1、我國清潔生產立法的特點及其完善一、我國清潔生產立法的特點（一）我國清潔生產立法概述“從形式意義上看，除了 1999年10月通過的太原市清潔生產條例夕卜，在2002年6月29 日全國人大常委會通過清潔生產促進法之前，我國并沒有專門性的清潔生產立法。但從實質意 義上看，我國有關環境、能源與科技發展等的多項法律制度中已經或多或少地包含了某些清潔生產 的思想和立法內容。” 1989年通過的環境保護法、1993年制定的科學技術進步法、1995 年通過的固體廢物污染環境防治法、1995年和2000年兩次修訂的大氣污染防治法、1996 年修訂的水污染防治法、1997年制定的節約能源法、1998年制定的建設項

2、目環境保護管 理條例、1999年修訂的海洋環境保護法以及某些自然資源法律中都有關于清潔生產的內容， 或是有關清潔生產的原則性規定或明確規定，或是體現了清潔生產的某些要求。這些環境保護方面 的法律已經對生產過程中產生的污染物的治理作了明確的規定，并且制定并公布了一些強制性的標 準，這對減少因在生產過程中產生的污染物對環境的破壞起著重要的作用。與這些法律不同，清 潔生產促進法的立法目的要求減少和避免污染物的產生，而不是通常環境保護方面的法律所規定 的對產生的污染物進行治理。這是因為我國經濟技術的總體水平較低，企業僅通過末端處理往往難 以達到污染物排放標準，在我國環境污染和生態破壞日趨嚴重的形勢下，

3、基于社會主義市場經濟以 及可持續發展戰略的要求，并吸收借鑒發達國家的經驗教訓，近年來，國家已經提出在工業污染防 治中“轉變傳統發展模式，積極推行清潔生產，走可持續發展道路”，表明我國環境戰略與政策由 注重污染物的“末端處理”轉向注重污染預防、清潔生產。而環境戰略和政策的實施依賴于管理制 度、法律法規的保障，依賴于經濟刺激措施的推動和環境宣傳、教育、合作、交流等措施的配合， 因此，以政府權力為本位、以污染物“末端處理”為核心內容的我國環境污染防治立法面臨著如何 落實預防性原則、推進清潔生產、發展清潔能源、實施可持續發展戰略的巨大挑戰。清潔生產促進法的出臺使我國關于清潔生產的立法上了一個新的臺階，

4、使我國清潔生產的 實施有了基本的法律依據，更為我國清潔生產立法的進一步完善提供了一個支點。這部旨在動員各 級政府、有關部門、生產和服務性企業推行和實施清潔生產的專項法律共6章42條，既規定了清潔 生產的含義，又規定了清潔生產的具體實施；既規定了政府及有關部門的職責，又規定了企業應盡 的義務；既規定了對清潔生產的鼓勵措施，又規定了違反者應負的法律責任，把獎勵和懲罰有機地 結合了起來。清潔生產促進法的制定和實施對促進清潔生產，提高資源利用效率，減少和避免污染物的 產生，保護和改善環境，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展都具有重大意義。清潔生 產促進法使清潔生產最終取得了完整而系統的法律制度形

5、式，具體貫徹落實了“經濟建設和環境 保護協調發展”、“預防為主、防治結合、綜合治理”等基本原則，促進了我國環境保護法制的健 全和發展。（二）中華人民共和國清潔生產促進法的特點有學者著文指出我國清潔生產促進法具有如下四個特點，認為這些特點從不同側面體現了 該法的性質，對其認識、研究，有助于我們進一步探討如何完善我國清潔生產的立法問題。“一是在立法名稱上，體現促進實施清潔生產的立法宗旨，使該法既不同于單純的政策法，也 不同于單純的行政管理法，而是兼具了政策法與行政管理法的雙重性質，是對清潔生產的政策性法 律規制和管理性法律規制的結合。作為我國第一部清潔生產專項法律，其在制定過程中充分考慮到 立法的

