1、審計機關(guān)的職責(zé)調(diào)整上審計法修訂系列解讀之二為了適應(yīng)我國社會經(jīng)濟和審計事業(yè)的形勢開展，修訂后的?審計法?對審計機關(guān)職責(zé)進展了相應(yīng)調(diào)整，將使用財政資金的事業(yè)組織、國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機構(gòu)、以政府投資為主的建立工程納入審計監(jiān)視范圍，明確了審計機關(guān)任期經(jīng)濟責(zé)任審計的法律地位，調(diào)整了應(yīng)當建立健全內(nèi)部審計制度的單位范圍，明確了審計機關(guān)核查社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告的職責(zé)。調(diào)整了事業(yè)組織審計監(jiān)視的范圍修訂后的?審計法?第十九條將審計機關(guān)對事業(yè)組織審計監(jiān)視的范圍由“國家的事業(yè)組織調(diào)整為“國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織。這樣修改主要是考慮：根據(jù)?事業(yè)單位登記管理暫行條例?，所謂事

2、業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會效勞組織。目前我國共有事業(yè)單位130多萬個，納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬，相當于國家公務(wù)員總?cè)藬?shù)的6倍，占全國財政供養(yǎng)人數(shù)的77，各項事業(yè)經(jīng)費占國家財政支出的30%以上。目前在基層審計機關(guān)，特別是縣級審計機關(guān)，教育、醫(yī)療等事業(yè)單位在屬于其審計監(jiān)視對象的單位中所占的比重越來越大，成為其審計監(jiān)視的重點。隨著我國事業(yè)單位改革的逐步深化，事業(yè)單位已不完全是國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，已出現(xiàn)了國家、集體和個人共同出資和其他承受、使用國家財政資金的事業(yè)單位。審計機

3、關(guān)對事業(yè)組織審計與對企業(yè)審計不同，主要是為了監(jiān)視其能否通過合理有效使用財政資金，完成好所承當?shù)氖聵I(yè)任務(wù)，創(chuàng)造出應(yīng)有的社會效益，而不僅僅是監(jiān)視國有資產(chǎn)的保值增值情況，因此不能以國家投資多少為標準來確定是否需要審計監(jiān)視。國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織都應(yīng)當進展審計監(jiān)視。而且對使用財政資金的其他事業(yè)組織進展審計監(jiān)視，可以審計該組織的所有財務(wù)收支。對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視修訂后的?審計法?第二十一條將原?審計法?第二十二條修改為：“對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視，由國務(wù)院規(guī)定。本條修改主要有以下幾點考慮：第一，以“國有資本取代“

4、國有資產(chǎn)。因為出資人即股東的權(quán)益不是實物形態(tài)的資產(chǎn)，而是以資本權(quán)益形態(tài)表達的財產(chǎn)權(quán)利。只有“國有資本才能形成股權(quán)，才有是否控股的問題，而“國有資產(chǎn)本身并不能控股。第二，將國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的金融機構(gòu)納入審計監(jiān)視范圍。隨著我國國有金融機構(gòu)股份制改革的不斷深化，純粹國有的金融機構(gòu)將越來越少，取而代之的是股份制等多種所有制形式的金融機構(gòu)，如不將其納入審計監(jiān)視范圍，大量國有資產(chǎn)將得不到有效的審計監(jiān)視。第三，對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視，有其特殊性。之所以規(guī)定對這類單位進展審計監(jiān)視由國務(wù)院規(guī)定，主要是考慮到其具有的特殊性。有觀點認為，這種特殊性在于此類單位的投資

5、者不僅僅是國家，因此審計機關(guān)承受國家這一大股東的委托施行審計應(yīng)考慮其他中小投資者的利益，應(yīng)征求其他投資者的意見，按公司治理的程序辦理。我們并不贊同這一觀點。我們認為，審計機關(guān)之所以對這類單位進展審計監(jiān)視，是由于它們承受了國家財政資金，或者說使用了納稅人的錢，國家或者說人民才要委托審計機關(guān)對其進展審計監(jiān)視，審計機關(guān)的委托人不是作為大股東的國家，而是作為公共利益維護者、人民利益代言人的國家，審計機關(guān)行使的是公權(quán)利。這也才是審計機關(guān)為什么有權(quán)對被審計的企業(yè)、金融機構(gòu)進展處理、處分的根據(jù)。假如審計機關(guān)是股東委托的審計，是不可能處理處分委托人自己單位的。事實上，按照國際慣例，國家審計對一切使用財政資金的

