的行業主管部門與自然壟斷企業之間政企不分甚至政企合一,行業主管部門既是規制政策的制定者和監督執行者,又是具體業務的實際經營者,因此具有較強的行政性壟斷的特征。而有些行業則是假借自然壟斷或是假借規模經濟而實施行政性壟斷，事實上并不具備自然壟斷或規模經濟的特性。它們往往利用自己手中的行政權力限制和排斥競爭，制定一些有利于自己的行政性政策和措施，以維護其獨家壟斷地位，獵取壟斷利潤。煙草業確實是一個專門好的例子。四是廢除自然壟斷性產業的進入和退出壁壘，促進可競爭市場的形成。五是對自然壟斷性行業實行分拆式改革,強制引入競爭。（4）我國對壟斷行業放松管制的實踐第一，電信業：加快拆分。1994年初，為打破郵電部獨家壟斷國內電信市場的局面，中國聯合通信有限公司(中國聯通)成立，電信市場進入了雙寡頭壟斷的時期。隨著聯通進入電信市場，老百姓開始體驗到因競爭而導致的入網費和資費降低的好處。1999年2月，國務院通過中國電信重組方案，將中國電信縱向拆分成新中國電信、中國移動和中國衛星通訊等三個公司，尋呼業務并入聯通公司之后，又陸續成立了網通、吉通和鐵通公司，電信市場的競爭格局初步形成。2001年12月，國務院再次出臺了新的電信體制改革方案，核心是將中國電信的現有資源橫向劃分為南、北兩個部分。其中，華北地區和河南、山東共10個省、區、市的電信公司歸屬中國電信北方部分,其余歸屬中國電信南方部分、北方部分和網通公司、吉通公司重組為中國網絡通信集團公司；南方部分保留“中國電信集團公司”名稱。重組后的兩大集團公司仍擁有中國電信已有的業務經營范圍，同意兩大集團公司各自在對方區域內建設本地電話網和經營本地固定電話等業務，雙方相互提供平等接入等互惠服務通過一系列的重組改造。目前中國移動、中國電信、中國網通、中國聯通、中國衛通、鐵通六家公司的市場份額無一超過50％，全新的競爭格局已然形成，企業的競爭力及服務質量大大改善。通過資源壟斷進而進行價格操縱的根基被最終鏟除。第二，電力體制：廠網分開，強化監管。1997年1月，為打破壟斷、引入競爭，成立了國家電力公司，并推出以“政企分開、省為實體”和“廠網分開、競價上網”為內容的“四步走”的改革方略。1998年12月24日，“廠網分開、競價上網”開始在六個省市先行試點。進入2000年以后，國務院決定對電力體制進行新的改革。2002年10月15日，國家計委上報的《關于發電資產重組劃分的請示》獲得國務院領導批復，電力體制改革進入實施時期。按照國務院統一部署，國家電網公司、南方電網公司和華能、大唐、國電、華電、中電投資等5個全國性的獨立發電公司(集團)以及四大輔業集團于2002年12月29日掛牌并正式運轉。由于重組后的華能、大唐、國電、華電、中電投資五大發電集團資產規模、質量大致相當，因而一舉打破了原國家電力公司“巨無霸”的壟斷地位達到了原先確定的“打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、健全電價機制、優化資源配置、促進電力進展、推進全國聯網、構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康進展的電力市場體系”的總體改革目標。第三，中國民航：打破壟斷，促進重組。1987年，民航開始實行政企分開，將治理局、航空公司和機場設施分設，先后組建東航、國航、南航等六大航空骨干。同時為解決航空運力不足的問題，國家放松了民航進入的管制，同意地點國有資本投資建立航空公司，上航、廈航等16家地點航空公司相繼建立。1994年，民航總局進一步擴大了民航業的對外開放，放松了民航業進入的限制，同意外商以合資或合作經營方式在中國境內投資建設民用機場。2002年8月1日，《外商投資民用航空業規定》開始執行，外資在航空公司的投資比例限制由原來的最高35％擴至49％，并可直接投資航空公司以及民用機場。投資范圍由原來規定外商投資公共航空運輸企業只試點一兩家，改為取消試點的數量限制，外商投資方式由原來規定的僅可采納合資、合作的方式，擴大至可通過購買股票等新的投資方式和“其他經批準的投資方式”投資民用航空業。在對外資開放的同時，民營資本也開始進入我國航空業。2002年8月18日，由民營企業和中國東方航空股份有限公司、武漢航空公司合資組建的中國東方航空武漢有限責任公司正式掛牌成立。民營資本的介入有利于打破壟斷，建立多元化的投資機制，對民航改革走向至關重要。為解決民航業企業過度進入、重復建設，以及航空公司普遍規模小、競爭力低下等問題，民航總局采取聯合兼并等方式對現有資產存量進行重組和優化配置。2002年10月，中國航空集團公司、東方航空集團公司、南方航空集團公司三大航空運輸集團，以及中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司三大航空服務保障集團在京掛牌。重組后，九個直屬航空公司聯合重組成的三大集團資產總和占了民航總資產的80％，三大集團的客運量在國際航協世界四十一家大航空公司客運量的排名中將明顯前移，中國民航的整體實力和角逐世界空運市場的能力大為增強。第四，鐵路：網運分離，醞釀突破。2000年，鐵路工程、建筑、機車車輛、通信信號和土木工程五大公司與鐵道部脫鉤。之后又實施了新一輪資產經營責任制，鐵路經營企業與運輸企業實現了企業分設、財務分帳、人員分開，鐵路局內部工程、工業房建、醫療衛生和教育等部門的分離分立工作差不多完成。在鐵路局進行了組建內部客運公司的試點。十六大召開之后，鐵道部正在醞釀以“網運分離”為差不多思路的新的鐵路體制改革方案，改革的重點是組建區域性鐵路公司，將現有14個鐵路局進行合并調整，按照規模適當、競爭適度、運輸暢通、過渡平穩的原則，組建北部、中部、南部3個客貨網合一的區域性鐵路公司。北部公司以哈爾濱、沈陽、北京、呼和浩特和濟南鐵路局（其徐州