1、論會計委派制度在金融領域的應用性摘要：會計委派制度是西方公司治理構造中所有者約束和監視經營者行為的一種制度。這種制度能否引入到我國的金融領域，尤其是金融監管工作中來，是一個應該引起我們重視的問題。本文結合梧州轄區農村信譽社會計委派制度的理論，對這個問題作了肯定的答復。一、問題的提出會計委派制度在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關和國有企業引入這一制度是1998年的事。它是指政府機關或企業的上級主管部門對其下屬的分支機構或公司委派會計人員，并受權委派會計人員監視所派單位會計行為和其它經營活動的一種制度。這種為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央

2、紀委發出通知明確要求政府部門、國有企事業單位試行的會計委派制度，自試行以來，全國31個盛自治區、直轄市，257個地(市)、1029個縣(市、區)開展了試點工作；試點范圍包括黨政機關、財政撥款的事業單位、國有或國有控股的企業，以及鄉鎮集體企業等，直接或間接委派會計人員近11萬人，被委派單位涉及44000多個行政事業單位、79000多個企業；委派形式包括向國有企業委派會計總監或總會計師、向行政事業單位委派會計機構負責人以及對行政事業單位實行集中核算。從試點情況來看，實行會計委派制度，有利于發揮會計監視作用，促進黨風廉政建立；有利于加強國有資產管理，防止國有資產流失；有利于進步會計信息質量，進步單位

3、經營管理程度；有利于加強財政資金的管理，進步財政資金的使用效益。正是由于這一制度在加強和完善政府機構和企事業單位內部管理及反腐倡廉中的積極作用，財政部進一步加大了推廣試點的力度(?中國財經報?，2002)。這一在其它領域起到良好作用并得到推廣應用的做法，能否引入金融領域呢?對此，中國人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內農村信譽社實行基層社會計由聯社委派，聯社會計由行業管理辦委派的會計委派制度。一年多的理論說明，會計委派制度對進步農村信譽社的會計核算質量，保障財務、信貸信息的真實性，控制不合理的財務開支和違規信貸，防范財務和信貸風險起到非常好的作用。自施行以來，共堵住不合理的財務開支

4、586筆，金額73萬元；防范不合理的貸款643筆，金額751萬元。正是由于會計委派制度所起到的獨特作用及其它改革措施的全面啟動，轄內2001年的農村信譽社形勢發生了根本性變化。至2001年底，全轄116個法人社中，77個出現盈利，比上年增加22個；9個聯社中，4個出現盈利，比上年增加3個，其中，3個聯社實現社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬元，下降10.7個百分點；財務減虧2230萬元，減幅達61。農村信譽社的精神相貌發生了深化的變化，指導班子和員工的思想觀念有了根本的轉變，競爭意識、創新意識和經營活力明顯增強。這種狀況如能持續35年，梧州轄區的農村信譽社有望從困境中走出來，全面煥發出新的

5、活力和活力。梧州的這一做法有無理論上的根據和現實中的應用性呢?會計委派制度在金融領域有無推廣應用的價值呢?本文想運用現代經濟學中的委托代理理論和金融機構的公共產品性質，說明對包括農村信譽社在內的所有金融機構施行會計委派制度的必要性和可行性，進而討論會計委派制度有效發揮作用的要素原理。二、梧州轄區會計委派制度的施行背景及做法人民銀行梧州轄區管轄廣西最東部兩個行政區梧州市和賀州地區及其所轄的8個縣、市的金融，由于經濟根底薄弱、歷史包袱重、信譽環境差，金融機構的經營狀況普遍不理想，尤其是農村信譽社。截止2000年底，梧州轄內共有獨立核算的農村信社法人機構125個。其中，縣級聯社9個，基層社116個。

6、由于種種原因，梧州轄內的農村信譽社普遍存在著會計根底工作質量差、會計信息反映不夠真實、財務監視不力、費用支出居高不下、信貸監視不到位、違規貸款時有發生、不良資產占比大等問題，已嚴重影響到農村信譽社的生存與開展。如某縣的農村信譽社，19962000年不良資產從21.3上升到93.1，其中，由于越權發放、三查不落實、抵押無效、擔保失效、決策失誤或其它內部原因此形成的不良貸款共5846筆，金額11151萬元，占同期不良資產余額的40；財務從1996年盈利5.2萬元到2000年虧損1917萬元，主要形成原因是不良資產占比上升所導致的收入萎縮，財務管理不力所引起的費用支出增加，以及擅自購建固定資產所發生

