1、2014年3月 城市建設管理問題的思考 以杭州為例 （第一部分） 一、城市建設管理含義（廣義） 1、城市決策管理（頂層管理） 2、城市規劃管理（空間管理） 3、城市建設管理（項目管理） 4、城市運行管理（維護管理） 1、城市決策管理(宏觀、綜合層面) 由各級黨委政府做出的決策。 “美麗中國”、“城鎮化”； “生態浙江”、“811工程”、“新型城市化”、“海洋經濟”、五水共治； “城市化戰略”、“環境立市”、“城市有機更新”、“新城和城市綜合體建設”、“三縱五橫快速路網建設”； “美麗鄉村建設”、“全域景區化”“美麗鄉村”“美麗杭州”“美麗中國”“美麗杭州示范”；（海洋經濟基層提出納入國家決策）

2、基層經驗頂層設計基層示范全面推廣決策管理是依據2、城市規劃管理（城市空間管理）主要任務： 研究城市的未來發展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署。主要內容： 城市性質城市發展戰略城市分期建設目標； 人口規模城市空間規模城市功能分區 城鎮體系規劃城市發展方向 確定市政、公用設施、公建項目的布局和技術指標等是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據，為城市決策管理重要參考，也是城市規劃、城市建設、城市運行三個階段管理的龍頭。3、城市建設管理（項目管理）主要任務是城市市政、公用、園林綠化和部分公建設施建設和建設過程中的管理。主要建設內容：城市道路、橋梁、廣場，供水、供氣、供電、

3、供熱，河道、綠地、停車場庫、公交、應急場所，排水、排污、污水處理、垃圾處理等等。以及一些劇院、醫院、學校等公建項目和居住區等。承上啟下，比較主動，關鍵部門，趨勢弱化。4、城市管理(狹義，運行維護）基礎設施維護（市政設施、公用事業、市容景觀）城市環衛管理（路保潔、垃圾處理、渣土、城市河道）市容景觀管理（戶外廣告、亮燈、城市家具等）城市應急管理（防洪、抗雪） 交通運行管理、土地資源管理、城市環境保護管理“三分建設、七分管理”；“潔化、綠化、亮化、序化”；“重心下移、四級聯動、條塊結合、以塊為主”（數字城管案例）。 二、城市建設管理問題 1、城市的突出問題 2、城市規劃的問題與思考 3、城市建設方式

4、探索 4、城市管理中問題 1、城市的突出問題（六大城市病）（1）人口無序集聚。（2）能源資源緊張。（3）生態環境惡化。（4）交通擁堵嚴重。（5）房價居高不下。（6）安全形勢嚴峻。（1）人口無序集聚。(665、7.12、52.6%）規劃人口與實際人口（大城市突破，中小城市不到） 統計：全國城市規劃總人口突破30億 杭州“六普”，主城區：440；規劃2020年405萬；（大、特大城市都突破） 前十排名： 上海1360/820;北京1020;770廣州680/780; 天津570/530; 武漢570/580;南京525/513; 沈陽460/310; 成都450/396;西安450/261; 杭州

5、440/315。人口是造成城市問題的主要原因之一；流動人口變遷會帶來更加嚴重的城市問題（東莞）。人口發展趨勢與人口控制問題。（2）能源資源緊張。結構弊端中國人均油氣資源站全球平均的11%、4.5%。是能源消耗大國，資源缺乏大國。2012年進口量約為2.71億噸， 2013年進口量將達到2.85億噸，依存度突破60%。2020年可能超過4.7億噸，依存度67%。 江克會談、海南緊湊城市會議、美國能源基金。國際形勢能源爭奪。（美國的石油戰爭、中東亂局）中國能源戰略： 技術創新（新能源汽車、清潔煤炭技術） 占有資源（中非、中亞、中俄關系） 擁有通道（中巴、南海、釣魚島等） （3）生態環境惡化。先污染

6、后治理的路子。（諸侯經濟、經濟全球化、污染轉移）大氣環境PM2.5水環境土壤環境（毒土地）“藍天、碧水、綠色、清靜”生態文明與政治、經濟、文化、社會“五位一體”發展格局。（4）交通擁堵嚴重。2012年6月，汽車1.14億輛，摩托車1.03億輛。其中汽車駕駛人1.86億人。私人汽車保有量達8613萬輛，占全部汽車保有量的75.62%。GDP訴求強烈，政策鼓勵（當斯定律）；改善生活品質訴求強烈，后勁十足； 人口膨脹、空間狹小、設施不足、理念落后。東亞模式，“公交優先、緊湊發展”。政策導向，“鼓勵擁有，限制使用”。（5）房價居高不下。人均住房面積，戶均住房套數。房價是供需關系，也是各方利益博弈。城鎮