6、市場經濟背景，一方面強調企業等市場主體在清潔生產實施過程中的自主性，另一方面強調 政府對清潔生產行為的引導、鼓勵和支持，對市場體制下政府與市場各自的功能及相互關系進行了 正確評價。該法以立法形式對企業和政府在清潔生產問題上的職責、義務予以明確定位，體現了環 境保護與經濟發展一體化的思路，也有利于處理好清潔生產立法與環境保護基本法及其他有關的環 境單行法的關系。二是在立法內容上，以促進實施清潔生產的鼓勵性、促進性、倡導性法律規范為主。基于引導、 鼓勵和支持企業清潔生產行為的立法思考，該法以引導、鼓勵和支持性的法律規范為主要內容，而 不以直接行政控制和制裁性法律規范為主要內容，強化了政府在清潔生產

7、中的行政推動作用，淡化 了政府的行政強制色彩。具體來說，第二章清潔生產的推行，明確規定了對政府及有關部門支 持、促進清潔生產的具體要求，突出了政府的引導和服務功能；第三章清潔生產的實施，規定 了對生產經營者清潔生產的三類要求，即指導性要求、強制性要求和自愿性要求，其中指導性要求 所占比例最大；第四章鼓勵措施，規定了對實施清潔生產的單位和個人表彰、獎勵、資金補助、 優惠貸款、減免增值稅等措施，明確實施清潔生產者可以從多方面獲益。以上鼓勵性、促進性、倡 導性法律規范的確立與該法的名稱相一致。三是在法律的調整范圍上，該法包含了全部生產和服務領域。一方面通過立法擴大了清潔生產 的范圍，使之由傳統的工業

8、生產領域延伸到全部的生產和服務領域；另一方面又將重點放在有關工 業生產領域清潔生產的推行、實施的具體規定上，對除工業生產領域以外的其他領域清潔生產的實 施只作了原則性規定。該法對其調整范圍內的不同行業在清潔生產實施方面所作的不同規定，既反 映了當前我國工業生產領域推行清潔生產的迫切性，又體現了法律規定的前瞻性，為農業、服務業 清潔生產的推行乃至于公民個人在生活領域中如何消費產品這一問題的解決，預設了一定的法律空 間。四是在法律責任問題上，規定只有當企業違反了法定強制性清潔生產要求時，才要求其承擔相 應的法律責任。可見，強制性清潔生產要求是一種法定義務，相應法律責任的規定則是對違反清潔 生產法定

9、義務行為的否定性法律評價，指導性要求不附帶法律責任，自愿性規定還可以依法得到獎 勵和享受優惠政策。在整部清潔生產促進法中，關于清潔生產的強制性規范甚少，取而代之的 是大量指導性要求和自愿性要求，這充分體現了該法促進法的特點。”清潔生產促進法專 章規定“法律責任”（第5章），對違反清潔生產的行為進行制裁，是為避免一味地強調政府引導而 忽視了企業責任的缺陷，從而使清潔生產引導性和強制性有機結合起來，更適合現實國情和社會主 義市場經濟發展的需要，有利于國家宏觀上調控經濟發展，有利于發揮企業作為市場主體的自主性。 二、完善我國清潔生產法的思路在強化環境執法的同時進一步完善我國的清潔生產法，可以為清潔生

10、產的順利實施提供有力的 支持和適宜的法制環境，克服在實施清潔生產過程中存在的各種困難、障礙，這是促進和保障我國 清潔生產工作的必然要求。圍繞清潔生產促進法，今后我國的清潔生產立法應從以下方面展開，以形成完整的清潔生 產法律體系。（一）以環境保護基本法的形式確認清潔生產是我國環保基本制度環境保護法是我國環保基本法，清潔生產是我國環保的一項基本制度。作為清潔生產專項 法的清潔生產促進法在一定意義上可視為環境保護法的下位法，環境保護法對清潔生 產的原則性規定將成為清潔生產立法的法律依據。從現狀來看，我國清潔生產促進法已于2002 年6月29日出臺并于2003年1月1日開始實施，這是我國以往清潔生產法

11、律規制的經驗結晶，反 映了我國清潔生產發展的需要，而“在環境保護法修訂時增加關于清潔生產的原則性規定，雖 顯得太遲卻仍是填補缺憾之必需。”（二）制定相關法規、規章，完善清潔生產法制化配套措施當前，我國應抓緊制定相應配套的法規、規章和政策，使清潔生產促進法確定的原則、規 定真正落到實處，增強可操作性，與其他環境資源保護法律相銜接，形成我國的清潔生產法律體系。1、制定有關法規、規章，完善清潔生產法律法規體系為實施清潔生產專項法，規范清潔生產監督管理制度，還必須制定有關法規、規章，完善清潔 生產法律法規體系。具體來說，應由國務院組織制定并頒布有關管理條例和實施細則，由國務院有 關部門為加強清潔生產工

