1、PAGE PAGE 15審計研究簡報第10期（總第193期期）審計署審計科研研所 20009年11月 16日關于跟蹤審計的的幾點思考溫家寶總理今年年在政府工作作報告中提提出“行政權力運運行到哪里，監監督就落實到到哪里，財政政資金運用到到哪里，審計計就跟進到哪哪里。”劉家義審計計長也強調指指出，審計機關要充充分發揮審計計保障國家經經濟社會健康康運行的“免疫系統”功能，審計不不僅僅是核實實損失，更重重要的是減少少損失。這對對審計工作提提出了新的更更高的要求，也也為審計事業業的發展指明明了方向。當當前，跟蹤審審計勢在必行行。通過跟蹤蹤審計，以資資金為主線，以以項目為基點點，對權力運運行進行及時時有效

2、的監督督和制約，可可以拉長和拓拓展審計監督督的時空距離離，將問責和和問效有機統統一，促進決決策的民主性性和科學性，保保證政策的可可行性和連續續性，發揮審審計在服務黨黨委、政府宏宏觀決策和經經濟社會發展展大局中的建建設性作用。一、跟蹤審計提提出的背景（一）跟蹤審計計是提升審計計監督效能的的需要提升審計監督效效能是國家審審計創新發展展的一個重要要目標。跟蹤蹤審計能夠在在事前、事中中、事后全程程進行追蹤，通通過對資金的的監控和對政政策執行力度度的關注，確確保了決策的的科學性、執執行的有效性性和資金使用用的效益性。因因此，跟蹤審審計能對項目目全過程進行行監督和管理理，是提升審審計監督效能能的重要抓手手

3、。（二）跟蹤審計計是發揮“免疫系統”功能的需要要發揮“免疫系統統”功能是國家家審計的本質質要求。跟蹤蹤審計是實現現審計發揮“免疫系統”預防、揭露露、抵御三大大功能的有效效載體：一方面盯住住財政資金的的使用方向，揭揭露和查處違違法違規問題題，發揮審計計在保障國家家利益，維護護國家經濟安安全以及懲治治腐敗方面的的作用；另一一方面關注重重大體制性障障礙、制度性性缺陷和管理理漏洞，促進進建立有利于于科學發展的的體制機制，發發揮審計的建建設性作用。（三）跟蹤審計計是服務黨委委、政府宏觀觀決策的需要要滿足經濟社會發發展和黨委、政政府等審計產產品使用者的的需求是實現現審計價值增增值的重要途途徑。跟蹤審審計能

4、夠在揭揭露和查處重重大違法違紀紀行為的同時時，密切關注注經濟運行的的安全，關注注財政、金融融、民生、國國有資產、資資源環境等方方面存在的薄薄弱環節和潛潛在風險，關關注經濟問題題可能引發的的社會不安定定因素，防范范苗頭性問題題演變成趨勢勢性問題，局局部性問題演演變成全局性性問題，從而而為黨委、政政府提供重要要的決策依據據。（四）跟蹤審計計是建設責任任政府的需要要當前，為適應經經濟體制改革革的迫切需求求，政府職能能開始逐步轉轉換、變化，由由“全能”型政府向現現代責任政府府轉變。特別別是近年來，政政府行政管理理的制度、理理念、方法變變化非常之快快，如科學發發展、和諧發發展、協調發發展的理念，依依法執

5、政、科科學執政、民民主執政的理理念，關注民民生、關注績績效、關注責責任的理念，規規范、廉潔、高高效行政的理理念等，在政政府行政管理理體制改革中中潛移默化地地發生作用，這這就必然要求求審計部門圍圍繞著政府行行政理念的變變化和變革來來調整工作思思路。跟蹤審審計從資金流流向和權力運運行軌跡兩方方面進行重點點審計的特性性，使得它能能夠兼顧“問責”和“問效”的雙重需求求，是推進責責任政府建設設的一種重要要的審計方式式。二、跟蹤審計的的定位和特點點跟蹤審計是審計計機關根據審審計產品使用用者的需要，通通過對資金流流向和權力運運行軌跡兩方方面的審計監監督，在事前前、事中、事事后全過程進進行跟蹤的動動態的審計方

