1、目錄一、1W：什么時候（When）提出的競爭中性？4二、2W：什么是（What）競爭中性？5（一）澳大利亞：旨在消除從事重大商業活動中的實體由于公有制性質導致的資源分配扭曲5（二）OECD：任何企業實體不因所有權而處于有利或不利地位5（三）競爭中性定義的三大基本要素：監管框架、所有制中性、商業活動6三、3W：如何（How）保障競爭中性的實現？7（一）澳版 6 大原則：公司化、稅收中性、債務中性、必要收益率、監管中性、完全成本定價7（二）OECD 競爭中性 8 大基石：6 大原則+對國企履行公共政策職能的補償+政府采購8圖表目錄圖表 1競爭中性原則演變的重要時間節點4圖表 2澳大利亞和 OECD

2、 對競爭中性的定義匯總5圖表 3澳大利亞和 OECD 對競爭中性適用條件的規定6圖表 4澳大利亞關于競爭中性要求的演變7圖表 5OECD 競爭中性的 8 大基石82018 年 10 月份，易綱行長和國資委發言人密集就“競爭中性”概念進行表態；隨后中央經濟工作會議首次提出堅持“公平競爭原則”加快國企國資改革；2019 年地方兩會亦有近三分之二的省份明確提出有關“競爭中性”的內容。外部形勢方面，早在 2018 年中美經貿摩擦加劇初期，PIIE 等美國頂尖智庫就要求中國在知識產權、國有企業和海外投資領域按照國際規則行事（詳見中美貿易談判，美國“要價”是什么？）；而中美經貿磋商快速推進之際， 美國貿易

3、代表辦公室在其 2 月初發布的中國實施 WTO 承諾的年度評估報告1中，已經關注到 10 月份中國高級官員對“競爭中性”的表態，但對于其能否實質推進仍然持有懷疑。在中美經貿磋商緊鑼密鼓推進之際，圍繞“競爭中性” 原則的相關國企改革進展值得期待。“競爭中性”（Competitive Neutrality）這一起源于海外的概念究竟如何理解？有哪些具體要求？本文試圖從“3W（when、what、how）”角度對概念背后蘊含的深意進行剖析。一、 1W：什么時候（When）提出的競爭中性？1995 年澳大利亞競爭原則協議標志著“競爭中性”的正式誕生，OECD 自 2009 年開始對競爭中性規則的推廣標志

4、著競爭中性向國際規則邁進。盡管直到 2018 年 10 月份國內高層官員多次提及競爭中性原則才將這一概念推向輿論中心，但這一概念誕生于上世紀 90 年代澳大利亞的“國家競爭政策（National Competition Policy）”。在 1991 年 7 月底召開的特別州長會議，各州州長決定實施國家競爭政策；隨后委托新南威爾士大學希爾默教授為主組成國家競爭政策調查組，1993 年調查組正式提交了調查報告，簡稱希爾默報告，報告首次給出實施競爭中性的建議； 1995 年澳大利亞聯邦政府和各州、地區政府聯合組成的政府理事會（Council of Australian Governments）簽署

5、了國家競爭政策的三項政府間協議：競爭原則協議、行為準則協議和實施國家競爭政策及相關改革的協議，其中競爭原則協議確立了競爭中性政策實施。22009 年 OECD 將競爭中立作為核心課題來研究并倡導各國建立競爭中立政策框架，標志著競爭中性由國內法層過渡到國際規則層面。3圖表 1 競爭中性原則演變的重要時間節點1993 年1995 年1996年2009年2016年1995年澳大利亞聯邦與各州、地區政府簽署了競爭原則協議（Competition Principles Agreement）協議， 第三條提出了競爭中性政策和原則1996年澳大利亞聯邦競爭中立政策聲明（CommonwealthCompeti

6、tive Neutrality Policy Statement）中， 明確對“競爭中性”的概念進行了解釋2009年OECD發布1993年澳大利亞國有企業與競National爭中立原則2016年2月，美、CompetitionPolicy Review（State OwnedEnterprises and日等12國正式簽署TPP協議，其中（簡稱希爾默報the Principle of第17章“國有企告）在調查基礎上提出實施“競CompetitiveNeutrality），其業和指定壟斷企業”提出，“確爭中性”的建議，中公司治理與競保行政部門在監簡要介紹了實施爭中立原則圓桌管國企和私有企競爭中性

