1、中央國家家機關公公務員住住房政策策體系研研究專題報告告三住房補貼貼政策理理論及制制度改革革研究二五五年十二二月目錄 PAGE III目 錄錄TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc123018072 摘要 PAGEREF _Toc123018072 h 1 HYPERLINK l _Toc123018073 1住房補補貼政策策概述 PAGEREF _Toc123018073 h 22 HYPERLINK l _Toc123018074 1.1.住房補補貼 PAGEREF _Toc123018074 h 2 HYPERLINK l _Toc123018075 1.2.住房

2、補補貼政策策及其目目標 PAGEREF _Toc123018075 h 2 HYPERLINK l _Toc123018076 1.3.住房補補貼的類類型及其其形式 PAGEREF _Toc123018076 h 33 HYPERLINK l _Toc123018077 1.3.1.住住房補貼貼類型 PAGEREF _Toc123018077 h 33 HYPERLINK l _Toc123018078 1.3.2.生生產者補補貼形式式 PAGEREF _Toc123018078 h 4 HYPERLINK l _Toc123018079 1.3.3.消消費者補補貼形式式 PAGEREF _T

3、oc123018079 h 5 HYPERLINK l _Toc123018080 1.4.公務員員住房補補貼政策策 PAGEREF _Toc123018080 h 8 HYPERLINK l _Toc123018081 2住房補補貼的理理論分析析 PAGEREF _Toc123018081 h 10 HYPERLINK l _Toc123018082 2.1.住房補補貼的必必要性分分析 PAGEREF _Toc123018082 h 100 HYPERLINK l _Toc123018083 2.2.住房補補貼形式式的理論論分析 PAGEREF _Toc123018083 h 111 HYP

4、ERLINK l _Toc123018084 2.2.1.生生產者補補貼形式式 PAGEREF _Toc123018084 h 11 HYPERLINK l _Toc123018085 2.2.2.消消費者補補貼形式式 PAGEREF _Toc123018085 h 14 HYPERLINK l _Toc123018086 2.2.3.兩兩種補貼貼類型的的比較分分析 PAGEREF _Toc123018086 h 211 HYPERLINK l _Toc123018087 2.3.住房補補貼標準準的理論論分析 PAGEREF _Toc123018087 h 221 HYPERLINK l _T

5、oc123018088 2.3.1.住住房補貼貼標準的的理想模模式 PAGEREF _Toc123018088 h 222 HYPERLINK l _Toc123018089 2.3.2.住住房補貼貼標準的的確定方方法 PAGEREF _Toc123018089 h 222 HYPERLINK l _Toc123018090 3國內外外公務員員住房補補貼政策策經驗借借鑒 PAGEREF _Toc123018090 h 299 HYPERLINK l _Toc123018091 3.1.國外 PAGEREF _Toc123018091 h 299 HYPERLINK l _Toc12301809

6、2 3.1.1.美美國和英英國 PAGEREF _Toc123018092 h299 HYPERLINK l _Toc123018093 3.1.2.歐歐洲大陸陸國家 PAGEREF _Toc123018093 h 332 HYPERLINK l _Toc123018094 3.1.3.亞亞洲國家家 PAGEREF _Toc123018094 h 37 HYPERLINK l _Toc123018095 3.1.4.比比較分析析 PAGEREF _Toc123018095 h 40 HYPERLINK l _Toc123018096 3.2.國內 PAGEREF _Toc123018096 h

7、 411 HYPERLINK l _Toc123018097 3.2.1.香香港地區區 PAGEREF _Toc123018097 h 41 HYPERLINK l _Toc123018098 3.2.2.其其他省市市 PAGEREF _Toc123018098 h 43 HYPERLINK l _Toc123018099 3.2.3.比比較分析析 PAGEREF _Toc123018099 h 46 HYPERLINK l _Toc123018100 4中央國國家機關關公務員員住房補補貼現狀狀和評價價 PAGEREF _Toc123018100 h 48 HYPERLINK l _Toc12

8、3018101 4.1.公務員員住房補補貼政策策的發展展歷程 PAGEREF _Toc123018101 h 448 HYPERLINK l _Toc123018102 4.2.現行中中央國家家機關公公務員住住房補貼貼形式及及其評價價 PAGEREF _Toc123018102 h 50 HYPERLINK l _Toc123018103 4.2.1.現現行中央央國家機機關公務務員住房房補貼形形式 PAGEREF _Toc123018103 h 500 HYPERLINK l _Toc123018104 4.2.2.對對現行住住房補貼貼形式的的評價 PAGEREF _Toc123018104

9、h 553 HYPERLINK l _Toc123018105 4.2.3.公公務員對對理想住住房補貼貼形式的的選擇 PAGEREF _Toc123018105 h 556 HYPERLINK l _Toc123018106 4.3.中央國國家機關關公務員員住房補補貼現行行標準及及其評價價 PAGEREF _Toc123018106 h 63 HYPERLINK l _Toc123018107 4.3.1.中中央國家家機關公公務員住住房補貼貼的現行行標準 PAGEREF _Toc123018107 h 663 HYPERLINK l _Toc123018108 4.3.2.對對現行住住房補貼貼

10、標準的的評價 PAGEREF _Toc123018108 h 667 HYPERLINK l _Toc123018109 4.3.3.公公務員對對現行住住房補貼貼標準的的滿意度度評價 PAGEREF _Toc123018109 h 773 HYPERLINK l _Toc123018110 4.4.現行中中央國家家機關公公務員住住房補貼貼政策評評價小結結 PAGEREF _Toc123018110 h 78 HYPERLINK l _Toc123018111 4.4.1.住住房補貼貼形式 PAGEREF _Toc123018111 h 778 HYPERLINK l _Toc123018112