6、方式。跟蹤審審計具有如下下特點：（一）時效性時效性是跟蹤審審計的第一要要素。對政府府關心、社會會關注的熱點點、難點、焦焦點問題只有有在第一時間間跟進，及時時發現苗頭性性、傾向性問問題，并立即即提出有效的的對策建議，跟跟蹤審計才有有意義。如審審計機關對援援建四川災區區項目的跟蹤蹤審計，從支支援政策措施施落實情況、災災后恢復重建建規劃落實情情況、援建工工程質量情況況、援建資金金籌集分配和和管理使用情情況、檢查項項目建設管理理制度的執行行情況、項目目建成后的使使用情況六個個方面進行全全程跟蹤審計計，確保了援援建資金的安安全有效使用用。（二）持續性審計機關克服傳傳統審計滯后后性的局限，將將關口前移，在

7、在事前、事中中、事后三個個階段持續對對某個專項資資金或某項政政策進行動態態審計，是跟跟蹤審計持續續性的具體表表現。通過對對相同或相類類似審計項目目的多次審計計，在促使被被審計單位持持續整改的基基礎上，審計計目標層層遞遞進，促進制制度更加完善善，管理更加加規范，使跟跟蹤審計的作作用大大提升升。（三）針對性針對性是以專業業的眼光，有有選擇地關注注，突出重點點，而不是面面面俱到。跟跟蹤審計的針針對性主要體體現在項目的的選擇上，注注意針對經濟濟形勢變化的的趨勢、針對對各級黨委政政府關注的問問題、矛盾漏漏洞較大的問問題、可能發發生的風險確確立跟蹤審計計項目，從而而提出具有針針對性、可行行性的建議。（四）

8、準確性審計機關在實施施跟蹤審計的的過程中，能能及時獲得第第一手資料，確確保了材料的的真實性和數數據的準確性性，進而依此此做出準確的的分析和判斷斷，提出針對對性強、可操操作的建議。促進性跟蹤審計的促進進性在于能夠夠在迅速揭露露和查出問題題的基礎上，認認真分析問題題產生的主客客觀、內外部部和歷史現實實等方面的原原因及其有可可能產生的后后果，尋找從從源頭上和根根本上解決問問題的意見和和建議，促進進問題的解決決，防止蔓延延、擴散。三、跟蹤審計的的重點內容跟蹤審計的重點點內容分為以以下三個方面面：（一）資金的跟跟蹤對資金的跟蹤審審計，以實現現資金的安全全有效、防范范資金運行的的風險為目標標。國家審計計是

9、保障經濟濟社會健康運運行的“免疫系統”。而資金是是經濟社會發發展中最活躍躍的元素，政政府聚集財源源情況，重大大支出項目的的安排情況，項項目產生的經經濟效益、社社會效益和環環境效益等等等，必然通過過一定的資金金流來實現，其其一舉一動牽牽動黨委、政政府和老百姓姓的關注。審審計機關對資資金的跟蹤審審計，就是要要沿著資金的的流向、軌跡跡和運行脈絡絡，對資金的的收、支、管管、效等環節節進行有效的的監督，及時時跟進，發揮揮主動性、整整體性、預防防性、批判性性、促進性、公公開性作用，防防范財政資金金、信貸資金金、建設項目目資金、社會會保障資金和和環境保護資資金等的風險險，最大限度度地減少損失失浪費，提升升資

10、金使用的的效率和效果果。如，針對對當前我國新增信貸貸規模為近年年來所罕見的的情況，為防防止信貸資金金集中流入少少數利益集團團手里，避免免信貸資金流流向樓市、股股市從而加劇信貸貸資金的風險險度，審計機關應應當組織精干干力量，摸清清銀行信貸資資金的總量、結結構、流向、償償還情況和銀銀行不良資產產情況，及時時發現存在的的問題，剖析析主客觀原因因，微觀入手手，著眼宏觀觀，提出針對對性、可行性性的審計建議議，以服務于于黨委、政府府決策，為國國民經濟全面面、協調、可可持續發展保保駕護航。（二）項目的跟跟蹤對投資項目的跟跟蹤審計，以以實現投資項項目的有力、有有序、有效為為目標。所謂謂有力，即投投資既要適應應

11、經濟社會發發展的要求，保保持適當的增增長，又要量量力而行，盡盡力而為，不不層層加碼，不不搞攀比，杜杜絕“政績工程”、“形象工程”；所謂有序序，就是要尊尊重科學、尊尊重發展規律律，嚴格按照照建設項目的的程序進行運運作，在保穩穩促調上下功功夫，防止一一哄而起，盲盲目投資，搞搞低水平重復復建設；所謂謂有效，就是是要注重投資資的效率、效效果，注重投投資結構的優優化。一般而而言，投資項項目的跟蹤審審計呈現三大大特點：一是是審計范圍廣廣。審計人員員要對投資項項目從前期的的規劃、論證證到設計、施施工、竣工驗驗收的全過程程進行動態跟跟蹤審計。二二是技術含量量高。由于投投資項目的跟跟蹤審計涉及及面廣，技術術要素