7、的原因、會議提出“競爭業時保持公允”基本要求等。中性”本質是一個規則框架資料來源：NCP，OECD，整理1 詳見2018 Report to Congress On Chinas WTO Compliance United States Trade Representative，/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/february/ustr-releases-2018-reports-china%E2%80%99s2 詳見Competitive Neutrality and State-Owned Enterpri

8、ses in Australia：Review of Practices and their Relevance for Other Countries3 詳見 /daf/ca/achievingcompetitiveneutrality.htm二、2W：什么是（What）競爭中性？既然競爭中性一詞起源于澳大利亞，其在全球范圍內的傳播又得益于 OECD，那么澳大利亞和 OECD 是如何定義競爭中性的？（一）澳大利亞：旨在消除從事重大商業活動中的實體由于公有制性質導致的資源分配扭曲1993 年希爾默報告明確了競爭中性定義的幾大關鍵要素。1993 年希爾默報告里面提到競爭中性一詞時，雖然并未給出其

9、具體定義，但提到了后續競爭中性定義中的幾大關鍵要素，（1）競爭中性是處理資源扭曲的政策，而當時根據希爾默教授小組的調查來看，當（2）政府企業參與（3）競爭性市場并（4）憑借其所有權享有一系列獨特的競爭優勢時，市場資源配置出現了最系統的扭曲。41995 年競爭原則協議和 1996 年聯邦競爭中立政策聲明明確了澳版競爭中性的定義。二者均從政策目標角度對競爭中性進行了定義，旨在消除從事重大商業活動中的實體由于公有制性質導致的資源分配扭曲。（二）OECD：任何企業實體不因所有權而處于有利或不利地位OECD 對競爭中性的定義本身建立在澳版基礎之上，同時表述更為普適和“中性”。在競爭中立和國有企業：挑戰和

10、政策選擇一文的定義中，并未單純強調國有企業，而是任何企業實體不因所有權而處于有利或不利地位；而國有企業與競爭中立原則中，明確定義競爭中性是“一個監管框架（a regulatory framework）”。圖表 2 澳大利亞和 OECD 對競爭中性的定義匯總1993年在某些情況下，在同一個市場上競爭的公司面臨著不同的監管或其他要求，可能扭曲競爭導致效率和公平問題，當政府企業參與競爭性市希爾默報告場時，出現了最系統的扭曲，特別是政府企業往往被視為憑借其所有NationalCompetition權享有一系列獨特的競爭優勢，包括稅收減免，處理這些扭曲的政策Policy Review可以被描述為“競爭中

11、立”要素。1995年競爭中立政策的目標是消除從事重大商業活動的實體因公有制而產生 競爭原則協議的資源分配扭曲：政府企業不應僅僅因為其公有制而享有任何凈競爭Competition優勢。這些原則只適用于公有實體的商業活動，而不適用于這些實體PrinciplesAgreement的非商業、非營利活動。1996年競爭中立要求，政府業務活動不應僅僅憑借公共部門所有權而享有與聯邦競爭中立政策聲明私營部門競爭對手相比的凈競爭優勢。實施競爭中立政策安排旨在消Commonwealth CompetitiveNeutrality Policy Statement除在重大商業活動中由于公有制性質導致的資源分配扭曲。

12、2009年國有企業與競爭中立原則競爭中立可以理解為一個監管框架（a regulatory framework）：（1） State Owned Enterprises and在該框架內，公共企業和私營企業面臨相同的規則集；且（2）在該框 the Principle of架內，政府的所有權或參與不會給任何市場參與者帶來競爭優勢。Competitive Neutrality2011年競爭中立和國有企業：挑競爭中立意味著沒有一個企業實體僅僅因為其所有權而處于有利（或戰和政策選擇不利）地位。Competitive Neutrality andState-Owned Enterprises：challe

13、nge and policy options資料來源：NCP，OECD，整理4 詳見National Competition Policy Review（簡稱希爾默報告）第二部分第 13 章。（三）競爭中性定義的三大基本要素：監管框架、所有制中性、商業活動根據上述諸多定義來源，我們可以總結出競爭中性定義的幾大基本要素：1、從性質來看，競爭中性本質是一系列政策，是一個監管框架。2、其目的/目標是為了實現“所有制中性”，即任何企業實體不因其所有制原因而享有競爭優勢或劣勢。雖然普適的提法是“所有制中性”，但其誕生的初衷和解決的現實問題是國有企業因為其國有屬性而相對私營企業享有競爭優勢。另外一層含義在