7、的非生息資產增大。由于不良資產占比高、財務虧損數額大，該縣農村信譽社根本依賴人民銀行再貸款維持。另一縣同期不良資產占比從54上升到77，最高時達89(1999年)，財務虧損從1996年的732萬增加到1999年的1487萬元。不良貸款和財務虧損的形成原因也主要是內部約束機制失靈，會計信貸的監視管理不到位。據該縣支行對所在地農村信譽社進展常規檢查掌握的情況，農村信譽社經營管理方面存在的問題一是會計根底工作很差，不按規定登記帳簿、帳務核對沒有做到“六相符、不執行復核制度、做假帳、會計檔案保管不善；二是財務管理混亂：巧立名目、濫發錢物、以貸收息、虛增利潤，參與承包分成、超審批權限購置固定資產、挪用公

8、款；三是信貸違規：一戶多貸、以貸收息，超權限和違背貸款發放程序發放貸款、冒名借款相當嚴重。這些情況的出現一定程度上是由于信譽社的會計人員為了本單位的利益或迫于社主任的壓力沒有履行監視職責所造成。又據對某農村信譽聯社資產質量狀況的深化分析，該社3億多的信貸資產，可根本確定有52完全不能收回本息，究其原因，很重要的一個方面是會計監視信貸管理方面的作用得不到有效發揮，以致貸款“三查制度流于形式，會計監視職能作為信貸資產管理內控制度的一個重要方面得不到真正意義上的重要和執行，亦即監視管理失控，結果是調查失實、評估失真、決策失誤，最終導致資產損失。針對這種情況，中國人民銀行梧州中心支行利用2001年貨幣

9、政策向農村信譽社傾斜的有利形勢，運用“飯碗理論和“老太太賣雞蛋原理，在轄內農村信譽社推行了一場以勞動用工制度、工資分配制度、信貸考核和責任追究制度、會計委派制度為主要內容的改革(徐諾金，2002a)。在所有這些改革中，會計委派制度是一項非常重要的最具有根底性和探究性的改革。因為無論是工資分配制度，還是信貸管理制度的改革，都要以真實、全面、準確的會計和信貸信息為根底，都必須有嚴格的會計核算和監視。沒有會計委派制度的改革配套，其它改革很容易走樣而難到達預期效果。正是基于這種考慮，我們把會計委派制度改革擺在了相當重要的位置。從制定方案、試點到全轄推廣，前后花了大半年的時間。為了選派合格的委派會計和使

10、委派會計實在履行好自己的職責，專門制定了?梧州轄區農村信譽社委派會計制度施行方法?和?梧州轄區農村信譽社委派會計、考核管理方法?，對委派會計職責、任職條件考核管理提出了詳細的要求。如要求選派作用正派、業務精通的會計人員、對委派會計要實行異地委派和上收一級管理等。2001年實際派出會計人員125名，其中行業管理辦派往聯社9名；聯社派往基層社116名。在聯社派出的9名中，100進展了異地交流；聯社派往基層社的80進展了交流。理論說明，會計委派制度可以在三個方面發揮明顯的作用：一是會計監視職能得到表達。施行會計委派制后，會計人員由聯社統一委派，會計核算工作直接對聯社負責，真正享有了相對獨立的會計監視

11、權，可以依法依規對所在單位的會計行為進展監視，標準了費用開支，從嚴治社、增收節支得以落實。二是會計人員素質和會計工作質量明顯進步。三是信貸監視得到加強，促進業務安康開展。施行會計委派制后，會計人員從放款憑證要素到貸款審批程序等都認真地進展了審核，發現不符合信貸標準化管理要求的，能及時予以糾正或制止，有效地遏制了違規貸款的發生。四是改變了事后監視的局限，實現了以“后衛防守到“前衛監視的轉變。事前就堵住不合理的財務開支。如2001年事前堵住了不合理財務開支586筆，金額73萬元；不合規的貸款643筆，金額751萬元(徐諾金，2002b)。可以說，會計委派制度使對農村信譽社的行業管理和金融監管工作由