12、復雜，審審計人員應當當掌握工程、財財務等知識，要要熟悉項目評評估、工程設設計、合同、招招投標、環保保等相關政策策、制度與規規定。必要時時，還要邀請請外部專家介介入審計。三三是審計成果果的利用效果果較好。投資資項目的跟蹤蹤審計可以根根據發現的問問題隨時出具具階段性審計計報告和審計計建議函，被被審計單位據據此可以及時時作出整改，防防患于未然。通通過實施跟蹤蹤審計，可以以有效提升審審計在經濟工工作中的預警警能力，擴大大審計工作的的影響。特別別是隨著政府府主導性投資資的重心轉向向民生保障工工程如安居工工程、基礎設設施工程、農農業水利工程程和社會保障障方面的工程程等，審計機機關開展對投投資項目的跟跟蹤審

13、計潛力力很大。（三）政策的跟跟蹤對政策的跟蹤審審計，以促進進政策的落實實和對政策的的改進完善為為目標。審計計機關對政策策的跟蹤審計計，可以先進進行政策執行行的可行性、連連續性和有效效性進行評估估。政策評估估項目可以參參照波茲曼與與馬瑟的觀點點，一是考慮慮政策執行和和經濟社會變變化存在明顯顯因果關系的的政策，二是是短期效益具具有較大價值值的政策，三三是代表性較較強的政策，四四是運作充分分、執行信息息資料比較豐豐富的政策，五五是高成本、高高效益的政策策等。據此，當當前，審計機機關對政策的的跟蹤審計可可以從以下方方面入手：首首先，選擇公公眾反響強烈烈、事關國計計民生的重大大經濟發展、社社會發展政策策

14、進行跟蹤、評評估。如，關注積極財財政政策和適度寬松的的貨幣政策的的落實情況，對對其進行跟蹤蹤、評估。其其次，選擇執執行中出現較較大問題的政政策進行評估估。如，黨和和政府為了擴擴大就業，出出臺了一些優優惠政策和配配套措施，審審計機關應當當積極關注政政策中出現的的偏差問題，查找問題產產生的原因，提提出對策建議議，促進政策策完善。第三三，對經濟效效益明顯、效效果顯著的政政策進行跟蹤蹤、評估。如如，對國有企業業的重組、整整合政策進行行評估，一方方面防范資產產的風險，維維護國家利益益，保障國有有資產的安全全與完整；另另一方面跟蹤蹤重組、整合合后新經濟體體的運作情況況，促進其規規范、合法、有有效經營，以以

15、提升企業的的經濟效益和和社會效益。四、跟蹤審計的的組織管理中應把握握的幾個問題題恰當的組織形式式與有效的審審計管理，是是確保跟蹤審審計目標實現現的前提。（一）審計目標標與管理重點點管理的目的是確確保審計目標標的有效實現現。現代審計計理念下的跟跟蹤審計，范范圍十分寬廣廣，不同的跟跟蹤對象，其其審計的目標標也不盡相同同。根據審計計目標與項目目特點加強審審計管理，是是跟蹤審計項項目成敗的關關鍵。按審計計目標不同，跟跟蹤審計項目目大致可分為為過程監督、績績效評價和決決策咨詢三類類。過程監督類項目目往往實施周周期較長，有有一個相對獨獨立的實施單單位和有明確確的項目計劃劃與目標，如如建設投資項項目的跟蹤審

16、審計。審計的的主要目標是是對項目實施施的全過程的的真實性與合合法性進行跟跟蹤監督，審審計管理的目目的在于項目目實施過程中中問題的有效效揭示與整改改，促使項目目朝既定目標標實現。因此此，審計管理理要根據不同同的項目實施施期，確實項項目審計重點點，使項目實實施執行與項項目計劃目標標的偏差、項項目中存在的的錯誤和弊端得以有效充充分揭示，并并通過加強成成果管理，使使問題與偏差差得以有效整整改。績效評價類項目目包括資金績績效評價與制制度績效評價價二類。資金金績效評價類類跟蹤審計，是是在監督各類類資金安全的的前提下，對對資金使用的的績效進行跟跟蹤評估的項項目；制度績績效評價類項項目，是通過過對已出臺的的制