11、 4.4.2.住住房補貼貼標準 PAGEREF _Toc123018112 h 779 HYPERLINK l _Toc123018113 5中央國國家機關關公務員員住房補補貼政策策改革建建議 PAGEREF _Toc123018113 h 822 HYPERLINK l _Toc123018114 5.1.理想的的公務員員住房補補貼政策策 PAGEREF _Toc123018114 h 82 HYPERLINK l _Toc123018115 5.2.住房補補貼政策策改革的的基本原原則 PAGEREF _Toc123018115 h 833 HYPERLINK l _Toc123018116

12、 5.3.住房補補貼政策策改革的的政策性性建議 PAGEREF _Toc123018116 h 885摘要- PAGE 1 -摘要本章從住住房補貼貼形式和和住房補補貼標準準兩個角角度，對對公務員員住房補補貼政策策進行研研究，并并在此基基礎上提提出進一一步改革革和完善善中央國國家機關關公務員員住房補補貼政策策的若干干建議。課題組對對住房補補貼形式式和住房房補貼標標準進行行了理論論分析。研究結結果表明明，對于于住房補補貼形式式而言，消費者者補貼和和生產者者補貼形形式各有有利弊，但在社社會福利利損失最最小化上上，消費費者補貼貼形式明明顯優于于生產者者補貼；對于住住房補貼貼標準而而言，住住房補貼貼標準

13、應應源于一一定的住住房標準準，且基基于家庭庭生命周周期確定定的住房房標準要要優于基基于現行行的“職級面積”模式確定定的標準準。課題組在在借鑒美美國、英英國、瑞瑞典、法法國、德德國、韓韓國和日本以以及我國國香港地地區和八八個省市市公務員員住房補補貼政策策的基礎礎上，對對現行中中央國家家機關公公務員住住房補貼貼政策進進行了實實證研究究分析。研究結結果表明明，現行行中央國國家機關關公務員員住房補補貼政策策在提高高公務員員住房支支付能力力上已經經發揮了了顯著的的效果，而當前前主要的的制度性性缺陷集集中表現現為：補補貼形式式相對單單一和固固化，無無法滿足足某些特特殊群體體的住房房消費需需求；補補貼標準準

14、片面強強調“激勵性性”，單純純采用按按職級高高低確定定補貼標標準的分分配方式式，導致致補貼的的低效率率和垂直直不公平平。在理論研研究、實實證分析析和國內內外經驗驗借鑒的的基礎上上，課題題組最后后提出了了公務員員住房補補貼政策策的理想想模式，以及現現階段改改革的基基本原則則和具體體建議。第一章 住房補貼政策概述PAGE - PAGE 10 -住房補貼貼政策概述述住房補貼貼19699年美國國國會將將補貼定定義為“由政府府提供的的激勵方方式，通通過降低低機會成成本或者者增加潛潛在收益益，促使使某個階階層的生生產者或或消費者者有能力力做一些些在他們們沒有獲獲得補貼貼時不能能做的事事情” Marja C

15、. Hoek-Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International, Vol.17. Iss.3, 2003, p3p13。住房補貼貼是政府針針對住房房問題實實施的一一種專項項補貼，是政府府刺激住住房生產產或消費費的一種種手段，屬于政政府的財財政轉移移支付。政府通通過降低低住房金金融體系系中資金金的機會會成本或或增加其其潛在收收益等手手段實現現該目標標。住房補貼貼政策及及其目標標住房補貼貼政策是是各國住住房政策策的一個個重要組組成部分分，其補補貼對象象通常是是中、低收收入家庭

16、庭，用于于保障這這些家庭庭的基本本居住權權利。住住房補貼貼政策規規定了住住房補貼貼對象、補貼計計發辦法法、住房房補貼建建筑面積積標準、資金來來源渠道道等方面面的內容容。作為政府府的一項項重要公公共政策策和社會會保障體體系的重重要組成成部分，住房補補貼政策策的直接目標標是幫助助補貼對對象家庭庭獲得合合適的住住房以及及健康的的居住環環境，并進而提高高社會福福利，協調經經濟效率率與社會會公平。具體而而言，住住房補貼貼政策的的目標可以以包括以以下四個個層次：改善居民民住房條條件，提提供基本本住房保保障。應盡可可能為大大多數人人提供有有良好的的公共環環境和衛衛生條件件的健康康住房。改善社會會公平，保持社

17、社會穩定定。作為一一種財政政轉移支支付手段段，住房房補貼本本質上就就是一種種社會再再分配工工具，改改善收入入與財富富分配的的公正性性是其重重要目的的之一。改善市場場運行失靈靈，提高高市場效效率。壟斷、惡劣的的住房質質量、針對中低收入入家庭的的住房供供應不足足等因素素引起市市場失靈靈時，住住房補貼貼作為政政府干預預市場運運行的一一種方式，有有利于改改善住房房資源配配置的有有效性，提高市市場運行行效率。刺激國民民經濟增增長。住宅產業業能夠帶動多多個相關關產業發發展，因因此住房房補貼在在提高住住宅產業業市場效效率的同同時，也也為拉動動國民經經濟增長長做出貢獻獻。此外，制制定住房房補貼政政策的出出發點

18、不不僅是社社會經濟濟效益，同時還可能包括括一些政政治因素素。因此此，住房房補貼政政策可能能同時具具有多重重目標，每個目目標還可可能有多多個子目目標，以以滿足不同同的經濟濟和政治治需求。住房補貼貼的類型型及其形形式住房補貼貼類型由于政治治、歷史史和社會會經濟條條件的不不同，不不同國家家往往會會采用不不同的補補貼方式式。按照照不同住住房補貼貼類型的的特點，政府在在制定住住房補貼貼政策時通通常存在在三種基基本選擇擇，如表11所示。本課題題著重討討論生產產者補貼貼和消費費者補貼貼兩種形形式。表 STYLEREF 1 s1SEQ 表 * ARABIC s 111常見的的住房補補貼類型型補貼種類類特點適用