14、于，競爭中性并不意味著要求所有企業立足于公平地位進行競爭，而主要是為了解決單純由于所有制不同而導致的資源配置扭曲。正如希爾默報告中提到的，“規模、資產、技能、經驗和文化的差異是每個公司獨特的競爭優勢和劣勢的基礎，這些差異是市場經濟競爭的標志”。3、其適用于公有實體參與重要政府商業活動，而不適用于非商業、非營利性活動。澳大利亞和 OECD 都認為競爭中性適用于“重要政府商業活動（significant government business activities）”，并對如何理解“重要政府商業活動”提出了具體的適用條件。文件相關要求具體適用條件澳大利亞聯邦競爭中立政策聲明Commonwealth

15、 CompetitiveNeutrality Policy Statement商業活動business activity1、用戶對商品或服務付費（用戶可以是在私營部門或公共部門）；2、必須存在實際的或潛在的競爭對手（無論是在私營部門還是公共部門）， 即用戶在選擇替代供應源時不受法律或政策的限制；3、經營管理者對商品或服務的生產或供應以及價格具有一定的獨立性。重要性significant1、所有政府企業（Government Business Enterprises，GBEs）及其子公司; 2、其他股份有限公司；3、其他指定業務單位。OECD國有企業和競爭中性原則State OwnedEnter

16、prises and the Principle ofCompetitive Neutrality政府商業活動government business activity1、政府層級（Levels of government）-是否所有層級的政府，例如區域和地方政府是否也應該被納入“競爭中立框架”，雖然大型國有和區域性國企可能對競爭中立構成最大的威脅，但地方政府的經濟意義變得越來越明確，地方政府經常在重點行業與私營部門產生競爭，例如娛樂活動、兒童保育、教育、醫療、住房和交通。2、活動的商業性質（ Commercial nature of activity）-適用競爭中立框架的國企活動必須是商業活動

17、，即實體需要按照商業原則進行組織，并具有商業性質。然而，區分非盈利活動（non-profit）和不盈利活動（unprofitable activities）非常重要，國企進行的非營利性活動（non-profit）應該被排除在競爭中立框架之外。3、實際/潛在競爭對手（Actual/potential competitors）-市場上必須有競爭對手，即不應該有任何禁止競爭的法律限制。同時，競爭對手不一定是“實際的”， 因為國企享有的已經存在的優勢可能阻止“潛在的”競爭對手進入。4、成本/效益分析（Cost/benefit analysis）-如果改革的效益大于成本，那么競爭中性框架就是有益的。因此

18、，有必要對每個單獨的國有企業進行成本/效益分析，雖然理論上競爭中性框架適用于規模較小的國企，但如果實踐中市場潛在競爭很小，并且需要讀管理進行實質性改變，則可能不具有成本效益。圖表 3 澳大利亞和 OECD 對競爭中性適用條件的規定資料來源：NCP，OECD，整理三、3W：如何（How）保障競爭中性的實現？如何保障競爭中性的實現，或者說實現競爭中性的基本原則和要求有哪些？（一）澳版 6 大原則：公司化、稅收中性、債務中性、必要收益率、監管中性、完全成本定價從競爭中性在澳大利亞國內的演變歷程來看，1993 年希爾默報告提出從“私有化、公司化、針對具體利弊的改革和定價指導”四個方面保障競爭中性的實現

19、；1995 年競爭原則協議進一步將針對具體利弊的改革具體化為“稅收中性、債務中性和監管中性”三個原則；1996 年聯邦競爭中性聲明則明確了“公司化、稅收中性、債務中性、必要收益率、監管中性和完全成本定價”6 項實施原則。至此，澳大利亞關于“競爭中性”的實施原則得以完全明希爾默報告競爭原則協議聯邦競爭中立政策聲明私有化公司化公司化（Corporatisation）是解決競爭中立公 問題的最有效也是首選解決方案。當政府企司 業傳統上直接向公眾提供商業服務（與公用事業一樣），應優先考慮公司化。如果政府化 企業主要為政府內其他實體服務，則公司化可能不總是可行或適當。具具體利弊的改革（Reform of

20、 Specific體的 Advantages and Disadvantages），即直接解利改 決特定競爭優勢或劣勢的具體來源，例如保弊革 證聯邦和地方政府稅費對所有企業都是中性的。定價指導確保公營企業的商品和服務的收費完全包括其活動的全部成本本成價全定私營部門企業通常遵守的規則，例如與環境保護、規劃和審批程序規則，保證公營部門企業和私營部門企業規則同等。監管中性要求公營企業向政府提供債務擔保費用旨在抵消因政府擔保而享有的競爭優勢。債務中性確保公營企業完全遵守聯邦、州和地方政府稅收制度或類似制度（Full Commonwealth, State and Territory taxes or