12、被動變主動，實現了“前衛性管理。2001年轄內農村信譽社的經營管理之所以出現了前所未有的好形勢，會計委派制度功不可沒。三、會計委派制度應該引入金融領域事實上，根據筆者在廣東、廣西、海南工作所掌握的情況及對我國金融領域存在問題的把握，梧州轄區農村信譽社存在的問題，在其它地方的農村信譽社同樣存在；在我國農村信譽社存在的問題在其它金融機構和金融領域也同樣存在。問題的性質根本一樣，差異只在程度。盡管我們可以從產權制度、治理構造、信譽環境等許多方面去找解釋金融機構存在這些問題的原因，并由此得出改革產權制度、改善治理構造、完善信譽環境的必要，但我們還是認為，在金融領域實行會計委派制度是所有這些改革不能分開

13、的一項重要的根底性工作。金融業作為一種不同于一般產業的特殊性和它作為企業所具有的一般工商企業的屬性，都決定了會計委派制度這一在其它行業和梧州農村信譽社行之有效的制度，也同樣可以在金融領域里發揮它的作用。1.金融在現代經濟中的特殊地位和作用，決定了有必要施行會計委派制度，以保障金融信息的真實和全面。金融是現代經濟的核心。江澤民同志在2002年全國金融工作會議上，明確指出：金融在市場配置資源中起核心作用，是調節宏觀經濟的重要杠桿，金融平安是國家經濟平安的核心。最近一期的美國?商業周刊?(2002)在提醒華爾街腐敗的文章中也指出：現代經濟都依靠金融系統籌集和分配資本，而金融系統的根底是信息的老實性。

14、一旦投資者對金融系統的信息失去信任，就會使熊市加劇和延長，還容易起到抑制經濟的作用。但是，現實中金融機構信息資料的真實性問題一直是各國政府極為重視和關注的問題，也是一個沒有得到很好解決、一直困擾著各國金融監管當局，并不時引發金融風波的大問題。從美國肋年代的銀行業危機，到安然公司的破產和華爾街屢屢出現的造假丑聞；從我國資本市場上市公司的虛假利潤，到一些被關閉金融機構賬面數字與實際清算價值的宏大虧空，都說明金融機構數據資料的真實性很成問題，金融機構的造假之風已成為金融領域的一大禍患。遏制和消除這種禍患要從多方面入手，但會計委派制度是其中的一項重要內容。2.現代金融機構的管理形式決定有必要施行會計委

15、派制度?，F代金融機構根本上都是所有權與經營權別離的委托代理型的公司治理構造。根據現代經濟學的研究成果，由于經營者與所有者各自具有自己的利益和信息在兩者之間的不對稱分布，難免出現經營者損害所有者利益的情況。這主要表如今三個方面：第一，經營者利用自己對經營過程施行直接控制的優勢，對所有者施行信息封鎖，不向所有者提供信息、或不提供全面信息、或不提供真實信息，以便進一步加強自己的信息優勢，方便對企業的長期控制；第二，經營者為了使自己的收益最大化，按照自己需要進展會計核算，甚至不惜制造虛假會計結果；第三，直接損害所有人的利益，擴大自己的在職消費和利益。如高檔消費、關系人貸款等。針對這些情況，所有者可以通

16、過委派會計的方式去改善自己的信息狀況，加強對經營者的約束和監視。如西方公司制度中的母公司對子公司、金融機構的總行對分支行的控制大都采取這種方式。3.在所有者越分散或所有者嚴重缺位的情況下，所有者的實際控制才能越弱，經營者的行為動機得逞的可能性越大。極端情況下，經營者可能變成“事實所有者，實現對金融機構的完全控制。這時更需要運用委派會計制度去加強對經營者的約束和監視。當前我國的金融領域就存在這種情況，特別是農村信譽社更加突出。這主要是由于我國的金融改革尚未完全到位，金融產權制度的缺陷、金融管理體制的行政化弊并金融監管的嚴重滯后給經營管理者留下了過大的作為空間。以農村信譽社為例。農村信譽社名為合作

17、制的集體所有制性質，但事實上，合作制成了“空話(謝平，2001)，集體所有制也是徒有其名。農村信譽社是社員的嗎?社員無權無益。既選擇不了管理體制，也決定不了大政方針；既分不到“紅，也得不到信貸方便和利率優惠。相反，“大鍋飯、“官本位的經營管理體制早讓農民把農村信譽社看成政府的“銀行，而地方政府甚至把它當成中央的“銀行。農村信譽社真是政府的嗎?政府又反復強調按合作制原那么標準，主張農村信譽社的“民主管理。而有的地方政府那么只行干預得惠之實，而無維護農信社利益之舉。有的甚至把農村信譽社貸款看成財政資金，只怕要不到，不怕還不了。有的地方政府部門多年前的借款，至今分文不還。農村信譽社是人民銀行的嗎?人