19、環境境生產者補補貼通過降低低生產者者的融資資、建造造和經營營成本或或提高其其經營、銷售收收入，激激勵其建建造面向向中低收收入家庭庭的低租租金或低低價位住住房。如中國國的經濟濟適用房房劃撥土土地政策策。適用于住住房市場場機制不不完善，不能對對政策意意圖做出出有效反反應時。消費者補補貼通過降低低消費者者融資成成本、住住房消費費支出等等，提高高其住房房消費意意愿和能能力。如如英美購購房稅收收減免政政策、美國住住房券住房券是政府發給中低收入家庭用以領取住房補貼的憑證。它只能用來支付房租，不能以住房券向政府兌取現金。計計劃、中中國的貼貼息貸款款。適用于以以公平作為為補貼的的主要目目標時。指定地點點補貼按

20、地理區區域分配配補貼，有利于于抵押物物保值，并可鼓鼓勵該地地區的投投資，從從而帶動經濟濟發展。如中國國的危改改小區計計劃、美美國的城城市復興興計劃。適用于重重點改善善公共衛衛生狀況況，或促促進經濟濟發展時時。指定家庭庭補貼對符合特特定要求求的家庭庭進行補補貼，可可采用住住房券或或分散地地點供應應公共住住房的方方式。如美國國的申請請公共住住房制度度。適用于重重點改善善社會分分配不公公，促進進住房機機會公平平時。授權所有符合合資格要求求的家庭庭，提出申申請即可可獲得補補貼。如美國國FHAA提供的的抵押貸貸款擔保保。適用于重重點改善善公共衛衛生條件件，重新新分配收收入時。分配按一定的的補貼標標準分配

21、配給部分分人群適用于有有針對性性的改變變特定人人群的住住房條件件時。生產者補補貼形式式生產者補補貼通過過降低生生產者的的融資、建造和和經營成成本或提提高其經經營、銷銷售收入入，激勵勵其建造造面向中中低收入入家庭的的低租金金或低價價位住房房。主要要的補貼貼形式有有以下兩兩種：建立政府府背景的的非盈利利性機構構擔當供供給者政府直接接提供土土地和基基礎設施施，或為政政府建設設和管理理的公共共住房直直接提供供貸款。例如英國國 Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience

22、, Urban Studies, Vol.36. No.4, 1999, p657p672.、德國國、法國國、韓國國均設有有這類的的非盈利利機構以以提供公公共住房房，以及我我國政府府為經濟濟適用房房劃撥土土地的做做法。面向私營營部門的的生產者者補貼政府通過過對私營營部門提提供生產產者補貼貼，引導導和激勵勵他們參參與供給給。通常常政府會會采取降降低生產產者成本本或是提提高生產產者收益益的形式式，使私私營部門門愿意下下調住房房的租金金和價格格。主要要的優惠惠措施包包括特設設基金貸貸款、貼貼息貸款款、地價價優惠、稅收優優惠和租租金/價價格補償償等(表表12）。中國政府府為經濟濟適用房房提供的的稅收減

23、減免就是是這方面面的實例例。表 STYLEREF 1 s 1 SEQ 表 * ARABIC s 1 22面向私私營部門門的生產產者補貼貼形式補貼名稱稱內容作用特設基金金貸款政府設立立專項基基金，委委托金融融機構向向住房生生產者發發放低于于市場利利率的開開發建設設貸款降低生產產者成本本貼息貸款款通過政府府補貼金金融機構構利差，為生產產者擔保保，或者對對金融機機構實施施稅收優優惠等，降低其其貸款利利息地價優惠惠政策政府在對對城市發發展做出出整體規規劃后，確定用用于開發發中低收收入家庭庭住房的的地塊，以低價價出售/出租給給住房生生產者稅收優惠惠減免生產產者出租租或出售售獲利所所得稅，或住宅宅資產增增

24、值稅租金/價價格補貼貼住房租賃賃/買賣賣差價補補貼提高生產產者收益益消費者補補貼形式式消費者補補貼形式式與生產產者補貼貼的最主主要區別別在于補補貼對象象發生了了變化。消費者者補貼通通過降低低消費者者融資成成本、住住房消費費支出等等，提高高其住房房消費意意愿和能能力。常常見的消消費者補補貼形式式包括：租金/價格補貼貼、貼息息貸款、政府擔擔保、抵抵扣個人人所得稅稅和住房房儲蓄（Conntraact Saviing）等（表表133）。表 STYLEREF 1 s 1 SEQ 表 * ARABIC s 1 33消費者者補貼的的主要形形式補貼名稱稱內容租金/價價格補貼貼形式比較較靈活，可以是是現金補補貼

25、，或或類似于于“住房券券”的補貼貼，也可可以是幫幫助其支支付貸款款首付、住房交交易手續續費和抵抵押貸款款保險費費等的一一次性總總付補貼貼貼息貸款款通過降低低貸款利利率而實實施的補補貼形式式政府擔保保通過政府府信用，提高中中低收入入家庭信信用等級級，降低低其獲取取住房抵抵押貸款款門檻。如美國國聯邦住住房管理理局（FFHA）、退伍伍軍人管管理局（VA）提供的的擔保抵扣個人人所得稅稅通過減免免個人所所得稅降降低消費費者實際際購房費費用，刺刺激其住住房消費費意愿和和能力住房儲蓄蓄存款人與與貸款機機構簽訂訂存貸合合同，先先存后貸貸，當存存款累積積到規定定數額時時，存款款人可以以提取存存款本息息，并獲獲得

