1、1西南財經大學財政稅務學院 張明地方政府投融資平臺風險及防范第1頁2人類面臨客觀事物及活動存在形態與結構客觀事物及活動載體 錢 權自然 人造(人文、技術) 有形 無形人對客觀事物及活動 運作(經驗)(技術)相關知識(顯性且有直接作用描述和概念體系)學術內容(非顯性且無直接作用描述和概念體系)經營/管理/政策/制度盈利/做事錢權運作經濟/管理 學科話語世界最終只是個人感知一個當初表示話語描述客觀性/公允性/主流性/官方性話語世界/價值判斷 事實判斷/真實世界相關知識傳承方式有自然、人文和技術內容嗎？話語描述(經驗科學/試驗科學)第2頁3一、地方政府投融資概述 （一）我國地方政府投融資平臺 （二）

2、國外地方政府投融資情況簡述二、我國地方政府投融資平臺興起發展及原因 （一）經濟發展原因 （二）領導制度原因 （三）財政體制原因 （四）地方政府投融資平臺發展及問題凸現三、我國地方政府投融資平臺風險問題分析 （一）我國地方政府投融資平臺風險問題概述 （二）我國地方政府投融資平臺風險問題描述差異分析四、我國地方政府投融資平臺風險防范 （一） 國務院加強地方政府融資平臺企業管理，有效防范財政金融風險辦法 （二） 年底國家審計署問題整改提議 （三）刊載文件主要提議 （四）個人看法第3頁4一、地方政府投融資概述（一）地方政府投融資平臺1、地方政府投融資平臺是地方政府發起設置，經過劃撥土地、股權、規費、國

3、債等資產，快速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準企業，必要時再輔以財政補助作還款承諾，以實現承接各路資金進而投資于市政建設、公用事業等領域融投資活動。資源資產財政補助平臺投資平臺融資本質上是一個以政府(公共)資源為基礎金融活動第4頁52、當前，我國地方政府投融資平臺包含不一樣類型企業，主要有城市建設投資企業、城建開發企業、城建資產經營企業、經濟發展企業等。3、經營范圍及方式大致包含以下三類：（1）大型投資機構、產業基金、大中型投融資企業；（2）咨詢機構、資產管理企業、小型投融資企業；（3）個人投資和中小企業融資服務。第5頁6形成社會融投資活動(資金)與領導層意識(文化)鏈接文化層面(黨風政風

4、-社風民風)金融層面(經濟基礎)地方政府投融資平臺意識(官方及社會)及經濟結構：第6頁7地方政府投融資平臺市場及項目結構：項目市場投融資平臺第7頁8地方政府投融資平臺發展動態結構：第8頁9地方政府投融資平臺行政級次與資金類別結構：第9頁10地方政府投融資平臺項目類別及經營方式結構：第10頁11地方政府投融資平臺用資及債務性質結構：第11頁12地方政府投融資平臺金融運作(理財)結構：第12頁13（二）國外地方政府投融資情況簡述1、1970年代前，發達國家大多視城市基礎設施為自然壟斷社會福利性產品，都側重城市基礎設施國有管理，國有公共企業在國民經濟中占有主要地位。1970年代末G11范圍國有化達最

5、高峰，國企產值占GDP比重平均10%左右，國企投資占全國總投資比重平均為20%。2、1970年代末，各國逐步發覺政府投資建設運行管理城市基礎設施存在投資浪費、效率低下、服務質量差等問題。為此開始策劃基礎設施領域改革，其中主要辦法就是推行私有化。即讓私人、私營機構和私企購置部分公營事業，或政府管理公營項目轉包給私企或企業。私有化改革最早在英國，1979年由撤切爾執政開始推行。第13頁143、城市基礎設施建設投資、經營管理私有化，必定造成城市基礎設施投融資市場化。市場經營主體培育，競爭機制引入，壟斷打破，城市基礎設施建設經營由依靠政府行政組織，轉向市場主體市場化實施。城市基礎設施投融資、建設、運行

6、市場化，實現借助社會力量、降低財政負擔目標，并促進了政府職能轉變。相關國家城市基礎設施建設營運市場化改革，尤其是地方政府投融資方式轉變，始于1980年代中后期，盛于1990年代。第14頁154、伴隨城市基礎設施建設“以政府為主體、市場為導向”發展，投資經營日益多元化，出現了非經營項目BT(Build Transfer建設-移交)方式，準經營項目BOT(Build-0perate Transfer建設-經營-移交)、BOO(Build Own and Operate建設-擁有-經營)、TOT(Transfer-0perate Transfer移交-經營-移交)、PFI(Private Finan