18、民銀行又只是代行行業管理職能。金融監管、行業管理雙重職能一身挑，有時還得把支農政策加進去，“婆婆、媳婦、阿公三不像。如此一來，農村信譽社好似是少數經營管理者的?事實上，他們確實是農村信譽社剩余利益的最大受益者，實實在在地控制著農村信譽社。但他們又沒有像所有者那樣去精心關愛農村信譽社，也不承當農村信譽社的經營失敗風險，而是短期行為明顯，不時采取一些“損害農村信譽社利益的舉動。如擴大在職消費、違規放貸、自辦“三產，有的甚至挪用支農信貸資金投入關聯企業或工程。農村信譽社實際上已經演變成“誰控制、誰所有的“事實所有制(徐諾金，2002)。大多數地區，農村信譽社采取的是縣一級法人的管理形式，信貸管理、財

19、務管理等由縣(市)聯社監視執行，費用的審批權已根本上收到聯社，費用控制也主要靠聯社把關，大額貸款的發放均要經縣(市)聯社審批，基層社的獨立法人地位已根本上是徒有其名。農村信譽社產權主體不明晰等制度缺陷給農村信譽社的經營管理帶來了很多困難和風險。不良資產居高不下，財務虧損不斷增加，違背信貸管理規定亂放貸款，挪用信貸資金購置固定資產等問題，都是與對經營管理者不良行為(個人或小團體利益)的約束力不夠和對重要崗位、部門的監控不到位有關。顯然，我國金融機構的產權制度，尤其是農村信譽社的產權制度，是一種產權主體約束不到位的制度。在這種制度下，金融機構的經營風險較之產權主體明確到位的體制要嚴重得多(徐諾金，

20、200la)。會計委派制度的施行，對于完善金融機構，尤其是農村信譽社的內控體系，彌補產權主體約束不到位的缺乏意義非常重大。4.金融機構的公共性，要求運用會計委派制度進步金融機構的透明度和確保信息的真實準確。金融業是一種特殊的公共性產業，其公共性主要表如今以下三個方面：一是金融機構是現代商品經濟賴以生存與開展的貨幣與信譽的創造者、提供者、組織者，是貨幣和信譽為我們的生活提供了便利，也正是由于貨幣與信譽使金融機構具有特別的公共性；二是金融機構是現代社會中最大的債務人，是負債率最高的企業，經營的效益性和平安性涉及千家萬戶的利益；三是金融機構是現代社會中的最大債主，是典型的信譽產業，它依靠別人的誠信實

21、現自身的平安，也依靠自身的誠信去穩固和開展自己的債主地位。金融業的這種公共性顯然大大強于上市公司。一個上市公司的相關利益者主要是股東，使金融機構的相關利益人那么除了股東外，還包括存款人。這決定了金融機構必須比上市公司更加對社會透明，更加需要保障各相關利益主體充分地理解金融機構的信息。正是基于這一需要，一些國家對金融機構比對等上市公司規定了更為嚴格的信息披露要求。四、會計委派制度是防范金融風險的一種有效的制度安排我們一般所講的會計委派制度是指所有者或政府機關或企業的上級部門為了實現對分支機構或下級部門的有效管理而采取的內控措施。但我們那么主張把會計委派制度引伸為金融監管當局為了控制金融風險，維護

22、存款人利益而采取的一項監管措施。金融風險問題是當前各國金融監管當局共同面臨的一個難題。盡管金融風險的形成原因復雜，宏觀經濟環境的變化、市場因素的沖擊、政治形勢的動亂都有可能造成金融風險，但普遍施行的存款保險制度(包括陷型的和顯型的)和金融機構代理人的代理風險是現代金融領域里風險突出的重要原因。代理是一種受別人委托，代表或代替別人行動的行為。當一個個體或組織(委托人)受權別人或組織(代理人)代表他或他們行使某項工作或職權的時候，這種委托人與代理人之間的關系就構成代理關系。在現代社會中，委托代理關系無處不在，無處不有。大至國家治理，小至日常生活中人與人之間的關系，都存在著委托代理之類的事情。由于委

