任何時代的公共行政都必定是在一定的價值理念的指導和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能價值中立。那么，當代公共行政的價值理念主要有哪些？西方傳統(tǒng)行政學曾以效率為主要價值理念，新公共行政學強調(diào)的社會公平也是公共行政的主要價值理念，而新公共管理理論又進一步將公共性、公共利益、民主、法治等追加為公共行政的主要價值理念。我國公共行政學界近年來對公共行政價值理念問題也頗為關注，中國行政管理學會2012年在湖南湘潭召開的第八屆行政哲學研討會的主題即社會主義核心價值觀與行政價值。與會學者中有人強調(diào)正義是公共行政應然的、核心的價值［1］，當代公共行政倫理基本的價值理念有公共責任、公平正義、公共效率、社會和諧、自律寬容等。［2］這些認識和概括無疑揭示了當代公共行政價值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說也不夠充分。筆者認為，當代公共行政的主要價值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個方面，并作如下說明，以就教于同仁。一、以人為本所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的人這個概念主要是相對于神和物而言的，本則主要是相對于末而言的。所以，以人為本也就是說，與神或物相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對或防止人們在決策或行動中，因為神或因為物而輕視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進一步強調(diào)，以人為本所謂的人，是指每一個人，而不是指某個人或少數(shù)人，不是個人主義或利己主義的人;是全面發(fā)展的人，而不是片面的、單向度的人。人的生存與發(fā)展無疑離不開世界萬物，物的有無成廢、物的存在和運動的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因為對物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應該反對了，就應該強調(diào)以人為本。這也就是說，物很重要，但在人與物的關系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。神是由人創(chuàng)造、設想出來的，神并不存在。人因為對其所經(jīng)驗到的許多現(xiàn)象無法確切解釋，或無法有效控制，所以設想有神。神無所不在、無所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信神，對人而言是一種安慰，可以使人們在困難、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。同時，也因為相信神而為人的行為樹立了一個監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說，神的存在是有積極意義的。但是，神畢竟是由人設想出來的，而并非真實存在，因此，神的作用和意義其實又是非常有限的。如果人們將自身的命運完全托付給神，完全成為神的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險的。因此，我們要強調(diào)以人為本。以人為本是一種極具普遍性的價值理念，它對所有人的所有行為都具有指導和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領域的最重要的或首要的價值理念，因為公共行政涉及的是公共利益和公共事務，涉及社會中每一個成員的利害禍福。如果一個社會的公共行政目中無人，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因為在公共行政過程中，更多地要涉及人與物的關系、人與神的關系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關系中迷失方向，所以更應該強調(diào)以人為本。以人為本的思想理念可謂源遠流長。我國春秋戰(zhàn)國時期的管子即曾明確提出以人為本。《論語》也曾記載，孔子從朝廷回來，得知馬棚失火，只問了傷問馬《論語鄉(xiāng)黨》。說明孔子實際奉行以人為本的理念。西方近代史上的人本主義和人類中心主義更是強調(diào)以人為本，要求承認人的價值和尊嚴，以人為萬物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為最高目標①。馬克思主義的思想體系中也包含有以人為本的思想。馬克思曾說專制政體的原則總的來說就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人[3]411，這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界，世界于是成為庸人的世界，成為政治動物的世界[3]410，419。中國共產(chǎn)黨人對馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展;2007年10月，胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告中提出科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本……，強調(diào)必須堅持以人為本。十七大將科學發(fā)展觀寫入黨章，而以人為本也正式明確為中國共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。二、公共利益以人為本實質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無非為了實現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價值理念，也就必然以實現(xiàn)人的利益為根本目標。但是，公共行政不可能、不必要、也不應該以人的全方面的利益為目標，而只可能、只需要、只應該以其中的公共利益為目標。所以，公共利益是公共行政的僅次于以人為本的重要價值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說，滿足人的需要的、具有非競爭性和非排他性特征的事物、條件和資源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為私人利益。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關。人是群居的、社會性的動物，但同時又以獨立的個體的形式而存在。作為獨立的個體，人不僅能夠意識到自己的獨立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強烈沖動。這種沖動最終表現(xiàn)為對外在對象即事物、條件、資源的改造和占有。但也正是在對外在對象的改造和占有的過程中，人們意識到了個人力量的不足或者獨立占有的不可能性，意識到了聯(lián)合起來的群體力量的優(yōu)勢以及以群體形式占有的合理性，因此，獨立的個體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會。人類社會形成了，人類在漫長的社會生活中獲得了社會性本質(zhì)，但其社會性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個體性和獨立性。相反，人的社會性本質(zhì)總是以人的個體性和獨立性為前提和基礎。這樣，人的社會性與人的個體性在現(xiàn)實生活中結成了一幅對子，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因為利益。因為公共利益，人們結成了社會；因為私人利益，處身于社會中的人們又千方百計地尋求獨立和自由。這也就是說，因為人有社會性和個體性，也就必然有或者說必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒有公共利益不能實現(xiàn)人的社會性，沒有私人利益則不能實現(xiàn)人的個體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征而言的。所謂競爭性與非競爭性，是指物被人消費時是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導致成本的增長。是，則該物是一種具有競爭性的物品；否，則該物是一種具有非競爭性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費時能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費巨大成本。能不花費巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。物品的競爭性與非競爭性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟學家們歸納出來的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競爭性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競爭性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對應的，物品和利益都是指滿足人的需要的對象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說，公共利益之所以是公共利益是因為它作為滿足人的需要的對象是一種公共物品，是一種具有非競爭性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因為它作為一種滿足人的需要的對象是一種私人物品，是一種具有競爭性和排他性的物品。人性和物性實際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒有人的社會性與個體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒有意義、沒有必要；而沒有物的公共性與私人性的不同，則人的社會性與個體性區(qū)分也沒有意義、沒有價值。正是因為有人性的社會性與個體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀因素的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要價值