26、一定定存貸比比例下低低于市場場利率的的住房抵抵押貸款款。以法法國Epparggne-Loggemeent(E-LL)系統統和德國國Bauuparr系統為為代表租金/價價格補貼貼租金/房房價補貼貼是向公共住住房的租租戶或購購買者提提供補貼貼，即由由政府幫幫助家庭庭負擔一一部分房房租或購購房款，以解決這這類家庭庭的住房房融資問問題。其形式式比較靈靈活，可可以是租租金/房房價現金金補貼，可以是是類似于于“住房券券”的補貼貼，也可可以是幫幫助其支支付貸款款首付、住房交交易手續續費和抵抵押貸款款保險費費等的一一次性總總付補貼貼。通過過這類補補貼，有有資格的的家庭可可以以低于市市場標準準的租金金或價格獲獲

27、得住房房，其中中房主獲獲得的市市場租金金（購房房款）和和房客所所付租金金（購房房款）之之間的差差額就是是補貼。貼息貸款款通過降低低貸款利利率而實實施的補補貼形式式。根據據資金來來源以及及操作形形式不同同，可以分分為利用用以市場場為基礎礎的資金金、利用特特殊基金金和通過過所得稅稅抵償貸貸款利息息三種方方式。利用以市市場為基基礎的資資金提供供補貼，是指政府直直接向貸貸款機構構支付補補貼，使使實際貸款款利率低低于市場場水平，例如我我國目前前的政策策性貼息息貸款。政府既既可以向向貸款機機構支付付一定數數額的利利息補貼貼，也可以以為商業業機構(例如開開發商)融資提提供補貼貼。利用特殊殊基金提提供補貼貼，

28、是指政府利用用社會保保障基金金、扶貧基基金、公務員員退休基基金等特特殊基金金進行融資資，從而而為借款款者提供供低于市市場利率率的貸款款。如果果限制資資金來源源，它僅僅對參加加基金的的人起作作用。所得稅抵抵償貸款款利息與與后文中中的抵扣扣個人所所得稅的的情況類類似，見見后文詳詳述。政府擔保保政府擔保保是通過過政府信信用，提提高補貼貼對象家家庭的信信用等級級，降低低其住房房抵押貸貸款獲取取門檻。例如，美國聯聯邦住房房管理局局（FHAA）、退退伍軍人人管理局局（VAA）以及及加拿大大國家住住房管理理局（NNHA）通過對對特定人人群住房房抵押貸貸款承擔擔全部或或部分信信用風險險，促使使貸款機機構向信信

29、用等級級較低人人群授信信，或降降低貸款款利率，或加大大貸款額額度。抵扣個人人所得稅稅抵扣個人人所得稅稅是指將納稅稅人用于于支付住住房消費費的資金金從應稅稅收入中中扣除，從而通通過減免免個人所所得稅來來降低消消費者的的實際購購房費用用，刺激激其住房房消費意意愿和能能力。這這種補貼貼主要用用于幫助助和鼓勵勵中等收收入家庭庭購買自自有住房房。目前常見見的補貼貼方式有有：扣除除貸款利利息與本本金的同同時免除除利息稅稅；規定定可扣除除利息數數額的上上限或者者限制可可以扣除除利息的的貸款總總額(例例如，英國每每個家庭庭3萬英英鎊之內內的貸款款利息免免稅)；通過稅稅收信用用提供補補貼(通通過稅金金償付一一定

30、比例例的利息息)；計算因因為自己己使用住住房而產產生的收收入損失失，從而而獲得減減稅；免免除出售售自有房房屋應繳繳納的稅稅金等 Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003。住房儲蓄蓄以法國EEparrgnee-Loogemmentt(E-L)系系統和德德國Baaupaar系統統為代表表的住房房儲蓄補補貼方式式，其原理理是存款款人與貸貸款機構構簽訂存存貸合同同，先存存后貸，當存款款累積到到規定數數額時，存款人人可以提提取存款款本息，并獲得得一定存存貸比例例

31、下低于于市場利利率的住住房抵押押貸款。法國住住房儲蓄蓄計劃通通過商業業銀行運運行，德德國則建建立相應應的專業業儲蓄銀銀行。公務員住住房補貼貼政策公務員住住房補貼貼政策是針針對公務務員這一一特殊群群體制定定的，以以改善其其住房水水平為目目標的專專項補貼貼政策。考慮到到住房兼兼有消費費品和投投資品的的雙重屬屬性，以及公公務員自自身收入入水平、生活習習慣和社社會階層層定位等等方面的的因素，公公務員住住房補貼貼政策具具有以下下特征：解決公務務員群體體的基本住房房需求“基本住房需求”是指滿足公務員的生存要求并達到與其社會地位相符的舒適度的某種基本住房水平。住房是是人生存存和發展展所必需需的基本本要素之之

32、一。根根據公務務員群體體的住房房需求特特點，解解決其基基本住房房需求問問題，對對穩定公公務員隊隊伍，激激勵其工工作熱情情，更好好的為社社會服務務，有著著至關重重要的意意義。提高公務務員的住房支支付能力力，實現現公務員員住房水水平與其其社會階階層定位位的匹配配。通常需需要發放放補貼地地區的房價偏高高而公務務員收入入水平偏偏低，公公務員的的住房支付付能力相相對低于于其他行行業，導導致其居居住水平平與其中中產階層層的社會會定位沒沒有很好好的匹配配。公務務員住房房補貼政政策應規定足足夠的補補貼金額額，以提高公公務員的的住房支支付能力力，保障障公務員員群體從從市場上上獲得與與其社會會身份和和生活要要求相