7、ce Initiative私人融資開啟)、BLT(Build Lease and Transfer建設-租賃-移交)、RLT(Rehabilitate Lease and Transfer更新-租賃-移交)、ABS(Asset-Backed Securitization資產證券化)、股權融資、債券融資、投資基金等融資方式。這些方式各有特點和不一樣適用范圍，有效地實現了各種方式引導各類資本進入城市基礎設施建設領域。第15頁16第16頁175、非經營性基礎設施建設上，美國主要采取市政債券融資方式，詳細包含由發行主體全部稅收收入擔保普通責任債券和向用戶收費或專門稅收收入償還項目收益債券。收益債券廣泛

8、利用于衛生保健、高等教育、交通、收費公路和公用事業(供水、污水處理和電力天然力)等項目融資。從國外實踐經驗看，市政債券可為城建融資提供穩定市場渠道，低成本、長久地籌集建設資金。第17頁18二、我國地方政府投融資平臺興起發展及原因（一）經濟發展原因1、思想意識上，我國改革開放時期，“發展經濟”在前期“政治掛帥”和“階級斗爭為綱”映襯下，非常深入人心，成為個人、社會或官方基本行為準則。2、經濟政策上，我國應對國際金融危機，實施了以基礎設施和城鎮化建設為關鍵刺激政策。（二）領導制度原因1、政績制，在“抓經濟、謀發展”主流意識下，以GDP增加為關鍵政績考評制，是各級領導任用明規則和硬指標。第18頁19

9、2、競爭氣氛，在競爭意識強烈條件下，誰愿輸在名規則上？3、傳統道德良知，“為官一任、造福一方”傳統和轄內民眾過好日子期盼，還有誰不愿干？（三）財政體制原因1、1994年“分稅制”改革，在加強中央政府財力同時，減弱了地方政府財力。地方政府負擔職責、事權、支出嚴重失衡于所擁有財權、財力。2、財政轉移支付制度不健全，被分稅減弱地方政府財力，財政轉移支付制度無力填補。第19頁203、地方政府經濟發展職責加強，地方政府收入短缺，但拉動甚至刺激地方經濟發展職責事務及支出卻日益增加。4、地方政府債務制度頂層設計嚴重滯后，現行預算法禁止地方政府舉債。（四）地方政府投融資平臺發展及問題凸現上述原因聚集，并加上應

10、對國際金融危機刺激政策實施機遇，地方政府投融資平臺及營運方式，就成為地方政府基礎設施建設資金供需嚴重失衡現實與現行地方政府債務制度缺點兩大問題自然突破與選擇。第20頁21三、我國地方政府投融資平臺風險問題分析（一）我國地方政府投融資平臺風險問題概述1、我國地方政府投融資平臺風險問題，是我國地方政府債務風險一部分。說明了我國地方政府債務風險問題，也就總體上說明了我國地方政府投融資平臺風險問題。2、當前我國地方政府債務風險問題，基本可依據全國政府性債務審計結果(/12/30公告)分析說明。（1）定性描述，政府性債務是經過多年形成，在我國經濟社會發展、加緊基礎設施建設和改進民生等方面發揮了主要作用。

11、同時，從我國經濟發展水平、政府性債務現實狀況和資產與負債相互關系看，當前我國政府性債務風險總體可控，但有地方也存在一定風險隱患。第21頁22第22頁23第23頁24第24頁25第25頁26第26頁27第27頁28第28頁29第29頁30第30頁31第31頁32（2）定量分析，對于政府債務風險評判，當前國際尚無統一公允標準。參考一些國家和國際組織通常做法，此次審計以負債率、政府外債與GDP比率、債務率和逾期債務率等指標，分析年底我國政府性債務負擔情況。負債率，截至年底全國政府負有償還責任債務余額與當年GDP(518942億元)比率為36.74%。考慮以來，各年度全國政府負有擔保責任債務和可能負擔

12、一定救助責任債務當年償還本金中，由財政實際負擔償還比率最高分別為19.13%和14.64%。修正年底全國政府性債務總負債率為39.43%，低于國際通常使用60%負債率控制標準參考值。第32頁33政府外債與GDP比率，截至底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP比率0.91%，低于國際通常使用20%控制標準參考值。債務率，截至底，全國政府負有償還責任債務率105.66%。若將政府負有擔保責任債務按19.13%，可能負擔一定救助責任債務按14.64%折算，總債務率為113.41%，在IMF債務率控制標準120%參考值范圍內。逾期債務率，截至底，全國政府負有償還責任逾期債務率5.38%，除