17、度的執行行情況進行持持續的跟蹤與與分析，判斷斷分析制度實實施效果，提提出加強或完完善制度的審審計意見。這這二類項目的的共同特點：一是涉及面面廣，且大多多涉及民生，二二是審計最終終都要對項目目的效果發表表意見與建議議。因此管理理的重點如何何保證審計計計劃與結果的的科學、有效效，即如何根根據社會熱點點與黨委政府府工作重點選選定跟蹤對象象，如何在點點多面廣的情情況下，既全全面審計，又又把握重點，如如何確定審計計判斷標準，提提出合理有效效的審計建議議等。決策咨詢類項目目往往表現為為通過對社會會熱點問題的的持續關注，以以審計固有的的獨立性角色色，提出解決決問題的意見見與建議，從從而發揮審計計的咨詢與建建

18、設性作用。這這類項目，由由于審計所關關注的問題通通常廣泛存在在于不同的單單位與部門，僅僅靠對一個單單位一個時點點的審計，難難以提出令人人信服的審計計意見與建議議，因此如何何在不同單位位、不同時點點持續跟蹤成成為審計管理理的重點。當然，以上的分分類不是絕對對的。在實踐踐中，有的跟跟蹤審計項目目可能同時要求求幾個審計目目標的實現，有的的項目可能要要求在不同的的跟蹤階段確確定不同的審計計目標。如對對某一專項資資金的跟蹤審審計，最初的的目標可能就就是進行一般般的財務收支支審計，隨著著跟蹤階段的的不同，必然然逐步過渡到到對現有專項項資金管理制制度執行情況況的監督，以以及對現有制制度本身的合合理性進行評評

19、價。對此，審審計管理必須須做出適當的的調整，以適適應項目目標標需要。（二）審計對象象與組織方式式選擇合適的審計計組織方式，是是確保跟蹤審審計有效發揮揮作用的基本本條件。跟蹤蹤審計的組織織方式是多樣樣的，既可以以是對單一對對象的持續跟跟蹤，也可以以是多個審計計機關對多個個對象的協同同持續跟蹤；既可以是對對審計對象執執行情況同步步跟蹤，也可可以是對某一一事項的發展展趨勢分析跟跟蹤；既可以以通過單獨立立項重點跟蹤蹤，也可結合合其它審計項項目附帶關注注跟蹤；既可可以傳統方式式定期審計跟跟蹤，也可以以借現代網絡絡技術進行聯聯網實時跟蹤蹤；既可以憑憑審計機關自自身力量進行行審計，也可可組織社會中中介組織或

20、內內部審計機構構進行跟蹤；既可以是一一般的審計項項目，也可以以是專項審計計調查，等等等。審計機關關必須根據跟跟蹤對象的不不同，選定不不同的審計組組織方式。以以下分別以資資金、項目、事事項的跟蹤審審計為例進行行說明。資金跟蹤審計的的組織方式。資資金流到之處處，都應該是是審計跟蹤覆覆蓋的范圍。資資金的最大特特點是呈“扇形輻射”，所以資金金的跟蹤審計計最常用的方方式是多層級級的審計機關關進行同步跟跟蹤，這種組組織方式，要要求組織跟蹤蹤的審計機關關必須編制統統一完善的同同步審計方案案。另外，由由于資金專項項性及資金流流經單位聯系系緊密等特點點，因此專項項審計調查、聯聯網審計也會會是有效的審審計組織方式

21、式。項目跟蹤審計的的組織方式。一一個項目特別別是建設投資資項目往往范范圍有限且相相對固定，但但審計跟蹤內內容又必須要要求從財務收收支到工程預預決算等全方方面進行關注注，因此作為為單一對象單單獨立項跟蹤蹤是此類項目目的常用方式式。另外由于于目前政府投投資項目較多多，僅以審計計機關現有資資源難以對眾眾多項目進行行有效的監督督，不少審計計機關往往會會組織社會中中介組織或內內部審計力量量進行跟蹤監監督。事項跟蹤審計的的組織方式。事事項的跟蹤審審計是就經濟濟社會中某一一活動、現象象或趨勢進行行跟蹤評價后后，提出審計計意見與建議議的一類審計計。這種活動動或現象往往往出現在一類類或多類單位位組織中，審審計必

22、須在選選取跟蹤合適適、足夠的樣樣本基礎上發發表意見。因因此，在審計計方式上往往往以專項審計計調查為主，并并結合其它眾眾多的日常審審計項目，附附帶式地開展展審計。如結結合對縣（市市）經濟責任任審計項目，可可以進行對縣縣級政府負債債的跟蹤審計計調查。（三）審計成果果與項目優選選國家審計建設性性作用的發揮揮，很大程度度上取決于國國家審計能否否最大程度地地實現并轉化化審計成果。因因此，審計項項目的科學立立項及審計成成果的有效管管理成為關鍵鍵的因素。首先，必須將可可預見審計成成果的大小作作為跟蹤審計計立項的重要要標準。從實實踐看，成效效好的審計項項目立項時一一般都有較好好的可預見審審計成果。以以可預見成