33、適適應的住住房。完善公務務員保障障機制。公務員員保障機機制旨在在向公務務員提供供各種物物質幫助助，一方方面保障障其基本本生活需需要，同同時還要要向公務員員提供用用于滿足足其獲得得尊重、自我實實現等物物質與精精神方面面的高層層次需求求的保障。住房補貼貼政策是是完善的的公務員員保障機機制中的重要一一環，它它即應滿滿足公務務員基本本生活需需求，同同時還應應與其行政型型中產階階層的階層社社會定位位相匹配配，以此吸引引優秀人人才進入入國家公公務員隊隊伍，并并且使他他們能夠夠安心于于本職工工作，竭竭誠為國國家和公公眾服務務。建立公平平競爭的的激勵措措施，實實現資源源有效配配置。根據公公務員為為社會做做貢獻

34、的多多少，建建立為貢貢獻大的的公務員員提供更更多的住房房支持的的措施，從而激激勵公務務員的工工作熱情情。同時時制定合合理的補補貼分配配方法，實現資資源有效效配置。在一定的的指導思思想和基基本原則則下，公公務員住住房補貼貼政策應應當規定定補貼的的適用范范圍和對對象、補補貼形式式和發放放方式、補貼標標準和計計算方法法、補貼貼資金來來源、申申報審批批程序和和管理辦辦法等具具體實施施方案。其中補補貼標準準規定了了不同補補貼對象象可以獲獲得的補補貼額度度，補貼貼形式則則規定了了具體采采取的補補貼類型型和發放放方式，二者構構成了公公務員住住房補貼貼政策的的核心內內容。第二章 住房補貼的理論分析住房補貼政策

35、概述PAGE - PAGE 49 -住房補貼貼的理論論分析住房補貼貼的必要要性分析析住房是人人類生存和和發展所所必需的的基本要要素之一一，住房房作為人人們生活活的基本本消費資資料，是是人們安居居樂業和和社會穩穩定的關關鍵所在在。沒有有住房，人們將將失去居居住休憩憩的場所所，人們們最基本本的需要要無法滿滿足，必必然影響響家庭成成員的學學習、工工作，生生活，甚甚至將導導致社會會動蕩、經濟停停滯倒退退等，因此住房房問題始始終是重重大的社社會經濟濟問題之之一。對對于無法法依靠自自身力量量解決住住房問題題的中、低收入入家庭，政府有有責任和和義務為為其提供供基本的的住房保保障，住住房補貼貼政策正正是政府府

36、實施這這一職能能的具體體表現。作為一種種社會保保障形式式，住房房補貼是是用于解解決和改改善中、低收入入或貧困困家庭的的基本居居住問題題的政府府財政補補貼。社會保保障體制制通過支支持經濟濟增長和和增進社社會凝聚聚力，在在促進經經濟和社社會發展展中發揮揮著重要要作用，是實現現經濟和和社會發發展的重重要因素素。在任任何的政政治經濟濟體制中中，住房房補貼政政策是社社會保障障體制中中住房保保障的重重要組成成部分，是完善善社會經經濟體制制建設的必必然要求求，也是是全面實實現社會會發展戰略略目標的的一個重重要內容容。公務員作作為一個個國家政政府部門門的從業業人員，其住房房問題的的解決對對穩定公公務員隊隊伍，

37、激激勵其工工作熱情情，更好好的為社社會服務務，有著著至關重重要的意意義。根根據公務務員自身身收入水水平、生活習習慣和社社會階層層定位等等方面的的因素，制定相相應的住住房補貼貼政策是是十分必必要的，并且該該政策的的制定具具有向中中低收入入家庭推推廣的意意義。住房補貼貼形式的的理論分分析住房補貼貼形式的的理論分分析，主主要考察察補貼形形式是否否能夠達達到期預預期的補補貼目標標，是制制定住房房補貼政策策的理論論基礎。通常可可以從效效率、公平、透明程程度、對市場場的干擾擾程度四四個方面面來考察察，其中中又以效效率分析析為核心心內容，以期為為制定住住房補貼貼政策提提供理論論依據。選擇生產產者補貼貼還是消

38、消費者補補貼，這這一問題題的實質質是在考慮慮補貼發發放對象象的問題題。住房房補貼會會導致住住房過度度消費，使得無論論哪種補補貼形式式都會造造成社會會福利損損失。因因此，效率角角度較優優的住房房補貼形形式，應應當是使使補貼發發放時所所引起的的社會福福利損失失程度較較小的形形式。生產者補補貼形式式定性分析析生產者補補貼通常常與特定定的住房房或貸款款方案相關關，一般只只有當住住房市場場機制不不完善，不能對對政策意意圖做出出有效反反應時，它才比比較有效效 Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World

39、 Bank Seminar 2003。由于政政府直接接管理住住房系統統的效率率通常較較低，所所以生產產者補貼貼有可能能妨礙住住房金融融和住房房市場的的發展。社會福利利損失分分析不同補貼貼方式會會對生產產者供給給曲線產產生不同同影響，進而影影響消費費者剩余余、生產產者剩余余和社會會福利損損失（圖圖21）。圖 STYLEREF 1 s2SEQ 圖 * ARABIC s 111不同生生產者補補貼形式式比較若生產者者補貼相相對于生生產規模模實施等等額邊際際補貼，即每增增加一單單位的產出，補貼增增量不變變時，生生產曲線線會發生生平移，如圖221(aa)。其其通過供供給曲線線平移使使租金/價格從P0降低到