7、化與住房問題（房價隨人口變遷，增長率1%）。房價高企，人才流失。房價會不會崩潰（不控制，就會崩，底特律、日本）。從“居者有其屋”，到“居者有其住”（英美自有率60%）。（6）安全形勢嚴峻。危機是常態，無處不在。長沙落井、北京暴雨自然災害 氣象災害：雪雨風雷霧,洪澇干旱，高溫嚴寒。 地質災害：地震、崩塌、滑坡、泥石流。 事故災難：交通事故（上海地鐵、溫州高鐵）。 環境污染：華北霧霾、水環境污染 公共衛生：非典 社會安全：網絡、反恐、民族宗教、群體性。衍生災害理想城市： 以人為本的宜居城市實業發達的活力城市多元包容的和諧城市環境友好的生態城市城鄉一體的田園城市自由開放的國際城市古今交融的文化城市交

8、流便捷的信息城市 2、城市規劃的問題與思考產生問題的原因： （1）規劃指導思想偏差 （2）政府與百姓利益博弈 （3）規劃水平不適宜（1）規劃指導思想偏差城市規劃總是以建設和開發為主。（發展與民生，城中村、大規模征遷） 城市規劃成為地方政府推行和主導地方市場經濟、追求經濟效率的工具。（利益與功能，地鐵線路規劃）考核統計數字不科學，誤導城市建設發展。（濱江創新模式）效率優先的“GDP 崇拜”，成為普遍現象。（GDP與民生，寧波PX、汽車工業布局） 忽視市民、游客的感受與評價。（大江東選址與產業規劃）規劃指導思想要糾偏：為什么建設？ 城市規劃建設是保持經濟、環境的可持續發展， 滿足市民不斷增長的生存

9、與發展需求。為誰建設？ 科學發展觀：要義、核心、統籌轉變規劃指導思想的對策1）轉變規劃規劃思想與方式； 從不斷擴張轉到為人服務上來。 從粗放的規模擴張轉到品質的提升上來。2）改變決策模式； 更多的聽取市民意見表達 民調（案例：中山路、快速公交） 更多的關注城市的宜居性。（宜居城市）3）注重創新； 杭州垃圾直運。（2）政府與百姓利益博弈規劃直接面對土地及其土地利益。政府是第一獲益者，是城市利益的博弈一方。政績（發展、個人政績），利益（個人、社會組織）。城市居民往往成為利益受損者。 隨著原住民遷離，傳統的社區形態和文化消失。 拆遷沖突。（3）規劃水平不適宜1）規劃方法 重空間規劃，輕經濟發展規劃。

10、 重硬性規劃，輕柔性策劃。2）規劃前瞻性 產業沖擊、人口突破、城市擴張、密度增高、環境惡化、交通兩難、文化喪失。3）規劃的科學性、嚴肅性。 規劃規劃，不如領導一句話。1）規劃方法 重空間規劃，輕產業發展、社會基礎設施、生態環境規劃，忽視城市品質規劃。 *規劃依據不科學 重規劃，輕策劃，包括政策策劃。 *港澳規劃策劃 重規劃形式，輕研究性規劃。 *戰略性規劃 2）規劃前瞻性 工業化帶動城市化，城市化的基本定律。 技術化、理想化的規劃面對經濟發展浪潮的無奈 規劃失誤鏈。產業沖擊、人口突破、城市擴張、密度增高、環境惡化、交通兩難、文化喪失、宜居性下降. 人口突破總體規劃成為一種普遍現象，城市越大問題

11、越嚴重。 *城市風貌控制（規劃缺失） *跨江發展尷尬 *產業是城市規劃的重要基礎產業遷移路線。 海洋經濟圈、歐亞大陸經濟圈。 總體由西向東，新加坡、臺灣、香港、廣東、東南沿海、逐漸向中國西部轉移。今后可能，經新疆，到中亞、西亞，并于東歐相連，形成完整的海陸經濟圈。 西部面臨前些年東部的擴張，東部面臨產業的梯度轉移和產業升級。 中國區域大、區域差異大，一省相當于一國，不能以一國論之 。東部面臨產業梯度遷移的挑戰， 面臨產業升級的機遇轉型。 微笑曲線。研發、經營與生產的分離。 傳統產業發展減緩，創新與新興產業快速增加。 GDP總量增幅減少，經濟效益持續增加。 要耐得住寂寞，堅持轉型，不要被GDP綁

12、架。 人口出現逆城市化，城市化率可能會降低，人口素質提升。 城市問題解決、城市空間重構、城市品質提升面臨新機遇。 東部中小城市的機遇。 中心城市產業梯度轉移。 中心城市生產要素溢出輻射。 交通區位進一步改善，區域一體化帶來新的發展機遇。西部將延續東部的奇跡，延續制造業大國的局面。 經濟規模、人口規模、城市規模進入擴張。 涉及產業發展的因素許多，以上只是轉移的問題。 3）規劃的科學性、嚴肅性。 一句說了30年的話。 一個始終的被責難者。 當規劃與利益訴求不一致時，說“規劃滯后”；出現問題時, 規劃又被責為罪魁禍首。 許多問題不是靠技術性的規劃能解決的，地域文化、傳統習慣、政策導向、管理方式，有時