12、作頒布有關實施辦法和管理規定等；各地方權力機關及地方政府應結合本 地區的實際情況，在其職責范圍內制定一系列規范性法律文件，這些文件應以解決本行政區域內清 潔生產中某一特定問題為目標，具有較強的針對性和可操作性。2、制定技術規范，完善清潔生產相關管理制度“環境標準是我國環境法規體系的重要組成部分之一，也是環境法制管理的基礎和重要依據。 有關清潔生產的法規、規章的實施，最終都必須建立在經過仔細研究的、明確可行的環境標準的基 礎上。因此，國家可通過制定一系列技術規范即定量衡量清潔生產的指標和辦法，完善清潔生產相 關管理制度（如清潔生產審計制度、清潔產品環境標志制度等），并編制國家清潔生產技術導向目

13、錄和清潔生產實施指南等，以引導企業的行為；還應借助計算機等現代化手段，建立并運用綜合 監測系統和管理系統，以支持清潔生產法律、法規的實施。”3、及時開征環境稅，對采用清潔生產技術工藝的生產者進行稅收優惠開征環境稅，是在總稅負基本不變的情況下，調整稅收結構，通過稅收對企事業單位的環境績 效進行評判，在此基礎上獎優罰劣，對落后的生產工藝和設備進行名錄制度，及時淘汰落后的生產 工藝和技術設備。在開征環境稅過程中，對采用清潔生產工藝和技術的企業要進行稅收優惠。稅收 優惠是國家清潔生產技術導向目錄盡快付諸實施的重要保障條件之一。國家和地方相關部門要 出臺與技術導向目錄相適應的稅收優惠目錄，對研發的清潔生

14、產技術、提供的清潔生產工藝和設備、 生產的清潔生產產品在稅收上實行優惠，從而調動企業進行清潔生產項目建設、改造的積極性。4、嚴格控制污染物排放，同時設置規范的污染物總量交易市場隨著國家經濟的發展和人們生活水平的提高，對環境質量的要求也越來越高，適時提高污染物 排放標準，把一批環境績效差的企業逐出市場，是對清潔生產企業的認同與支持。在控制污染物排 放的同時，還要從法律、政策和行政管理上對企業節余污染物排放總量進行認定，允許企業交易排 污權，使企業在推行清潔生產的同時亦能獲得經濟效益。5、保證清潔生產產品認證的權威性企業可以根據自愿原則，按照國家有關產品質量認證的規定，向國務院產品質量監督管理部門

15、 或者其授權的認證機構提出清潔生產產品認證申請，經認證合格后取得清潔生產產品環境標志證書， 可以允許其在產品或者包裝上使用認證標志。對于推行清潔生產的企業來說，企業環境認證標志是 最能向公眾展示其環境績效的標志，名副其實的認證將給企業帶來巨大的經濟利益，國家的相關稅 收及政策優惠也可以以此為依據實行，確保清潔生產產品認證的權威性。總之，清潔生產立法應形成從國家到地方、從原則性規定到具體實施辦法的法律法規體系和配套措 施，從而有效地規范和指導各地區、各行業的清潔生產工作。（三）不斷完善清潔生產促進法的有關規定“清潔生產促進法是以往清潔生產實踐經驗的產物，隨著經濟的發展和環境問題的日益凸 顯，其本身還需不斷完善。1、加強對農業、服務業等領域實施清潔生產的法律規制，增加對公民個人在生活領域中如何 消費產品問題的法律規制清潔生產促進法由于受到我國清潔生產實踐程度的限制，特別是由于我國目前工業污染問題非 常突出，因而其主要對工業生產領域清潔生產的推行和實施進行了法律規制，而對農業、服務業等 領域實施清潔生產問題只以個別條文進行原則性規定，對公民個人在生活領域中如何消費產品的問 題則完全未涉及，這些都有待以后在立法條件成熟時加以完善。2、不斷完善關于清潔生產法律制度的規定政府要推動清潔生產，企業要實施清潔生產，都離不開一個相對完備的清