23、果果的大小決定是是否立項，可可以從源頭上上保證審計成成果最大化。這這種立項機制制，要求審計計人員集思廣廣義，多途徑徑、多方式獲獲取選項預案案，充分了解解每個預案項項目的基本情情況信息，并并通過評估項項目可預見的的審計成果，保保證最優選項項。其次，必須將跟跟蹤審計項目目鎖定于圍繞繞中心、服務務大局。依照照“跟進”的要求，跟蹤蹤審計項目的的立項，必須須緊緊圍繞中中心、服務大大局，將經濟社會發發展和群眾切切身利益方面面的難點、熱熱點問題，關關系國家經濟濟安全和國家家利益的突出出問題，關系系深化改革和和民主法治建建設的重大問問題作為立項項重點。特別是按照照劉家義審計計長提出的當當前審計工作作要堅持“一

24、條主線，三三個重點”，審計機關關在選擇跟蹤蹤審計項目時時要更多地關關注中央宏觀觀調控有關政政策措施的落落實和經濟社社會發展各個個方面趨勢性性、動態性的的信息，促進進社會深層次次問題的解決決以及體制機機制的建立和和完善。第三，必須建立立跟蹤審計成成果形成和利利用機制。要要將審計成果果的導向性作作用體現于審審計管理的全全過程，多層層次、多形式式、多途徑確確保審計成果果的及時和有有效轉化。跟跟蹤審計重在在解決問題并提出適用對對策，因此，必必須針對不同同的使用者的的需求，多層次次提供審計成成果，讓使用用者好用、有用、能用；跟蹤審計要發發揮審計建設設性作用，成成果的時效性性是前提，在在跟蹤審計實實施過程

25、中，分分階段、分類類別，以報告告、專報、信信息、公告，甚甚至研究報告告、新聞稿等多形式產出出審計成果是確確保成果時效效性的有效方方式；跟蹤審審計強調促進進性，利用相相關職能部門門、媒體與公公眾等各種渠渠道，多途徑徑、有選擇地地運用審計成成果，共同推推進問題的及及時解決。（四）質量控制制與考核評價價跟蹤審計由于在在審計目標、內內容和表現形形式上的特殊殊性和靈活性性，其質量控控制和考核評評價也在以下下幾個環節相相應地表現出出與傳統審計計的不同特征征。審前調查階段。由由于大部分跟跟蹤審計項目目任務繁重，涉涉及面廣，如如果面面俱到到，難以在有有限的資源條條件下完成審審計任務。通通過深入細致致的審計調查

26、查，能較為充充分地掌握被被審計項目及及相關的被審審計對象的總總體情況，針針對存在的問問題確定好跟跟蹤審計目標標和審計范圍圍。因此，該該環節的質量量控制和考核核重點不在于于檢查審計程程序規范與否否，而在于檢檢查其通過審審前調查，能能否科學制訂訂項目的績效效審計目標，能能否明確審計計重點，以及及審計資源能能否得到合理理有效利用。審計方案制定階階段。審計方方案建立在充充分的審前調調查的基礎上上，是實施跟跟蹤審計的行行動指南，審審計方案中應應明確審計目目標和具體任任務，尤其要要明確預期的的可衡量的審審計成果。要要結合被審計計對象的實際際情況，突出出重點，具有有可操作性，確確保審計程序序到位，審計計步驟

27、明確。該該環節的質量量控制和考核核在于檢查審審計各環節是是否能夠充分分保障審計目目標的實現，審審計方法是否否有效，重點點是要檢查審審計評價標準準是否恰當，尤尤其是在評價價標準缺乏相相應法律法規規支撐的時候候，與被審計計單位共同協協商確立的審審計評價標準準是否能夠滿滿足跟蹤審計計目標，以有有效降低審計計風險。由于于跟蹤審計的的動態特征，審審計方案并非非是一成不變變的，可以根根據事態的發發展變化及時時進行調整，要要對項目的進進展有一定的的預見性和應應對解決辦法法。審計實施和報告告階段。在審審計實施過程程中，必須保保證審計證據據的充分性和和適當性，在在內容上要如如實反映發現現的問題。審審計工作底稿稿應組織審計計專家進行分分級復核，必必要時引進外外部行業專家家進行咨詢