40、到P2，此時時生產者者剩余為為，政府府補貼總總額為，社會福福利損失失為三角角形A所代表表的面積積。該部部分損失失被稱為為“補貼的的額外負負擔”，用以以衡量補補貼的附附加成本本，反映映補貼導導致的住住房市場場效率損損失程度度。當特特設基金金貸款、貼息貸貸款、地地價優惠惠等補貼貼形式采采用等額額邊際補補貼時，就會產產生上述述的補貼效效果。若生產者者補貼相相對于生生產規模模，實施施增額邊邊際補貼貼，即隨隨生產規規模增加加，邊際際補貼增增大，例例如隨著著住房建建造數量量的增加加，租金金/價格格邊際補補貼或邊邊際稅收收優惠增增加的情情況，此此時生產產曲線會會發生如如圖21(b)所所示的旋旋轉。通通過旋轉

41、轉供給曲曲線，租租金/價價格降到到P2，政府府補貼總總額為PP3E2C，社會會福利損損失為三三角形AA面積。在社會會福利損損失相同同的情況況下，圖圖21(b)的的政府補補貼總額額和生產產者剩余余都小于于圖21(a)。當生產者者補貼按按每單位位產出實實際價差差進行補補貼時，如按每每單位出出租/出出售面積積實際價價差給予予補貼或或所得稅稅減免的的情況，生產曲曲線會在在旋轉的的基礎上上發生彎彎折，如如圖21(cc)。通通過供給給曲線彎彎折，租租金或銷銷售價格格從P0降低到到P2，此時時生產者者獲得補補貼為三三角形BBCE22，政府府補貼總總額為BBCE22，社會會福利損損失為三三角形AA。在社社會福

42、利利損失相相同的情情況下，圖21(cc)的政政府補貼貼總額和和生產者者剩余都都遠小于于圖21(bb)。因因此，在在圖21所示示的三種種情況中中，（cc）在補補貼效果果和社會會福利損損失相同同的情況況下，其其所需的的政府補補貼總額額最小，補貼形形式最為為理想。各種生產產者補貼貼形式比比較分析析各種補貼貼形式除除了在對對社會福福利損失失的相對對影響大大小上不不同，在在其他方方面也各各有千秋秋。實際租金金/價格格價差補補貼。屬屬于圖221(c)的的情況。雖然在在補貼效效果和社社會福利利損失相相同的情情況下，其所需需的政府府補貼總總額最小小，但由由于這種種補貼形形式需要要統計每每套出租租/出售售住房單

43、單位面積積價差，以確定定補貼數數額，因因此執行行成本過過高，導導致其在在現實操作作中難以實實現。地價優惠惠政策。地價優優惠政策策通常伴伴隨指定定地塊開開發而進進行，它對于鼓鼓勵投資資者進入入特定區區域，改改善當地地基礎設設施建設設和居住住環境，帶動當當地經濟濟發展具具有積極極作用。但由于此時時地價補補貼被固固定在住住房價值值中，無無法形成成穩定的的現金流流入，而而且這種種補貼形形式有可能導導致中低低收入家家庭聚居居，形成成貧富差差異區，不利于于社會穩穩定。稅收減免免補貼。這種補補貼形式式，如執執行不當當可能會會打亂住住房金融融系統和和稅收系系統。而而且，盡盡管稅收收減免補補貼在政政府財政政預算

44、中中顯示的的成本較較低，但但隨著可可減免基基數的增增加，政政府稅收收損失加加重。消費者補補貼形式式定性分析析通常消費費者補貼貼強調增增強家庭庭改善住住房條件件的意愿愿和能力力，適合合于以公公平為主主要補貼貼目標的的情況。由于補補貼受益益者擁有有選擇權權，所以以消費者者補貼通通常比生生產者補補貼更符符合補貼貼對象的的意愿。但當市市場條件件不成熟熟時引入入該類補補貼，有有可能導導致補貼貼最終流流向生產產者(開開發商或或者貸款款機構) Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Sem

45、inar 2003。社會福利利損失分分析若消費者者補貼相相對于消消費量，實施等等額邊際際補貼時時，需求求曲線會會發生平平移，如如圖22(a)。此時時，消費費者可承承受的租租金/銷銷售價格格從P0上升到到P1，消費費者剩余余為，政政府補貼貼總額為為，社會會福利損損失為三三角形AA所代表表的面積積。圖 STYLEREF 1 s2SEQ 圖 * ARABIC s 122不同消消費者補補貼形式式比較若消費者者補貼相相對于消消費量，實施增增額邊際際補貼，即隨著著消費量量增加，邊際補補貼增大大，例如如隨著中中低收入入家庭承承租/購購置住房房面積的的增加，或租金/價格邊際際補貼或或邊際抵抵扣個人人所得稅稅額

46、加大大的情況況，需求求曲線會會發生旋旋轉，如如圖22(b)。通過過旋轉需需求曲線線，消費費者支付付能力達達到P1，此時時消費者者剩余為為P3P1E2，政府府補貼總總額為PP3CE2，社會會福利損損失為三三角形AA面積。在社會會福利損損失相同同的情況況下，圖圖22(b)政府補補貼總額額和消費費者剩余余都小于于圖22(a)。若消費者者補貼按按每單位位住房消消費量實實際價差差實施補補貼，如如按中低低收入家家庭承租租/購置置住房單單位面積積實際價價差給予予補貼或或抵扣個個人所得得稅的情情況，需需求曲線線會在旋旋轉的基基礎上發發生彎折折，如圖圖22(c)。通過過彎折需需求曲線線，消費費者支付付能力提提高