23、托人與代理人各自利益的不同及信息在兩者之間的不對稱分布，委托代理關系會產生本錢，這種本錢被稱之為代理本錢。根據詹森和麥克林(1997)的研究，代理本錢包括監視本錢、契約本錢和誤差本錢。監視本錢是委托方規定代理方的行為而產生的。契約本錢是指代理方向委托方保證他不會采取不適當的行為產生的。誤差本錢是指由代理方與委托方面對一樣信息所采取的行動差異而發生的本錢。由于委托方與代理方都追求效用最大化，就存在代理人不會總是根據委托人的利益采取行動。又由于委托方與代理方的信息不對稱；一方面，在委托代理關系產生時，委托方對自己授托的事情較之代理方具有更多的信息，而代理方對自己的代理才能有更多的信息；另一方面，在

24、委托代理關系成立之后，代理方對自己的代理行為具有明顯的信息優勢，委托方很難準確地監視和評估代理方的行為。這兩個方面被稱為隱蔽信息和隱藏行為問題。代理經濟學告訴我們，要進步委托代理效率，除了調整和改善產權構造，完善鼓勵機制外，關鍵是改善信息分布，進步信息透明度，降低代理風險?，F代金融機構的治理構造就是一種典型的委托代理關系。金融機構的管理者受股東和存款人的委托經營金融資本，管理者本應最大限度地最大化利潤和最小化風險，可是我們從現實中卻經常發現經營者的行為與此相悖。這種代理人違犯委托人利益而產生的本錢，表如今金融機構就是金融風險。許多金融機構財務虧損增大、信貸資產質量不佳，相當部分是由金融機構的經

25、營行為引起的。金融機構的經營者或是通過擴大在職消費、或是借助違規信貸去擴大自身的利益，而由此產生的那么是金融機構的利益受損。在金融機構所有者約束機構健全、股東和董事會正常發揮作用的情況下，經營管理者的這種行為會受到一定程度的制約，經營者的代理風險會因此而降低。因為金融機構經營者造成的風險和擴大的利益直接與所有者的剩余權益大小親密相關，甚至可以說是一種嚴格的反比關系。因此金融機構的所有者有動力去關心金融機構的經營好壞，從而監視和制約代理人的行為。但是，假如金融機構的風險不是由所有者承當，而是可以透過存款保險機制向外轉化(如由政府出錢化解金融風險)，那么所有者監視經營者的動機就會弱化，甚至出現所有

26、者與經營者一起對金融機構進展掠奪性經營的情況。如美國上個世紀80年代的儲貸機構危機和我國許多城市信譽社、信托的風險就是這樣形成的(徐諾金，2001b)。這是一種比經營代理風險危害更大的風險。要從根本上解決這種風險，必須改革存款保險制度，從目前的政策性保險轉向完全的市場化保險，真正按“金融風險本錢由誰產生由誰承當的市場原那么處置金融風險(徐諾金，2001)。但在這一原那么沒有真正實現之前，應該實行由金融監管當局向金融機構派出委派會計的制度。由金融監管當局向金融機構委派會計完全符合金融監管的目的要求。因為金融監管的目的就是要通過進步金融機構經營的透明度、信息的真實性去強化公眾對金融機構的選擇，加強

27、對金融機構經營管理人員的約束，從而實現維護金融平安，保護存款人利益的目的。會計委派制度恰恰在標準會計核算，保障財務信貸信息的真實性，防范和控制違規行為方面具有非常獨特的作用。金融機構的代理人即人們所稱的高級管理人在成為負責人前要先承受任職資格審查。金融機構要定期向社會公布經營管理信息和財務狀況。要定期承受社會中介機構的審查。所有這些措施都是為了防范金融機構經營管理者的隱藏信息和隱藏行為，降低代理風險，但這些措施的作用都沒有委派會計制度直接和有效。五、會計委派制度的作用原理及施行要件委派會計制度是透過派出單位對受派人的完全控制而實現對受派單位的約束和監視的。因此，一個有效的會計委派制度必須很好地解決三個問題：一是委派會計的素質要專業化；二是委派會計的職責要明確化；三是委派會計的利益要獨立化(即不能與所派單位有利益上的聯絡)。從任職條件來看，一個合格的委派會計應該具有正直的人品和良好的職業道德。?梧州轄區農村信譽社合社聯社會計總監委派試行方法?對委派會計提出了兩款共九條詳細的規定。明確委派會計必須遵紀守法、廉潔奉公、辦事公正，敢于堅持原那么；熱愛財會工作，熟悉財經法律、法規和農村信譽社的各項規章制度，具