6、、使用國有資產(chǎn)的，甚至只要涉及公眾利益的單位，都有權(quán)審計，只不過考慮到我國有國有資本的企業(yè)、金融機構(gòu)眾多，國家審計監(jiān)視不過來，本著抓大放小，突出重點的方針，可以規(guī)定審計機關(guān)只對國有資本占控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進展審計監(jiān)視。正因為如此，審計機關(guān)對這類單位獨立行使審計監(jiān)視權(quán)，不應(yīng)受其他投資者的影響。但也應(yīng)當成認，對這類單位，特別是上市的和中外合資的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視，仍有一定的特殊性：一是這類單位的投資者眾多，有的涉及到境外，其社會影響、政治影響比擬大，對其進展審計監(jiān)視的政策性要求比擬高；二是國有資本的控股地位既有絕對控股，也有相對控股，確定起來比擬復(fù)雜；三是?公司法?規(guī)定了一套對

7、股份的監(jiān)視機制，審計機關(guān)的審計監(jiān)視如何與之相銜接，如何防止影響市場主體間的公平競爭，還值得研究。因此，審計機關(guān)對這類企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視，在監(jiān)視程序上應(yīng)與對純粹國有的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)視有所區(qū)別。修訂后的?審計法?仍然受權(quán)國務(wù)院對審計監(jiān)視這類企業(yè)、金融機構(gòu)作出規(guī)定。理解本條規(guī)定，應(yīng)注意把握以下三點：第一，根據(jù)?審計法施行條例?，審計機關(guān)有權(quán)對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進展審計監(jiān)視。?審計法施行條例?第十九條規(guī)定了審計機關(guān)對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的銀行或者非銀行金融機構(gòu)，可以進展審計監(jiān)視；第二十條規(guī)定了審計機關(guān)對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位企業(yè)進展審計監(jiān)視的

8、詳細范圍。實際工作中，審計機關(guān)一直在對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位企業(yè)、金融機構(gòu)進展著審計監(jiān)視。這次?審計法?修訂并沒有擴大對企業(yè)、金融機構(gòu)審計監(jiān)視的范圍。第二，應(yīng)承受審計監(jiān)視的國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)，既包括國有資本占絕對控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)，也包括國有資本占相對控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)。根據(jù)?審計法施行條例?第二十條的規(guī)定：審計機關(guān)既可以審計國有資本占資本總額百分之五十以上的企業(yè)；也可以審計國有資本占資本總額的比例缺乏百分之五十，但是國有資本投資者本質(zhì)上擁有控制權(quán)的企業(yè)。參照這一規(guī)定，本條修訂可以理解為：審計機關(guān)對國有資本占資本總額的比例超過百分

9、之五十，以及國有資本占資本總額的百分之五十含以下，但是國有資本投資者本質(zhì)上擁有控制權(quán)的企業(yè)、金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債、損益，依法進展審計監(jiān)視。第三，國務(wù)院應(yīng)當對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進展審計監(jiān)視作出明確規(guī)定。根據(jù)?審計法?的受權(quán)，國務(wù)院應(yīng)當就審計機關(guān)對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進展審計監(jiān)視的詳細范圍作出明確規(guī)定，而且應(yīng)當根據(jù)其特殊性，作出不同于純粹國有企業(yè)、金融機構(gòu)的特殊程序性規(guī)定。比方，可以考慮規(guī)定：“年度審計工程方案確定對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)進展審計的，審計機關(guān)應(yīng)當事先與有關(guān)主管部門、監(jiān)管部門和被審計單位進展溝通。年度審計工程方案確定后，應(yīng)當及時通知被審計的企業(yè)、金融機構(gòu)。又比方規(guī)定：“審計機關(guān)向社會公布上市公司審計結(jié)果的，應(yīng)當在公布審計結(jié)果三日前，將公布的內(nèi)容告知該上市公司。這樣可以給被審計單位一定時間來主動向監(jiān)管部門和股東報告、披露。調(diào)整了建立工程審計監(jiān)視的范圍修訂后的?審計法?第二十二條將審計機關(guān)對建立工程審計監(jiān)視的范圍由“國家建立工程調(diào)整為“政府投資和以政府投資為主的建立工程。這樣修改主要是考慮：隨著國家投融資體