47、到PP1，此時消消費者獲獲得補貼貼BCEE2，政府補補貼總額額BCEE2，社會福福利損失失為三角角形A。在社社會福利利損失相相同的情情況下，圖22(c)政府補補貼總額額和消費費者剩余余都遠小小于圖222(b)。因此此在圖22所示示的三種種情況中中，（cc）在社社會福利利損失相相同的情情況下，其所需需的政府府補貼總總額最小小，補貼形形式最為為理想。但（c）的的補貼形形式是按按照實際際租金或或價格的的價差進進行補貼貼，需要要通過統統計每套套出租/出售住住房單位位面積價價差來確確定補貼貼數額，執行成成本過高高，故難以以在現實實操作中中實現。各種消費費者補貼貼形式比比較分析析租金/價價格補貼貼租金/價

48、價格補貼貼具有透明明度較高高，消費費者認可可度高的的特點。但隨著著補助人人群的增增加，補補助資金金總量將將變大，進而會會增大對對政府財財政的壓力。過大的的政府財財政壓力力，將不不利于補補貼政策策的穩定定實施。美國曾曾經實施施過“住房房券”補補貼計劃劃，由于于部分城城市申請請補貼的的家庭太太多，造造成所需需資金量量過大而而被迫中中止 Michael A. Stegmen The Fall and Rise of Public Housing, Regulation, Vol.25. No.2, 2002, p64p70。現金補貼貼和“住房券券”補貼對對需求曲曲線的影影響是不不同的。圖23比較了了

49、現金補補貼和“住房券券”補貼對對消費者者最終住住房消費費量的影影響 David N. Hyman, 公共財政：現代理論在政策中的應用（第六版），中國財政經濟出版社，2001。在沒有有補貼的的情況下下，消費費者在PP1點達到到均衡狀狀態，此此時住房房消費量量為F1，其他他商品支支出為EE1，消費費者效用用為U1。如果果政府提提供“住房券券”補貼，這種補補貼只能能用于住住房消費費，則住住房消費費價格相相對降低低，預算算線從AAB旋轉轉到ACC。消費費者在PP2達到平平衡，住住房消費費量上升升到F2，其它它商品支支出為EE2，政府府提供的的補貼總總額為EE2D，此時時消費者者效用為為U2。如果果政府

50、以以現金形形式發放放住房補補貼，不不限定其其用途，并假設補補貼金額額仍為EE2D，則預預算線會會平移到到NM，并穿穿過P2，在P3達到平平衡。此此時，住住房消費費量為FF3，其它它商品支支出為EE3，消費費者效用用為U3。與沒有有補貼的的P1點相比比，現金金補貼在在增加了了消費者者住房消消費量的的同時（F3F1），其其它商品品消費支支出也相相應增大大（E3E1）；但但與“住住房券”補貼形形式相比比，在政政府補貼貼額度相相同的情情況下，其住房房消費量量降低（F3E2）。故故此，非非現金形形式的“住房券券”補貼貼能夠更更好的將將補貼限限制在住住房產品品和住房房服務的的消費上上，不會會產生對對其他商

51、商品的消消費轉移移。采用固定定地點補補貼，它它有可能能會影響響家庭的的自由選選擇住房房的權利利，從而而影響效效率，但但如果采采用“住房券券”的形式式情況會會有所改改善。對對于政府府而言，這類住住房補貼貼的成本本主要由由財政部部門承擔擔，部分分國家也也采用向向個人或或商業機機構低價價出售現現有公共共住房的的方式為為房租補補貼融資資。一次次性總付付補貼是是為補貼貼對象直直接提供供資金，從本質質上講，這是政政府通過過直接干干涉住房房金融，增加家家庭獲得得住房機機會的一一種手段段。在公公平方面面，當這這種補貼貼主要以以中低收收入家庭庭為目標標時，這這種支付付計劃通通常要限限制房屋屋的檔次次以及位位置。

52、圖 STYLEREF 1 s2SEQ 圖 * ARABIC s 133現金補補貼和“住房券券”補貼形式式比較貼息貸款款總體來說說，貼息息貸款的的補貼方方式由于于需要商商業銀行行與政府聯聯合運作作，導致致管理成成本增加加，且如如果實施施不利，會對住住房市場場產生干干擾，阻阻礙金融融機構進進入中低低端住房房金融市市場。利用以市市場為基基礎的資資金，在效率率方面的的主要問問題是，由于需需要以授授權形式式實施，會使得得有一部部分沒有有補貼也也會消費費的家庭庭獲得了了補貼，導致補補貼的效效率降低低。在公公平方面面，由于于貸款金金額越大大獲得的的補貼越越多，相相應家庭庭的收入入也越高高，因此此存在“垂直公

53、公平” “垂直公平”是不同收入和財富水平家庭之間的邊際住房補貼相同。通常有兩種“垂直不公平”：一是補貼額過大導致補貼受益者能夠負擔起比他們更高收入階層家庭所不能負擔的住房；二是收入越高獲得的補貼越多。的問題題。在透透明程度度方面，合理地地估計各各種成本本是保證證費用透透明的前前提。總總體而言言，雖然然這種補補貼本身身的費用用較低，但是由由于需要要商業機機構與政政府合作作，因此此會增加加相應的的管理成成本。利用特殊殊基金提提供補貼貼，在效率率方面由由于得到到政府的的支持，使得其它它機構在在競爭中中處于劣劣勢，因因此，阻阻礙了盈盈利性機機構發展展以市場場為主體體的中低低端住房房金融市市場。在在公平