13、比規劃更重要。但也有許多問題是因為規劃而產生的，規劃承受不能承受之重。 規劃的確存在問題： *廈門濱海咖啡館 （細節） *城市地下空間（缺失） *通過規劃建設的村莊，傳統風貌蕩然無存。 如何做好規劃： 可能就是從人的根本需求、城市發展的內在規律、社會發展的內在規律等為判斷是非依據，在紛繁復雜的城市利益沖突中，做出正確選擇，實現利益平衡與社會公平。 新型城市化背景下，對今后浙江城市化若干判斷： 區域空間一體化，將成為城市空間結構的主導方向，將出現田園城市。 區域基礎設施一體化條件下，城市等級扁平化、組合化、分工專業化。 中心城市區位品質化，中小城市規模化趨勢明顯。縣域城市將獲得很大的發展空間。

14、產業承接中，處理好生態環境保護將成為重大課題。 環境與城市品質將成為未來城市發展的重要支撐。 *時代處于不斷變化之中，對城市規劃不斷提出新的要求，有待于城市規劃建設者不斷探索。杭州城市建設發展案例分析： “一化帶四化”，實施積極的城市化戰略 形成資金、人才、制度三大良性循環 城市決策管理案例 土地財政，普遍的城市經營模式。 現在看，過度依賴靠拍賣有限的城市土地資源，是房價快速上漲的元兇，迷失了城市經營原有內在價值。 歷史的看，具有不可或缺的巨大作用。 中國經歷了一輪30年的快速城市化階段，大致可以分為三個時期： 1)還賬補缺（恢復）。 2)發展擴張（發展）。 3)品質提升（提升）。1）還賬補缺

15、階段。（802000年緩慢發展） 資金來源：財政收入、上級支持、融資（世界銀行、政府貸款），建設項目：城市基礎設施改善、居民住房建設等。 城市人均居住面積1980年人均住房面積2.5平方米 ，2000年10平方米 （補缺），到2011年35平方米（改善）；住房自有率超過80%。 舊城改造，道路拓寬，市政設施改善，城區蔓延，城市逐步恢復元氣。但傳統文化大規模破壞。城市墨爾本奧斯陸墨尼黑巴黎倫敦維也納赫爾辛基阿姆斯特丹香港建筑面積5142333332.531292472）快速擴張階段。（20002010年快速發展） 住房制度改革以后，土地財政形成，城市進入快速擴張期。 *杭州大劇院選址，*銀行跟著

16、政府，給錢找出路。 老城區改造，新城區建設。經濟規模、人口規模、城市規模，大幅度躍升。新城區建設突出23個新城建設； 建筑抄襲成風，城市毫無個性可言，“老市民、新城區”，老區面目全非，新區不認路。 主要特點土地財政，規模擴張、外資對城市基礎設施的需求； （*城市化主導階段） 3）品質提升階段（2010年至今，品質提升） 2007年以后，開始明確意識到城市品質的價值，開始重視城市環境、宜居環境建設。把城市的功能、環境、品質等同看待； *杭州戰略研究。 *華為的選擇。 *紐約：紐約發展戰略。杭州城市戰略決策的選擇：“依托優越環境發展，實施積極地城市化戰略”。 堅持以城市化帶動工業化、信息化、市場化

17、、國際化（一化帶四化） 堅持高起點規劃、高強度投入、高標準建設、高效能管理的方針； 堅持“環境立市”戰略，牢固樹立“環境就是生產力、環境就是競爭力”、“環境投入是回報率很高的生產性投入”的理念； 杭州“環境依托型”發展決策（決策管理）； 深圳：視線聚焦型；依靠政策，吸引全國人財物； 蘇州：資本集聚型；依托區位，廉價土地，招商； 上海：中心城市型；依托傳統與區位發展優勢；積極城市化的理論思考傳統城市化理論認為：工業化帶動城市化，城市化的動力來源于城市內部工業化進程。在全球化背景下，城市發展的動力，不再是單純的城市內部工業化的原始積累。“招商引資”“招商引智”成為城市發展的新動力。“外資”選擇的投資地是具有投資價值的地區，或者說是城市功能條件好，發展環境好的地方。 （*微笑曲線）城市基礎設施水平成為城市競爭力的構成要素。強化基礎設施建設，提升城市的功能品質，吸引更多的投資，從而推動工業化等。 杭州城市經營模式： 利用積極的財政政策，實施積極的城市化戰略，以大規模城市基礎設施建設為抓手，依托土地一級市場源動力，激活房地產市場，形成三大良性循環： （1）資金循環； （2）人才循環； （3）制度循環； 資金循環借貸基礎設施投入增加土地收入基礎設施建設再投入帶來更多的土地收入，形成了循環的城市建設資金投入和產出機制。人才循環基礎設施投入人居環境人