21、tax equivalent systems）。稅收中性各州和地區政府承諾將酌情針對公營企業（Government business enterprises）采用公司化模式（Corporatisation model）.定價指導（Pricing Directions），在不采用私有化和公司化的背景下，采用價格指導確保政府企業利用的所有資源全部反映在其價格中是解決凈競爭優勢的方法。政府企業需要對企業本身產生的成本（如工資）、其他相關成本（如辦公地）和隱性成本（如所得稅等價物）進行核算，從而防止其定價低于同等效率的私營企業。私有化（Privatisation）包括將政府企業的所有權轉讓給私有部門，

22、完全消除了與政府所有權相關的競爭優勢或劣勢；并且在許多情況下，可能是最合適的解決方式。完全成本定價（Full cost pricing principles），如果國企開展重大商業活動，在適當的情況下應當支付所有使用的稅收或稅收等價物以及債務擔保費用，并確保收取的價格反映這些業務活動的全部成本。完本全定成價監管中性（Regulatory neutrality）的實現，要求在適當的情況下，將所有國企置于與私營部門企業相同的監管環境中。監中管性必要收益率（Rate of return requirements）所有從事重大商業活動的國企都必須獲得必要的商業回報，以證明其長期保留企業資產的合理性，并

23、從回報中支付相當于行業平均值的商業紅利。長期來看，國企的商業運營必須以實現經濟資本回報率（相當于長期債券收益率加上適當的風險保證金）為最低基準。必收要益率債務中性（Debt neutrality）包括兩個方面：一是國有企業在金融市場借款，由于存在明確的政府擔保和對政府隱性支持的認知，市場賦予國企借貸成本優勢，可以通過征收借貸稅保證競爭中性；二是如果國企出于重大商業活動的目的從預算中借款，則需要支付相當于從金融市場借款支付的利息。債務中性稅收中性（Taxation neutrality）最成本效益的實現方式是取消特定組織的稅收減免，或者在具有成本效益的情況下，保留免稅但建立稅收等價制度。稅中收性

24、競爭中性的一個主要組成部分就是采用適當的商業活動的組織架構，“公司化”包含五項基本原則：目標的明確性和一致性；管理權限和責任；績效監控；有效的獎懲制度和競爭中立。組公織司結化構確和確立，此后 OECD 等關于競爭中性實施的要求也與澳版保持了高度一致。圖表 4 澳大利亞關于競爭中性要求的演變資料來源：NCP，整理公司化（Corporatisation）是對參與重大商業活動的國企實現競爭中性的基本原則。希爾默報告針對公司化的表述如下，盡管澳大利亞國內各司法管轄區對“公司化”的解釋存在不同，但共同的是“公司化”是一項全面改革， 且包含 5 項基本原則：目標的明確性和一致性、管理權力、績效監測、有效的

25、獎勵和制裁以及競爭中性。競爭中性可以通過確保其他方面，例如勞資關系、融資和稅收安排，適用與私營部門企業相同的安排來實現。稅收中性（Taxation neutrality）主要針對解決國企享有的稅收減免導致的競爭優勢，因此最具成本效益的解決方案就是取消針對特定企業的稅收減免，同時，聯邦競爭中性聲明也提到可以保留稅收減免，但需要制定稅收等價制度，前提是具有成本效益性。債務中性（Debt neutrality）主要針對國企舉債享有的顯性或隱性的政府擔保導致的競爭優勢。主要包括兩方面，一是國企在金融市場融資（Borrowing in financial markets），國企由于顯性的政府擔保或市場對

26、政府隱性支持的認知， 而給與了國企借貸成本優勢，可以通過向國企征收借貸稅來保證競爭中性的實現；二是通過預算借款（Borrowing from the Budget），若國企出于重大商業活動的目的從預算中獲得資金，需要支付相當于私營企業從金融市場借款支付的利息。必要收益率（Rate of return requirements）是對從事重大商業活動的國企運營回報率的要求。中期，正回報率意味著國企收取的價格必須超過其全部成本；長期，國企的商業運營必須保證以實現經濟資本回報率（Economic rates of return on assets）為最低基準，經濟資本回報率相當于長期債券收益率加上適當的保證金。監管中性（Regulatory neutrality）要求將國企置于與私營部門企業相同的監管環境中。完全