54、方方面，雖雖然個別別的補貼貼計劃是是通過劃劃分收入入控制補補貼人數數，但也也存在著著收入越越高，獲獲得補貼貼越多的的“垂直直公平”問問題；另另外，由由于這類類計劃通通常不能能為所有有參與者者提供幫幫助，所所以也可可能存在在“水平平公平” “水平公平”是指同一收入和財富水平的家庭應獲得相同的住房補貼，用盡可能少的補貼幫助盡可能多的家庭。的問題題。在透透明程度度方面，這種補補貼很不不透明，很難反反映補貼貼的未來來成本。對于提提供補貼貼資金的的基金的的影響也也不易衡衡量。總總之，這這種補貼貼的成本因因為不易易衡量而而且財政政預算成成本較小小，所以以在政治治上備受受推崇。政府擔保保一方面在在鼓勵商商業

55、銀行行對指定定人群放放貸時非非常有效效，且可可以通過過控制購購房總價價或貸款款總額保保證其公公平性，而另一一方面卻卻需要一一套完善善的貸款款風險管管理體系系作支持持，否則則會因為為政府承承擔的風風險過大大而不可可行。個人所得得稅減免免政策在效率方方面，執執行這類類計劃的的同時也也意味著著財政收收入的減減少或邊邊界稅率率的提高高。在公公平方面面，它同同樣存在在著收入入越高，獲得補補貼額越越大的問問題，更更為嚴重重的是低低收入家家庭幾乎乎得不到到補貼(因為他他們的收收入可能能低到無無需支付付所得稅稅或僅能能租房的的程度)，因此此存在嚴嚴重的“垂直不公平”問題。在透明明程度方方面，它它通常使使住房金

56、金融系統統和稅收收系統更更加不透透明。總總之，這這種補貼貼的預算算成本較較低，但但其成本本會隨著著稅收損損失的增增加而增增加。住房儲蓄蓄將補貼與與儲蓄相相結合通通常可以以鼓勵儲儲蓄行為為，并能能識別出出那些最最希望獲獲得補貼貼的人。在效率率方面，它存在在的問題題是補貼貼受益者者中存在在大量沒沒有補貼貼也會消消費的人人。對BBauppar系系統的研研究表明明大多數數參與者者在沒有有該計劃劃的情況況下也會會消費。因此，這種補補貼的凈凈社會效效益較小小，卻對對于預算算的影響響很大(大于政政府預算算的1%)。在在公平方方面，由由于只對對參與人人群提供供幫助，而非針針對所有有中低收收入家庭庭，產生生了“

57、水水平不公公平”。“垂直直不公平平”則主要表表現在需需要先存存入一定定比例的的自有資資金，這這對于儲儲蓄能力力差的低低收入家家庭而言言是不公公平的。在透明明程度方方面，由由于受益益人是間間接獲得得補貼的的，所以以他們通通常不知知道自己己究竟獲獲得了多多少補貼貼。這種種系統要要求不斷斷的又新資金金流入，因此，一旦開開始，不不易停止止。兩種補貼貼類型的的比較分析表211給出了了前文涉涉及的各各種住房房補貼形形式的分分析情況況。由于于生產者者補貼屬屬于政府府直接參參與供給給，可能能會打破破住房供供應鏈的的連續性性，從而而降低整整個住房房市場的的運行效效率并可能妨妨礙住房房金融和和住房市市場的發發展。

58、從從社會福福利損失失角度來來看，消消費者補補貼形式式明顯優優于生產產者補貼貼形式。因此從社社會福利利分析角角度出發發，住房房補貼應應該利用用消費者者補貼來來實現。但消費費者補貼貼的各種種形式，也各有有利弊，政府必必須從社社會實際際出發，全面考考慮各種種可能影影響社會會成員以以及社會會整體福福利的因因素，選選擇最適適合的住住房補貼貼形式。表 STYLEREF 1 s2SEQ 表 * ARABIC s 111各種補補貼形式式風險分分析補貼名稱稱風險生產者補補貼地價優惠惠政策導致中低低收入家家庭聚居居，形成成貧富差差異區稅收優惠惠政府稅收收損失加加重，打打亂住房房金融系系統和稅稅收系統統按租金/價格

59、實實際差價價補貼執行成本本過高，導致現現實中的的不可行行消費者補補貼直接租金金/價格格補貼政府高財財政壓力力貼息貸款款高管理成成本，對對住房市市場產生生干擾，阻礙金金融機構構進入中中低端住住房金融融市場政府擔保保需要一套套完善的的貸款風風險管理理體系作作支持，否則會會因為政政府承擔擔的風險險過大而而不可行行個人所得得稅減免免垂直不公公平、稅稅收損失失住房儲蓄蓄垂直不公公平、水水平不公公平住房補貼貼標準的理論分分析住房補貼貼標準規規定了對對未達到到住房標準準人群發發放補貼貼標準的額度。任何的的住房補補貼標準準都是針針對一定定的社會會群體制制定。下下文將著著重討論論以公務務員這一一社會群群體為對對

60、象的住住房補貼貼標準。公務員的的住房補補貼標準準是基于于公務員員住房標標準來制制定的。公務員員住房標標準規定定了不同同的公務務員可以以享受國國家政策策支持的的住房水水平。無無論是住住房實物物分配體體制還是是貨幣化化分配體體制，都都將以這這一標準準為基礎礎，制定定適合的的實物量量或貨幣幣補貼量量。住房補貼貼標準的理理想模式式理想的公公務員住住房補貼貼標準是是通過額額外發放放的補助助滿足公公務員的的住房需需求。公公務員的的住房需需求一方方面表現現為，人人類生存存必備的的消費資資料，是是人生活活和勞動動再生產產的基本本前提。另一方方面，公公務員的的住房需需求表現現為與其其中產階階級的社社會定位位相匹