13、去應付未付款項逾期債務率1.01%；政府負有擔保責任債務、可能負擔一定救助責任債務逾期債務率分別為1.61%和1.97%，均在較低水平。第33頁34（3）政府性債務管理存在主要問題地方政府負有償還責任債務增加較快。截至206月底，省市縣三級政府負有償還責任債務余額105789.05億元，比底增加38 679.54億元，年均增加19.97%。其中省、市、縣各級年均分別增加14.41%、 17.36%和26.59%。部分地方和行業債務負擔較重。截至年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務債務率高于100%；其中2省級、31市級、29縣級、148鄉鎮，年政府負有

14、償還責任債務借新還舊率超出20%；行業債務主要是高速公路和取消收費政府還貸二級公路。第34頁35地方政府性債務對土地出讓收入依賴度較高。截至底，11省級、316市級、1396縣級政府承諾以土地出讓收入償還債務余額34865.24億元，占省市縣政府負有償還責任債務余額93642.66億元37.23%。部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。部分地方政府及單位違規經過BT、非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元；違規提供擔保3359.15億元；違規發行債券423.54億元；違規將市政道路、公園等公益性資產和貯備土地等，以資本金注入71家融資平臺企業，包括金額544.65

15、億元；違規將債務資金投入資本市場22.89億元、房地產市場70.97億元和修建樓堂館所41.36億元。第35頁363、我國地方政府債務及投融資平臺風險問題媒體解讀檢索相關文件資料并梳理相關說明、分析、論證內容，不難得到媒體對我國地方政府債務及投融資平臺風險問題解讀。（1）債務規模論據。輿論總體認為，以來伴隨地方政府投融資平臺數量和融資規模高速發展，平臺負債規模急劇膨脹，使地方政府債務規模偏大。（2）數據及教授說法。引用一定數據并采訪、約談相關教授，以及引用相關權威機構務虛會等，分析、議論地方政府債務及投融資平臺情況及風險問題。（3）擔憂地方政府債務及投融資平臺營運發展，可能會影響中國經濟剛才復

16、蘇腳步。第36頁37（二）我國地方政府投融資平臺風險問題描述差異分析1、我國地方政府債務及投融資平臺問題媒體解讀和官方公告顯著差異表明，官方則相對理性且淡定，而媒體相對感性且擔憂。2、個人認為，出現這種差異深層原因，是這兩個層面對我國現行投融資及財政體制認識角度不一樣。（1）作為官方審計署及審計公告，只能依據現有數據，作出對應、有邏輯、主要事實敘述，這是審計公告本分。第37頁38（2）相關媒體在所掌握數據基礎上，作出一定推斷性主觀分析，找出問題原因及結癥所在，提出處理問題辦法和探明發展出路，抑或來點噱頭，增加些點擊率、扯扯眼球經濟，這也是媒體本分。（3）全國政府性債務審計結果(/12/30公告

17、)公布，基本意味著我國地方政府投融資平臺風險問題官方或權威定論。（4）根本處理問題則需要健全完善客觀合理劃分各級政府職責事權及財權財政體制，以及與市場經濟相適應政府債務制度頂層設計與改革。第38頁39第39頁40第40頁41第41頁42第42頁43地方政府債務與融資平臺債務額及劃分第43頁44第44頁45我國地方政府土地財政制度與數據點滴第45頁46第46頁47第47頁48第48頁49四、我國地方政府投融資平臺風險防范（一）國務院加強地方政府融資平臺企業管理，有效防范財政金融風險辦法1、清理核實并妥善處理融資平臺企業債務，按分類管理、區分對待標準，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。2、分

18、類清理規范地方政府已設置融資平臺企業，劃清職能，規范運作。3、加強融資平臺融資管理和銀行業金融機構等放貸管理。4、阻止地方政府違規擔保承諾。第49頁50（二）底國家審計署問題整改提議審計署全國政府性債務審計結果(/12/30公告)向相關部門和地方政府提議：1、建立規范政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度。2、建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴厲責任追究。3、深入轉變政府職能，穩步推進投融資、財稅等體制機制改革。4、建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，防范債務風險。第50頁51（三）刊載文件主要提議1、促進融資平臺規范發展（1）明確功效定位，經營項目市場做，準公益項目政府和市場共同做(平臺項目)，純公益項目政府財政資金做；（2）完善治理結構，行政制轉向企業制；（3